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重建我國金融監(jiān)管體制的探討
重建我國金融監(jiān)管體制的探討 摘 要:金融業(yè)的進一步對外開放,不僅使金融監(jiān)管的難度加大,而且使金融監(jiān)管的重要性也更加突出。通過對西方國家金融監(jiān)管趨勢的分析,結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,提出了重建我國金融監(jiān)管體制的幾點建議。這些建議有:順應國際潮流,實現(xiàn)中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離;設立專門機構(gòu),建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)體系;明確監(jiān)管目標,充分保障債權(quán)人的利益;改進監(jiān)管方式,使非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場檢查有機結(jié)合;加強法制建設,強化金融監(jiān)管的功能和作用。
關鍵詞:金融監(jiān)管目標;金融監(jiān)管方式;金融監(jiān)管體制
金融業(yè)的開放是我國成為世界貿(mào)易組織正式成員后對外開放的重要組成部分,我國在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也都作出了相應的承諾并且已經(jīng)付諸實施。金融業(yè)的這種進一步開放,必將使我國的政治與法律環(huán)境、市場環(huán)境、金融商品價格杠桿作用以及金融業(yè)與其他相關產(chǎn)業(yè)的關系等發(fā)生較大的變化。這些變化不僅給商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的經(jīng)營活動提出了更高的要求,而且更為重要的是給我國的金融監(jiān)管帶來了更大的難度。若我國的金融監(jiān)管不能適應這種新的格局及其帶來的各種變化,必將給我國的金融業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展帶來極為不利的影響。本文將結(jié)合國際金融監(jiān)管的趨勢及國內(nèi)金融監(jiān)管的實踐,對我國金融監(jiān)管體制的重新構(gòu)建作一探索。
一
按照經(jīng)濟學的基本原理,所謂監(jiān)管就是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和經(jīng)濟主體的活動進行限制的行為。相應地,金融監(jiān)管就是指通過立法和管理條例對金融機構(gòu)的業(yè)務、資金的價格、市場準入、分支機構(gòu)的設置以及市場退出機制等方面實施限制,其目的是為了促成建立和維護一個穩(wěn)定、健全和高效的金融體系,保證金融機構(gòu)和金融市場健康地發(fā)展,從而保護金融活動各方特別是存款人的利益,推動經(jīng)濟和金融業(yè)發(fā)展。
由于各國的歷史發(fā)展、政治經(jīng)濟體制、法律與民族文化傳統(tǒng)等方面的差異,各國所采用的金融監(jiān)管模式也不盡相同。若按監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍作為標準,各國的監(jiān)管模式墓本可劃分為兩種類型,即:集中監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式。所謂集中監(jiān)管模式,就是將金融業(yè)作為一個相互聯(lián)系的整體統(tǒng)一進行監(jiān)管,一般是由一個金融監(jiān)管機構(gòu)承擔監(jiān)管的職責。從實行集中監(jiān)管模式的國家的實踐來看,絕大多數(shù)國家是由中央銀行作為金融監(jiān)管機構(gòu)并實施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。所謂分業(yè)監(jiān)管模式,就是根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機構(gòu)主體及其業(yè)務范圍的劃分而分別進行監(jiān)管,一般是由多個金融監(jiān)管機構(gòu)共同承擔監(jiān)管責任。如果對這兩種金融監(jiān)管模式作一仔細分析,我們就會發(fā)現(xiàn)其中包含著這么兩個值得我們思索的問題:其一是中央銀行作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者與監(jiān)管職能的相容性問題。我們知道,世界絕大多數(shù)國家的中央銀行首先是作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者而存在的,若認為制訂和執(zhí)行貨幣政策職能與實施金融監(jiān)管職能相容,一般會采用集中監(jiān)管模式。在這種模式下,中央銀行不僅是貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者,同時還是金融監(jiān)管的實施者。反之,若認為中央銀行不應兼容制訂和執(zhí)行貨幣政策與實施金融監(jiān)管職能,則通常會采用分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管模式下,中央銀行則主要行使制訂和執(zhí)行貨幣政策職能,而由其他專門的監(jiān)管機構(gòu)來實施金融監(jiān)管職能。其二是中央銀行如果要實施金融監(jiān)管時,是僅僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管,還是實施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。在集中監(jiān)管模式下,中央銀行不僅是金融監(jiān)管職責的實施者,而且是惟一的監(jiān)管機構(gòu);它不僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管,而且還實施對保險業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管。而在分業(yè)監(jiān)管模式下,如果對銀行業(yè)的監(jiān)管是由中央銀行而不是由一個專門的銀行監(jiān)管委員會來實施,中央銀行也只能實施對銀行業(yè)的監(jiān)管,而不能對保險業(yè)、證券業(yè)實施監(jiān)管。
考察當今世界各國金融監(jiān)管的發(fā)展狀況,不難發(fā)現(xiàn),世界多數(shù)國家的金融監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化。金融監(jiān)管權(quán)力越來越趨于集中,而且也傾向于將金融監(jiān)管職能從中央銀行中分離出去,由一家專門的監(jiān)管機構(gòu)實施金融監(jiān)管。英國是實施金融業(yè)集中監(jiān)管的典型代表,過去多年來一直由英格蘭銀行承擔著對整個金融業(yè)實施監(jiān)管的職責。但是,自1996年巴林銀行倒閉以來,鑒于其暴露出來的監(jiān)管方面的缺陷,英格蘭銀行增設了一些分支機構(gòu),分化職責,實施就近監(jiān)管;為提高監(jiān)管效率和質(zhì)量,成立了資本與批發(fā)市場部和專家運作部,建立了質(zhì)量保證系統(tǒng),強化了英格蘭銀行的現(xiàn)場檢查。在此基礎上,1997年5月,英國大臣又宣布了對金融業(yè)監(jiān)管實施重大改革,最重要一項是由調(diào)整后的金融監(jiān)管委員會接管英格蘭銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管。該委員會于1997年10月成立,成為對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實施全面監(jiān)管的獨立集權(quán)機構(gòu)。這樣,英格蘭銀行今后就只側(cè)重于實施貨幣政策目標,控制通貨膨脹,而較少考慮金融監(jiān)管和操作;投資銀行等非銀行金融機構(gòu)受到證券與期貨管理委員會和中央銀行雙重管理的制度也不復存在,從而減少了管理上的成本,并適應了銀行與非銀行金融機構(gòu)界限模糊的發(fā)展需要。日本也擬將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來,設立單獨的“金融監(jiān)督廳”,對金融業(yè)實施統(tǒng)一的全面的管理,從而實現(xiàn)財政與金融監(jiān)管的徹底分離。美國的金融監(jiān)管是以機構(gòu)重疊而聞名于世的,其中央和地方兩級均有對金融機構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán);同時各級又有若干個監(jiān)管機構(gòu)共同來完成監(jiān)管任務。這種模式兼顧了地方利益,使之可實施結(jié)合地方具體情況的監(jiān)管政策,并可減少監(jiān)管的空隙。但多重監(jiān)管機構(gòu)的并存,也使美國金融監(jiān)管機構(gòu)具有多種監(jiān)管標準的處理方式,在一定程度上影響了監(jiān)管的效力;同時機構(gòu)的重疊,使重復勞動增加。因此,從20世紀80年代起,簡化或集中監(jiān)管機構(gòu)的呼聲一直很高,雖然多頭監(jiān)管的模式至今仍然保留并運作著,但在各界提出的改革議案中,傾向于把各監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一起來建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)的觀點占有絕對多數(shù)。
金融監(jiān)管趨于集中統(tǒng)一的這種潮流,將給過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式賦予新的內(nèi)容。在這種趨勢下,將會使中央銀行越來越集中執(zhí)行貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者的職能,而逐步放棄對金融業(yè)實施監(jiān)管的職能;在對金融業(yè)的監(jiān)管方面,也將會通過一個專門的監(jiān)管機構(gòu)來實施全面統(tǒng)一的金融監(jiān)管,而不再是過去那種銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。尤其是在金融自由化、金融監(jiān)管國際化的潮流越來越影響各國經(jīng)濟、金融狀況的條件下,這種趨勢將快速蔓延。
二
改革開放以來,隨著我國金融業(yè)的迅速發(fā)展,呈現(xiàn)出金融機構(gòu)多元化、金融工具和金融業(yè)務多樣化的局面。為了適應這種局面,中國人民銀行于1982年設立了金融機構(gòu)管理司,負責研究金融機構(gòu)改革,制訂金融機構(gòu)管理辦法,審批金融機構(gòu)的設置和撤并等。后來又從該司中分設出條法司、非銀行機構(gòu)司和保險司,原金融機構(gòu)管理司改稱銀行司;另外,還成立了外資金融機構(gòu)管理司。1986年國務院頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》中,突出了中國人民銀行的金融監(jiān)管職責。1995年頒布的《中國人民銀行法》首次以國家法律的形式賦予中國人民銀行金融監(jiān)管的職權(quán)。
為了加強國家對證券、期貨市場的監(jiān)管,1992年成立了國務院證券委員會及其監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)--中國證券監(jiān)督管理委員會,1998年3月撤銷了國務院證券委員會,其職能由中國證券監(jiān)督管理委員會行使。根據(jù)1998年7月23日證券監(jiān)管機構(gòu)體制改革方案,證券監(jiān)督管理委員會為國務院直屬事業(yè)單位,是全國證券、期貨市場的主管機關,依照法律法規(guī)對全國證券、期貨業(yè)進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。隨著我國保險機構(gòu)的增多及保險業(yè)務的不斷發(fā)展,1998年11月又專設了中國保險監(jiān)督管理委員會,專門負責對保險業(yè)進行監(jiān)管。
伴隨上述金融監(jiān)管機構(gòu)的設立及其運作,我國的金融監(jiān)管取得了一定的成效。金融法制建設取得了積極進展,金融監(jiān)管已向法制化邁進;金融機構(gòu)的業(yè)務稽核檢查進一步加強,金融機構(gòu)的經(jīng)營正在逐步走向規(guī)范化;金融監(jiān)管的基礎性工作正在趨于完善,金融秩序大大好轉(zhuǎn);制定和實施了資產(chǎn)負債比例管理制度及其相應的指標體系和考核辦法,金融機構(gòu)的經(jīng)營風險得到有效控制。但是,由于種種歷史原因及其中國金融業(yè)本身的局限性,在我國的金融監(jiān)管中仍然存在著許多問題。這些問題集中表現(xiàn)為:
1.金融監(jiān)管目標不夠明確。金融監(jiān)管作為一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府管制行為,必須有明確的監(jiān)管目標。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家中,金融監(jiān)管目標與中央銀行貨幣政策目標是不同的。中央銀行貨幣政策目標是一種宏觀目標,是借助貨幣政策工具迅速調(diào)節(jié)貨幣供應量,以保持貨幣穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標則是一個較為具體的目標,它突出強調(diào)的是保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩(wěn)定。然而,我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管目標并沒有突出保護存款人利益和維護金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營。1986年1月頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》首次用法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標。該條例規(guī)定:中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機構(gòu),都應當認真貫徹執(zhí)行國家的金融方針政策;其金融業(yè)務活動都應當以發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定貨幣和提高經(jīng)濟效益為目標。這一監(jiān)管目標的核心就是為經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定貨幣服務。1994年8月中國人民銀行頒布的《金融機構(gòu)管理規(guī)定》中,明確指出金融監(jiān)管的目標是:維護金融秩序穩(wěn)定,規(guī)范金融機構(gòu)管理,保障社會公眾的合法權(quán)益。1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》中,又提出了“保護商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益,規(guī)范商業(yè)銀行的行為,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量,加強監(jiān)督管理,保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行,維護金融秩序,促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”的監(jiān)管目標。由此可見,我國的金融監(jiān)管目標具有多重性和綜合性的特征。金融監(jiān)管既要保障國家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實施,又要承擔防范和化解金融風險,保護存款人利益,保障平等競爭和金融機構(gòu)合法權(quán)益,維護整個金融體系的安全與穩(wěn)定,促進金融業(yè)健康發(fā)展的任務;既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運行,又要促進經(jīng)濟發(fā)展;既要保護存款人的合法權(quán)益,又要保障商業(yè)銀行的合法利益。簡言之,金融監(jiān)管的目標就是通過監(jiān)管各類金融機構(gòu)及其經(jīng)營活動,以確保國家各項金融政策的貫徹實施。這實際上是將金融監(jiān)管目標與貨幣政策目標等同看待,是強化了貨幣政策目標,弱化了金融監(jiān)管目標,從而也就制約了金融監(jiān)管的功效。
2.金融監(jiān)管獨立性不夠。根據(jù)巴塞爾委員會于1997年 9月公布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的規(guī)定:促進有效銀行監(jiān)管,必須具備穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟政策,完善的公共金融基礎設施,有效的市場約束,高效率解決銀行問題的程序以及提供適當?shù)南到y(tǒng)性保護機制等基本條件。但更為重要的是,在一個有效的銀行監(jiān)管體系下,參與銀行監(jiān)管的各個機構(gòu)要有明確的責任和目標,并應享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。但從我國目前作為金融監(jiān)管機構(gòu)主體的中國人民銀行來說,雖然其相對獨立性比過去有較大提高,但總的來講仍然屬于獨立性較弱的中央銀行。中國人民銀行作為國務院的直屬機構(gòu)之一,不論在名義上還是在實際上,在制訂和執(zhí)行政策、履行其職責時,都比較 重建我國金融監(jiān)管體制的探討多地服從政府甚至財政部的指令。尤其是中國人民銀行各分支行作為總行的派出機構(gòu),理應具有“超脫性”和“工作上的自主權(quán)”,但監(jiān)管實踐中卻很難不受到地方政府的制約。由于地方利益的驅(qū)動,當中國人民銀行各分支機構(gòu)實施金融監(jiān)管觸動地方政府的利益時,地方政府往往對監(jiān)管施加壓力,從而弱化了監(jiān)管作用。此外,中央銀行集制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管于一身,也使金融監(jiān)管絕對地服從于貨幣政策目標,從而削弱了金融監(jiān)管的相對獨立性。
3.金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)性差。從我國目前金融監(jiān)管機構(gòu)的設置來看,基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式,中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會這三個部門共同承擔金融業(yè)的監(jiān)管責任。但是,這些部門的職能缺乏嚴格、科學的界定,相互間缺乏一種協(xié)調(diào)機制,常常互相牽制。而且在這種分業(yè)監(jiān)管模式中,中國人民銀行處于核心的地位。這就是說,中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會雖然負責對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管,但是它們也必須與中國人民銀行的金融監(jiān)管保持一致,尤其是在意見不一致時,要服從中國人民銀行的意向。這不僅使這兩個監(jiān)管機構(gòu)對證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管的能力弱化,更為重要的是當這兩個行業(yè)出現(xiàn)問題時,沒有明確的責任承擔者,也沒有一個強有力的監(jiān)管實施者。此外,中國人民銀行內(nèi)部的組織機構(gòu)仍然是按照計劃管理模式設計的,突出的問題是:負責審批的不負責監(jiān)管和檢查;負責現(xiàn)場檢查的又不負責審批和日常監(jiān)管;各職能部門都有權(quán)代表中央銀行對金融機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查和實施處罰,在實際操作中各自為政,條條布置多,塊塊負責少,使各分支機構(gòu)很難統(tǒng)籌安排監(jiān)管任務。這種狀況常常導致監(jiān)管過程脫節(jié),多頭、分散、重復監(jiān)管現(xiàn)象嚴重,既沒能形成整體合力解決監(jiān)管問題,又使監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞,給被監(jiān)督者以可乘之機。
4.金融監(jiān)管措施不力�？疾煳覈壳敖鹑诒O(jiān)管的實施情況,無論是監(jiān)管手段和方式,還是監(jiān)管內(nèi)容和標準都存在諸多問題。從金融監(jiān)管的手段來看,由于我國金融監(jiān)管長期依賴自上而下的行政管理,因此,金融監(jiān)管以計劃、行政命令并輔之以適當?shù)慕?jīng)濟處罰形式表現(xiàn)出來。目前,雖然基本金融法律已經(jīng)出臺,但與實際工作的要求還相差甚遠,再加上沒有具體的實施細則,監(jiān)管工作還難以做到有法可依和違法必究,大大影響了金融監(jiān)管的權(quán)威性。從金融監(jiān)管方式來看,我國的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管;由于受到自我約束、自我管理機制不健全的影響,自我監(jiān)管能力極低;金融同業(yè)公會等行業(yè)自律性組織在我國也極為少見;會計師事務所、審計師事務所等社會監(jiān)督機構(gòu)對金融機構(gòu)的監(jiān)督和檢查也是少之又少,并且也發(fā)揮不了什么作用。從金融監(jiān)管內(nèi)容來看,我國金融監(jiān)管中的風險監(jiān)管幾乎是空白,中央銀行的主要監(jiān)管部門相當大一部分精力是放在機構(gòu)審批和業(yè)務審批上,對金融機構(gòu)日常營運活動監(jiān)管較少,金融檢查和稽核也常常忙于完成上級布置的任務,所起作用相當有限。從金融監(jiān)管標準來看,對銀行等金融機構(gòu)的檢查和評價以及風險管理等都沒有一套全國統(tǒng)一的具體的量化標準,衡量金融機構(gòu)行為的客觀標準和獎懲辦法都不明確,監(jiān)管標準隨意性很強。
三
面對我國正式成為世界貿(mào)易組織成員后金融業(yè)進一步開放的局面,面對世界金融集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢,結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,筆者以為,必須盡快重建我國金融監(jiān)管體制。為此,特提出以下建議:
1.順應國際潮流,實現(xiàn)中央銀行“兩項職能”的分離。如前所述,進入20世紀90年代以來,由于政府放松管制使許多實行金融分業(yè)經(jīng)營的國家紛紛擺脫政府的管制和法律的限制,實行混業(yè)經(jīng)營;又由于金融機構(gòu)間的激烈競爭以及金融工具、金融交易手段不斷創(chuàng)新,導致市場風險、經(jīng)營風險和利率風險所造成的危害遠遠大于傳統(tǒng)業(yè)務的操作風險。在這種背景下,一些國家將金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離出去,實現(xiàn)了中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離。中國人民銀行一直把保證國家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控措施的有效實施作為金融監(jiān)管的主要目標。這樣做的現(xiàn)實基礎是:其一,我國長期實行計劃經(jīng)濟,在計劃經(jīng)濟體制的庇護下,我國銀行似乎不會倒閉,風險管理、保護存款人利益等意識淡薄;其二,在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期,中央銀行貨幣政策操作還沒有實現(xiàn)以間接調(diào)控為主,直接性貨幣政策工具操作有賴于中央銀行強化金融監(jiān)管并以此作為貨幣政策目標得以實現(xiàn)的保證。在這種情況下,金融監(jiān)管無疑是被當作貨幣政策工具或確保貨幣政策得以貫徹實施的一個手段來使用的。因而貨幣政策和金融監(jiān)管也不可能分離。
但是,在我國正式成為世界貿(mào)易組織的成員之后,伴隨金融業(yè)的進一步對外開放,國內(nèi)金融企業(yè)原來壟斷經(jīng)營的市場格局將被打破,取而代之的將是不完全競爭市場的形成;金融市場體系的擴張速度將會大大加快,金融市場細分化的要求將越來越高;融資渠道將進一步拓寬,金融市場資金供求關系的變化將導致金融機構(gòu)單方面決定資金價格的局面不復存在;金融商品和投資需求多元化趨勢將會加強,與之相適應的金融創(chuàng)新也將成為金融機構(gòu)經(jīng)營的主旋律。此外,金融市場發(fā)展的不平衡性也會進一步加強,金融市場主體間的競爭也會越來越激烈。在這種情況下,風險監(jiān)管將會變得越來越重要。為了突出金融監(jiān)管的重要性,使金融監(jiān)管能夠真正發(fā)揮它的功效,筆者以為我國也應該實現(xiàn)中國人民銀行貨幣政策和金融監(jiān)管兩項職能的分離。
2.設立專門機構(gòu),建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)體系。根據(jù)目前國際上通常做法,金融監(jiān)管機構(gòu)的設置不外乎這么四種情況:其一是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能,對金融業(yè)實行全面監(jiān)管;其二是設立專門的金融監(jiān)管機構(gòu)一一金融監(jiān)管委員會,由其獨立行使金融監(jiān)管職能,對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管;其三是設立多個金融監(jiān)管部門,對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)分別實施監(jiān)管;其四是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能,但僅僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管,而保險業(yè)、證券業(yè)則另設專門機構(gòu)實施監(jiān)管。上述四種監(jiān)管模式中,第一種模式將制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管集于中央銀行一身,通常會弱化金融監(jiān)管,使金融監(jiān)管成為貨幣政策得以貫徹實施的一種工具;第三種模式雖然能夠發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢,但各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度較大,而且與金融自由化、國際化之間的沖突亦較多;第四種模式雖然將銀行業(yè)的監(jiān)管交由中央銀行來承擔,減少了機構(gòu)設置較多所帶來的成本增加的負擔,但在中央銀行與其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間同樣會出現(xiàn)協(xié)調(diào)難度大的問題,其結(jié)果常常是其他金融監(jiān)管機構(gòu)較難以獨立行使監(jiān)管職能,出現(xiàn)摩擦時要服從中央銀行及其貨幣政策目標的要求,專業(yè)監(jiān)管能力減弱。只有第二種模式,筆者認為既能有效行使金融監(jiān)管職能,又不會出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)獨立性、協(xié)調(diào)性弱化的問題。因此,筆者建議可以中國人民銀行為主體,聯(lián)合中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會共同組成中國金融監(jiān)管委員會,由中國金融監(jiān)管委員會對我國金融業(yè)行使集中統(tǒng)一全面的監(jiān)管。
3.明確監(jiān)管目標,充分保障債權(quán)人利益。總的來講,金融監(jiān)管的一般目標主要有兩個,即:保護債權(quán)人利益和維護金融穩(wěn)定。就保護債權(quán)人利益而言,這里的債權(quán)人就是指存款人、證券持有人和投保人等。在金融活動中,由于信息不充分或信息不對稱現(xiàn)象的普遍存在,銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)比債權(quán)人擁有更為充分的信息,這就使得它們有可能利用這個有利條件,將金融風險或損失轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人。為了防止債權(quán)人利益受損,國家需要通過金融監(jiān)督約束金融機構(gòu)的行為,以保護債權(quán)人的利益不受損害。就維護金融穩(wěn)定而言,一方面,由于金融機構(gòu)經(jīng)營的不是普通商品,而是貨幣資金,而且其經(jīng)營活動是以本身就包含有許多不確定因素的信用為基礎的,這就決定了金融機構(gòu)的經(jīng)營具有內(nèi)在的風險;另一方面,金融風險本身又具有較強的連帶性和易傳播性。為了控制金融機構(gòu)的經(jīng)營風險以維護金融穩(wěn)定,國家需要對金融業(yè)實施嚴格的金融監(jiān)管。這兩個目標之間是一種相輔相成的關系。但從20世紀80年代特別是進入20世紀90年代以來,隨著金融創(chuàng)新和金融機構(gòu)并購的不斷發(fā)展以及金融自由化趨勢的進一步發(fā)展,使金融風險大大增加,因而目前各國基本上是將維護金融穩(wěn)定放在首位,但同時也要兼顧債權(quán)人利益的保護。
按照1995年3月頒布的《中國人民銀行法》的規(guī)定,我國現(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標基本上也是圍繞這兩個方面制訂的,但在我國金融監(jiān)管的實踐中,維護金融穩(wěn)定做得較多、較好,但在保護債權(quán)人利益方面,與世界大多數(shù)國家相比較為欠缺。這與過去多少年來我國金融機構(gòu)一直在國家的庇護下經(jīng)營有著密切的聯(lián)系。但是,在我國正式成為世界貿(mào)易組織成員后,國內(nèi)經(jīng)濟、金融環(huán)境將發(fā)生較大的變化,金融機構(gòu)的破產(chǎn)、倒閉在所難免。在這種情況下,保護債權(quán)人利益的重要性和緊迫性將會越來越顯現(xiàn)出來。因此,我國的金融監(jiān)管必須兼顧保護債權(quán)人利益和維護金融穩(wěn)定,最為緊迫的就是要建立我國的存款保險制度。對于金融監(jiān)管當局來說,建立存款保險制度的意義不僅在于它能將銀行倒閉造成的社會代價降到最低限度,而且還在于它的存在為監(jiān)管當局嚴格履行監(jiān)管職責,必要時采用果斷措施消除了后顧之憂。當然,其突出的意義還是使債權(quán)人利益得到了保障。
4.改進監(jiān)管方式,使非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場檢查有機結(jié)合。隨著金融環(huán)境的改變,發(fā)達國家均建立了比較完善的風險目標監(jiān)管,其核心是充分運用先進的技術手段、專業(yè)知識和信息,正確地認識和判斷最新發(fā)展趨勢和主要風險領域,盡早發(fā)出預警信號,及時采取防范和控制措施,最大限度地減輕監(jiān)管負擔。為提高我國金融監(jiān)管的有效性,充分發(fā)揮預防、控制和化解風險的功能,我國的金融監(jiān)管方式也應由過去粗放式監(jiān)管向風險目標監(jiān)管轉(zhuǎn)變,必須使非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查成為有機的整體。但從我國目前的金融監(jiān)管方式來看,雖然非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查都被運用著,但都沒能很好地發(fā)揮作用,而且非現(xiàn)場監(jiān)測的作用更加有限。由于受到宏觀經(jīng)濟環(huán)境、金融機構(gòu)以及金融監(jiān)管機構(gòu)自身行為的影響,非現(xiàn)場監(jiān)測中存在著諸多問題。因此,必須盡快建立統(tǒng)一、科學、規(guī)范化的非現(xiàn)場監(jiān)測體系、法律體系和風險監(jiān)控指標;建立規(guī)范化、程序化、標準化的會計報告制度;必須充分利用計算機等先進作業(yè)工具,發(fā)揮其網(wǎng)絡監(jiān)測作用;盡快實現(xiàn)由事后發(fā)現(xiàn)和化解風險向事前預警和預防風險轉(zhuǎn)化,健全非現(xiàn)場監(jiān)測評級與信息披露制度,實現(xiàn)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)測的協(xié)調(diào)一致,真正使非現(xiàn)場監(jiān)測成為現(xiàn)場檢查的目標導向,現(xiàn)場檢查成為非現(xiàn)場監(jiān)測的基本依據(jù),最后形成統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)論,采取統(tǒng)一的監(jiān)管行動。
5.加強法制建設,強化金融監(jiān)管的功能和作用。金融監(jiān)管體制是指金融監(jiān)管的職責和權(quán)力 重建我國金融監(jiān)管體制的探討分配的方式和組織制度。從金融監(jiān)管的內(nèi)容來看,一般應包括市場準入監(jiān)管、市場運作過程監(jiān)管和市場退出監(jiān)管;從金融監(jiān)管的手段與方法來看,主要依據(jù)法律、法規(guī)來進行,在具體監(jiān)管過程中,則主要運用金融稽核手段來進行。從我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀來看,主要集中于市場準入監(jiān)管方面,市場運作監(jiān)管較弱,市場退出監(jiān)管幾乎是空白,而且金融監(jiān)管的法律、法規(guī)仍然不健全。
我們知道,法律體系是金融機構(gòu)監(jiān)管制度的主要保障和歸結(jié)點,把監(jiān)管工作建立在嚴密、系統(tǒng)的法律法規(guī)之上,使監(jiān)管工作依法進行,并以此保障監(jiān)管行為的權(quán)威性、嚴肅性、強制性和統(tǒng)一性,這既是金融監(jiān)管自身的內(nèi)在要求,也是世界各國的共同經(jīng)驗。因此,國家應盡快適應金融深化和金融創(chuàng)新的需要,出臺相關法律法規(guī),使這些法律法規(guī)既能夠涵蓋所有的金融業(yè)務,又具有嚴密性、配套性和協(xié)調(diào)性,并且還要嚴格執(zhí)法。另外,還要結(jié)合我國目前金融監(jiān)管中金融機構(gòu)市場退出機制不健全的問題,要以法律的形式明確接管的具體程序以及接管的具體措施,要明確金融機構(gòu)的解散原因和程序,金融機構(gòu)合并、分立、破產(chǎn)清算的形式、條件、程序及法律后果等,最大限度地保障債權(quán)人的合法權(quán)益,穩(wěn)定金融。
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