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重建我國金融監(jiān)管體制的探討
重建我國金融監(jiān)管體制的探討 摘 要:金融業(yè)的進(jìn)一步對外開放,不僅使金融監(jiān)管的難度加大,而且使金融監(jiān)管的重要性也更加突出。通過對西方國家金融監(jiān)管趨勢的分析,結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,提出了重建我國金融監(jiān)管體制的幾點(diǎn)建議。這些建議有:順應(yīng)國際潮流,實(shí)現(xiàn)中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離;設(shè)立專門機(jī)構(gòu),建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系;明確監(jiān)管目標(biāo),充分保障債權(quán)人的利益;改進(jìn)監(jiān)管方式,使非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場檢查有機(jī)結(jié)合;加強(qiáng)法制建設(shè),強(qiáng)化金融監(jiān)管的功能和作用。
關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管目標(biāo);金融監(jiān)管方式;金融監(jiān)管體制
金融業(yè)的開放是我國成為世界貿(mào)易組織正式成員后對外開放的重要組成部分,我國在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)方面也都作出了相應(yīng)的承諾并且已經(jīng)付諸實(shí)施。金融業(yè)的這種進(jìn)一步開放,必將使我國的政治與法律環(huán)境、市場環(huán)境、金融商品價格杠桿作用以及金融業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系等發(fā)生較大的變化。這些變化不僅給商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動提出了更高的要求,而且更為重要的是給我國的金融監(jiān)管帶來了更大的難度。若我國的金融監(jiān)管不能適應(yīng)這種新的格局及其帶來的各種變化,必將給我國的金融業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展帶來極為不利的影響。本文將結(jié)合國際金融監(jiān)管的趨勢及國內(nèi)金融監(jiān)管的實(shí)踐,對我國金融監(jiān)管體制的重新構(gòu)建作一探索。
一
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理,所謂監(jiān)管就是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和經(jīng)濟(jì)主體的活動進(jìn)行限制的行為。相應(yīng)地,金融監(jiān)管就是指通過立法和管理?xiàng)l例對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資金的價格、市場準(zhǔn)入、分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及市場退出機(jī)制等方面實(shí)施限制,其目的是為了促成建立和維護(hù)一個穩(wěn)定、健全和高效的金融體系,保證金融機(jī)構(gòu)和金融市場健康地發(fā)展,從而保護(hù)金融活動各方特別是存款人的利益,推動經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)發(fā)展。
由于各國的歷史發(fā)展、政治經(jīng)濟(jì)體制、法律與民族文化傳統(tǒng)等方面的差異,各國所采用的金融監(jiān)管模式也不盡相同。若按監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍作為標(biāo)準(zhǔn),各國的監(jiān)管模式墓本可劃分為兩種類型,即:集中監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式。所謂集中監(jiān)管模式,就是將金融業(yè)作為一個相互聯(lián)系的整體統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管,一般是由一個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)管的職責(zé)。從實(shí)行集中監(jiān)管模式的國家的實(shí)踐來看,絕大多數(shù)國家是由中央銀行作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實(shí)施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。所謂分業(yè)監(jiān)管模式,就是根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機(jī)構(gòu)主體及其業(yè)務(wù)范圍的劃分而分別進(jìn)行監(jiān)管,一般是由多個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。如果對這兩種金融監(jiān)管模式作一仔細(xì)分析,我們就會發(fā)現(xiàn)其中包含著這么兩個值得我們思索的問題:其一是中央銀行作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者與監(jiān)管職能的相容性問題。我們知道,世界絕大多數(shù)國家的中央銀行首先是作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者而存在的,若認(rèn)為制訂和執(zhí)行貨幣政策職能與實(shí)施金融監(jiān)管職能相容,一般會采用集中監(jiān)管模式。在這種模式下,中央銀行不僅是貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者,同時還是金融監(jiān)管的實(shí)施者。反之,若認(rèn)為中央銀行不應(yīng)兼容制訂和執(zhí)行貨幣政策與實(shí)施金融監(jiān)管職能,則通常會采用分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管模式下,中央銀行則主要行使制訂和執(zhí)行貨幣政策職能,而由其他專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施金融監(jiān)管職能。其二是中央銀行如果要實(shí)施金融監(jiān)管時,是僅僅實(shí)施對銀行業(yè)的監(jiān)管,還是實(shí)施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。在集中監(jiān)管模式下,中央銀行不僅是金融監(jiān)管職責(zé)的實(shí)施者,而且是惟一的監(jiān)管機(jī)構(gòu);它不僅實(shí)施對銀行業(yè)的監(jiān)管,而且還實(shí)施對保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管。而在分業(yè)監(jiān)管模式下,如果對銀行業(yè)的監(jiān)管是由中央銀行而不是由一個專門的銀行監(jiān)管委員會來實(shí)施,中央銀行也只能實(shí)施對銀行業(yè)的監(jiān)管,而不能對保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)實(shí)施監(jiān)管。
考察當(dāng)今世界各國金融監(jiān)管的發(fā)展?fàn)顩r,不難發(fā)現(xiàn),世界多數(shù)國家的金融監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化。金融監(jiān)管權(quán)力越來越趨于集中,而且也傾向于將金融監(jiān)管職能從中央銀行中分離出去,由一家專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管。英國是實(shí)施金融業(yè)集中監(jiān)管的典型代表,過去多年來一直由英格蘭銀行承擔(dān)著對整個金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管的職責(zé)。但是,自1996年巴林銀行倒閉以來,鑒于其暴露出來的監(jiān)管方面的缺陷,英格蘭銀行增設(shè)了一些分支機(jī)構(gòu),分化職責(zé),實(shí)施就近監(jiān)管;為提高監(jiān)管效率和質(zhì)量,成立了資本與批發(fā)市場部和專家運(yùn)作部,建立了質(zhì)量保證系統(tǒng),強(qiáng)化了英格蘭銀行的現(xiàn)場檢查。在此基礎(chǔ)上,1997年5月,英國大臣又宣布了對金融業(yè)監(jiān)管實(shí)施重大改革,最重要一項(xiàng)是由調(diào)整后的金融監(jiān)管委員會接管英格蘭銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管。該委員會于1997年10月成立,成為對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施全面監(jiān)管的獨(dú)立集權(quán)機(jī)構(gòu)。這樣,英格蘭銀行今后就只側(cè)重于實(shí)施貨幣政策目標(biāo),控制通貨膨脹,而較少考慮金融監(jiān)管和操作;投資銀行等非銀行金融機(jī)構(gòu)受到證券與期貨管理委員會和中央銀行雙重管理的制度也不復(fù)存在,從而減少了管理上的成本,并適應(yīng)了銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)界限模糊的發(fā)展需要。日本也擬將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來,設(shè)立單獨(dú)的“金融監(jiān)督廳”,對金融業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的全面的管理,從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政與金融監(jiān)管的徹底分離。美國的金融監(jiān)管是以機(jī)構(gòu)重疊而聞名于世的,其中央和地方兩級均有對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理權(quán);同時各級又有若干個監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同來完成監(jiān)管任務(wù)。這種模式兼顧了地方利益,使之可實(shí)施結(jié)合地方具體情況的監(jiān)管政策,并可減少監(jiān)管的空隙。但多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的并存,也使美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有多種監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的處理方式,在一定程度上影響了監(jiān)管的效力;同時機(jī)構(gòu)的重疊,使重復(fù)勞動增加。因此,從20世紀(jì)80年代起,簡化或集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的呼聲一直很高,雖然多頭監(jiān)管的模式至今仍然保留并運(yùn)作著,但在各界提出的改革議案中,傾向于把各監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)占有絕對多數(shù)。
金融監(jiān)管趨于集中統(tǒng)一的這種潮流,將給過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式賦予新的內(nèi)容。在這種趨勢下,將會使中央銀行越來越集中執(zhí)行貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者的職能,而逐步放棄對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管的職能;在對金融業(yè)的監(jiān)管方面,也將會通過一個專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)施全面統(tǒng)一的金融監(jiān)管,而不再是過去那種銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。尤其是在金融自由化、金融監(jiān)管國際化的潮流越來越影響各國經(jīng)濟(jì)、金融狀況的條件下,這種趨勢將快速蔓延。
二
改革開放以來,隨著我國金融業(yè)的迅速發(fā)展,呈現(xiàn)出金融機(jī)構(gòu)多元化、金融工具和金融業(yè)務(wù)多樣化的局面。為了適應(yīng)這種局面,中國人民銀行于1982年設(shè)立了金融機(jī)構(gòu)管理司,負(fù)責(zé)研究金融機(jī)構(gòu)改革,制訂金融機(jī)構(gòu)管理辦法,審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤并等。后來又從該司中分設(shè)出條法司、非銀行機(jī)構(gòu)司和保險(xiǎn)司,原金融機(jī)構(gòu)管理司改稱銀行司;另外,還成立了外資金融機(jī)構(gòu)管理司。1986年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》中,突出了中國人民銀行的金融監(jiān)管職責(zé)。1995年頒布的《中國人民銀行法》首次以國家法律的形式賦予中國人民銀行金融監(jiān)管的職權(quán)。
為了加強(qiáng)國家對證券、期貨市場的監(jiān)管,1992年成立了國務(wù)院證券委員會及其監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)--中國證券監(jiān)督管理委員會,1998年3月撤銷了國務(wù)院證券委員會,其職能由中國證券監(jiān)督管理委員會行使。根據(jù)1998年7月23日證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)體制改革方案,證券監(jiān)督管理委員會為國務(wù)院直屬事業(yè)單位,是全國證券、期貨市場的主管機(jī)關(guān),依照法律法規(guī)對全國證券、期貨業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。隨著我國保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的增多及保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展,1998年11月又專設(shè)了中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會,專門負(fù)責(zé)對保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
伴隨上述金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其運(yùn)作,我國的金融監(jiān)管取得了一定的成效。金融法制建設(shè)取得了積極進(jìn)展,金融監(jiān)管已向法制化邁進(jìn);金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)稽核檢查進(jìn)一步加強(qiáng),金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營正在逐步走向規(guī)范化;金融監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作正在趨于完善,金融秩序大大好轉(zhuǎn);制定和實(shí)施了資產(chǎn)負(fù)債比例管理制度及其相應(yīng)的指標(biāo)體系和考核辦法,金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。但是,由于種種歷史原因及其中國金融業(yè)本身的局限性,在我國的金融監(jiān)管中仍然存在著許多問題。這些問題集中表現(xiàn)為:
1.金融監(jiān)管目標(biāo)不夠明確。金融監(jiān)管作為一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府管制行為,必須有明確的監(jiān)管目標(biāo)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家中,金融監(jiān)管目標(biāo)與中央銀行貨幣政策目標(biāo)是不同的。中央銀行貨幣政策目標(biāo)是一種宏觀目標(biāo),是借助貨幣政策工具迅速調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量,以保持貨幣穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標(biāo)則是一個較為具體的目標(biāo),它突出強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。然而,我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管目標(biāo)并沒有突出保護(hù)存款人利益和維護(hù)金融體系的穩(wěn)健經(jīng)營。1986年1月頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》首次用法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標(biāo)。該條例規(guī)定:中央銀行、專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu),都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家的金融方針政策;其金融業(yè)務(wù)活動都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定貨幣和提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。這一監(jiān)管目標(biāo)的核心就是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定貨幣服務(wù)。1994年8月中國人民銀行頒布的《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》中,明確指出金融監(jiān)管的目標(biāo)是:維護(hù)金融秩序穩(wěn)定,規(guī)范金融機(jī)構(gòu)管理,保障社會公眾的合法權(quán)益。1995年5月頒布的《商業(yè)銀行法》中,又提出了“保護(hù)商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權(quán)益,規(guī)范商業(yè)銀行的行為,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量,加強(qiáng)監(jiān)督管理,保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行,維護(hù)金融秩序,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的監(jiān)管目標(biāo)。由此可見,我國的金融監(jiān)管目標(biāo)具有多重性和綜合性的特征。金融監(jiān)管既要保障國家貨幣政策和宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施,又要承擔(dān)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人利益,保障平等競爭和金融機(jī)構(gòu)合法權(quán)益,維護(hù)整個金融體系的安全與穩(wěn)定,促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的任務(wù);既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運(yùn)行,又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;既要保護(hù)存款人的合法權(quán)益,又要保障商業(yè)銀行的合法利益。簡言之,金融監(jiān)管的目標(biāo)就是通過監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)及其經(jīng)營活動,以確保國家各項(xiàng)金融政策的貫徹實(shí)施。這實(shí)際上是將金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)等同看待,是強(qiáng)化了貨幣政策目標(biāo),弱化了金融監(jiān)管目標(biāo),從而也就制約了金融監(jiān)管的功效。
2.金融監(jiān)管獨(dú)立性不夠。根據(jù)巴塞爾委員會于1997年 9月公布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》的規(guī)定:促進(jìn)有效銀行監(jiān)管,必須具備穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施,有效的市場約束,高效率解決銀行問題的程序以及提供適當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性保護(hù)機(jī)制等基本條件。但更為重要的是,在一個有效的銀行監(jiān)管體系下,參與銀行監(jiān)管的各個機(jī)構(gòu)要有明確的責(zé)任和目標(biāo),并應(yīng)享有操作上的自主權(quán)和充分的資源。但從我國目前作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體的中國人民銀行來說,雖然其相對獨(dú)立性比過去有較大提高,但總的來講仍然屬于獨(dú)立性較弱的中央銀行。中國人民銀行作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)之一,不論在名義上還是在實(shí)際上,在制訂和執(zhí)行政策、履行其職責(zé)時,都比較 重建我國金融監(jiān)管體制的探討多地服從政府甚至財(cái)政部的指令。尤其是中國人民銀行各分支行作為總行的派出機(jī)構(gòu),理應(yīng)具有“超脫性”和“工作上的自主權(quán)”,但監(jiān)管實(shí)踐中卻很難不受到地方政府的制約。由于地方利益的驅(qū)動,當(dāng)中國人民銀行各分支機(jī)構(gòu)實(shí)施金融監(jiān)管觸動地方政府的利益時,地方政府往往對監(jiān)管施加壓力,從而弱化了監(jiān)管作用。此外,中央銀行集制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管于一身,也使金融監(jiān)管絕對地服從于貨幣政策目標(biāo),從而削弱了金融監(jiān)管的相對獨(dú)立性。
3.金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性差。從我國目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看,基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式,中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會這三個部門共同承擔(dān)金融業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。但是,這些部門的職能缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的界定,相互間缺乏一種協(xié)調(diào)機(jī)制,常�；ハ酄恐�。而且在這種分業(yè)監(jiān)管模式中,中國人民銀行處于核心的地位。這就是說,中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會雖然負(fù)責(zé)對證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管,但是它們也必須與中國人民銀行的金融監(jiān)管保持一致,尤其是在意見不一致時,要服從中國人民銀行的意向。這不僅使這兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管的能力弱化,更為重要的是當(dāng)這兩個行業(yè)出現(xiàn)問題時,沒有明確的責(zé)任承擔(dān)者,也沒有一個強(qiáng)有力的監(jiān)管實(shí)施者。此外,中國人民銀行內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)仍然是按照計(jì)劃管理模式設(shè)計(jì)的,突出的問題是:負(fù)責(zé)審批的不負(fù)責(zé)監(jiān)管和檢查;負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查的又不負(fù)責(zé)審批和日常監(jiān)管;各職能部門都有權(quán)代表中央銀行對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢查和實(shí)施處罰,在實(shí)際操作中各自為政,條條布置多,塊塊負(fù)責(zé)少,使各分支機(jī)構(gòu)很難統(tǒng)籌安排監(jiān)管任務(wù)。這種狀況常常導(dǎo)致監(jiān)管過程脫節(jié),多頭、分散、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴(yán)重,既沒能形成整體合力解決監(jiān)管問題,又使監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞,給被監(jiān)督者以可乘之機(jī)。
4.金融監(jiān)管措施不力�？疾煳覈壳敖鹑诒O(jiān)管的實(shí)施情況,無論是監(jiān)管手段和方式,還是監(jiān)管內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都存在諸多問題。從金融監(jiān)管的手段來看,由于我國金融監(jiān)管長期依賴自上而下的行政管理,因此,金融監(jiān)管以計(jì)劃、行政命令并輔之以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰形式表現(xiàn)出來。目前,雖然基本金融法律已經(jīng)出臺,但與實(shí)際工作的要求還相差甚遠(yuǎn),再加上沒有具體的實(shí)施細(xì)則,監(jiān)管工作還難以做到有法可依和違法必究,大大影響了金融監(jiān)管的權(quán)威性。從金融監(jiān)管方式來看,我國的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管;由于受到自我約束、自我管理機(jī)制不健全的影響,自我監(jiān)管能力極低;金融同業(yè)公會等行業(yè)自律性組織在我國也極為少見;會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查也是少之又少,并且也發(fā)揮不了什么作用。從金融監(jiān)管內(nèi)容來看,我國金融監(jiān)管中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管幾乎是空白,中央銀行的主要監(jiān)管部門相當(dāng)大一部分精力是放在機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上,對金融機(jī)構(gòu)日常營運(yùn)活動監(jiān)管較少,金融檢查和稽核也常常忙于完成上級布置的任務(wù),所起作用相當(dāng)有限。從金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來看,對銀行等金融機(jī)構(gòu)的檢查和評價以及風(fēng)險(xiǎn)管理等都沒有一套全國統(tǒng)一的具體的量化標(biāo)準(zhǔn),衡量金融機(jī)構(gòu)行為的客觀標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法都不明確,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)隨意性很強(qiáng)。
三
面對我國正式成為世界貿(mào)易組織成員后金融業(yè)進(jìn)一步開放的局面,面對世界金融集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢,結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,筆者以為,必須盡快重建我國金融監(jiān)管體制。為此,特提出以下建議:
1.順應(yīng)國際潮流,實(shí)現(xiàn)中央銀行“兩項(xiàng)職能”的分離。如前所述,進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來,由于政府放松管制使許多實(shí)行金融分業(yè)經(jīng)營的國家紛紛擺脫政府的管制和法律的限制,實(shí)行混業(yè)經(jīng)營;又由于金融機(jī)構(gòu)間的激烈競爭以及金融工具、金融交易手段不斷創(chuàng)新,導(dǎo)致市場風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)所造成的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的操作風(fēng)險(xiǎn)。在這種背景下,一些國家將金融監(jiān)管的職能從中央銀行分離出去,實(shí)現(xiàn)了中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離。中國人民銀行一直把保證國家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控措施的有效實(shí)施作為金融監(jiān)管的主要目標(biāo)。這樣做的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是:其一,我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì),在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的庇護(hù)下,我國銀行似乎不會倒閉,風(fēng)險(xiǎn)管理、保護(hù)存款人利益等意識淡薄;其二,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期,中央銀行貨幣政策操作還沒有實(shí)現(xiàn)以間接調(diào)控為主,直接性貨幣政策工具操作有賴于中央銀行強(qiáng)化金融監(jiān)管并以此作為貨幣政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的保證。在這種情況下,金融監(jiān)管無疑是被當(dāng)作貨幣政策工具或確保貨幣政策得以貫徹實(shí)施的一個手段來使用的。因而貨幣政策和金融監(jiān)管也不可能分離。
但是,在我國正式成為世界貿(mào)易組織的成員之后,伴隨金融業(yè)的進(jìn)一步對外開放,國內(nèi)金融企業(yè)原來壟斷經(jīng)營的市場格局將被打破,取而代之的將是不完全競爭市場的形成;金融市場體系的擴(kuò)張速度將會大大加快,金融市場細(xì)分化的要求將越來越高;融資渠道將進(jìn)一步拓寬,金融市場資金供求關(guān)系的變化將導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)單方面決定資金價格的局面不復(fù)存在;金融商品和投資需求多元化趨勢將會加強(qiáng),與之相適應(yīng)的金融創(chuàng)新也將成為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的主旋律。此外,金融市場發(fā)展的不平衡性也會進(jìn)一步加強(qiáng),金融市場主體間的競爭也會越來越激烈。在這種情況下,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管將會變得越來越重要。為了突出金融監(jiān)管的重要性,使金融監(jiān)管能夠真正發(fā)揮它的功效,筆者以為我國也應(yīng)該實(shí)現(xiàn)中國人民銀行貨幣政策和金融監(jiān)管兩項(xiàng)職能的分離。
2.設(shè)立專門機(jī)構(gòu),建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)目前國際上通常做法,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置不外乎這么四種情況:其一是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能,對金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管;其二是設(shè)立專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一一金融監(jiān)管委員會,由其獨(dú)立行使金融監(jiān)管職能,對金融業(yè)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管;其三是設(shè)立多個金融監(jiān)管部門,對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)分別實(shí)施監(jiān)管;其四是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能,但僅僅實(shí)施對銀行業(yè)的監(jiān)管,而保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)則另設(shè)專門機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。上述四種監(jiān)管模式中,第一種模式將制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管集于中央銀行一身,通常會弱化金融監(jiān)管,使金融監(jiān)管成為貨幣政策得以貫徹實(shí)施的一種工具;第三種模式雖然能夠發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢,但各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難度較大,而且與金融自由化、國際化之間的沖突亦較多;第四種模式雖然將銀行業(yè)的監(jiān)管交由中央銀行來承擔(dān),減少了機(jī)構(gòu)設(shè)置較多所帶來的成本增加的負(fù)擔(dān),但在中央銀行與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間同樣會出現(xiàn)協(xié)調(diào)難度大的問題,其結(jié)果常常是其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)較難以獨(dú)立行使監(jiān)管職能,出現(xiàn)摩擦?xí)r要服從中央銀行及其貨幣政策目標(biāo)的要求,專業(yè)監(jiān)管能力減弱。只有第二種模式,筆者認(rèn)為既能有效行使金融監(jiān)管職能,又不會出現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、協(xié)調(diào)性弱化的問題。因此,筆者建議可以中國人民銀行為主體,聯(lián)合中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會共同組成中國金融監(jiān)管委員會,由中國金融監(jiān)管委員會對我國金融業(yè)行使集中統(tǒng)一全面的監(jiān)管。
3.明確監(jiān)管目標(biāo),充分保障債權(quán)人利益�？偟膩碇v,金融監(jiān)管的一般目標(biāo)主要有兩個,即:保護(hù)債權(quán)人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定。就保護(hù)債權(quán)人利益而言,這里的債權(quán)人就是指存款人、證券持有人和投保人等。在金融活動中,由于信息不充分或信息不對稱現(xiàn)象的普遍存在,銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)比債權(quán)人擁有更為充分的信息,這就使得它們有可能利用這個有利條件,將金融風(fēng)險(xiǎn)或損失轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人。為了防止債權(quán)人利益受損,國家需要通過金融監(jiān)督約束金融機(jī)構(gòu)的行為,以保護(hù)債權(quán)人的利益不受損害。就維護(hù)金融穩(wěn)定而言,一方面,由于金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的不是普通商品,而是貨幣資金,而且其經(jīng)營活動是以本身就包含有許多不確定因素的信用為基礎(chǔ)的,這就決定了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營具有內(nèi)在的風(fēng)險(xiǎn);另一方面,金融風(fēng)險(xiǎn)本身又具有較強(qiáng)的連帶性和易傳播性。為了控制金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)金融穩(wěn)定,國家需要對金融業(yè)實(shí)施嚴(yán)格的金融監(jiān)管。這兩個目標(biāo)之間是一種相輔相成的關(guān)系。但從20世紀(jì)80年代特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來,隨著金融創(chuàng)新和金融機(jī)構(gòu)并購的不斷發(fā)展以及金融自由化趨勢的進(jìn)一步發(fā)展,使金融風(fēng)險(xiǎn)大大增加,因而目前各國基本上是將維護(hù)金融穩(wěn)定放在首位,但同時也要兼顧債權(quán)人利益的保護(hù)。
按照1995年3月頒布的《中國人民銀行法》的規(guī)定,我國現(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標(biāo)基本上也是圍繞這兩個方面制訂的,但在我國金融監(jiān)管的實(shí)踐中,維護(hù)金融穩(wěn)定做得較多、較好,但在保護(hù)債權(quán)人利益方面,與世界大多數(shù)國家相比較為欠缺。這與過去多少年來我國金融機(jī)構(gòu)一直在國家的庇護(hù)下經(jīng)營有著密切的聯(lián)系。但是,在我國正式成為世界貿(mào)易組織成員后,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境將發(fā)生較大的變化,金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)、倒閉在所難免。在這種情況下,保護(hù)債權(quán)人利益的重要性和緊迫性將會越來越顯現(xiàn)出來。因此,我國的金融監(jiān)管必須兼顧保護(hù)債權(quán)人利益和維護(hù)金融穩(wěn)定,最為緊迫的就是要建立我國的存款保險(xiǎn)制度。對于金融監(jiān)管當(dāng)局來說,建立存款保險(xiǎn)制度的意義不僅在于它能將銀行倒閉造成的社會代價降到最低限度,而且還在于它的存在為監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé),必要時采用果斷措施消除了后顧之憂。當(dāng)然,其突出的意義還是使債權(quán)人利益得到了保障。
4.改進(jìn)監(jiān)管方式,使非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場檢查有機(jī)結(jié)合。隨著金融環(huán)境的改變,發(fā)達(dá)國家均建立了比較完善的風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管,其核心是充分運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段、專業(yè)知識和信息,正確地認(rèn)識和判斷最新發(fā)展趨勢和主要風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,盡早發(fā)出預(yù)警信號,及時采取防范和控制措施,最大限度地減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)。為提高我國金融監(jiān)管的有效性,充分發(fā)揮預(yù)防、控制和化解風(fēng)險(xiǎn)的功能,我國的金融監(jiān)管方式也應(yīng)由過去粗放式監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管轉(zhuǎn)變,必須使非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查成為有機(jī)的整體。但從我國目前的金融監(jiān)管方式來看,雖然非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查都被運(yùn)用著,但都沒能很好地發(fā)揮作用,而且非現(xiàn)場監(jiān)測的作用更加有限。由于受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身行為的影響,非現(xiàn)場監(jiān)測中存在著諸多問題。因此,必須盡快建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范化的非現(xiàn)場監(jiān)測體系、法律體系和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控指標(biāo);建立規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的會計(jì)報(bào)告制度;必須充分利用計(jì)算機(jī)等先進(jìn)作業(yè)工具,發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測作用;盡快實(shí)現(xiàn)由事后發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)向事前預(yù)警和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化,健全非現(xiàn)場監(jiān)測評級與信息披露制度,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)測的協(xié)調(diào)一致,真正使非現(xiàn)場監(jiān)測成為現(xiàn)場檢查的目標(biāo)導(dǎo)向,現(xiàn)場檢查成為非現(xiàn)場監(jiān)測的基本依據(jù),最后形成統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)論,采取統(tǒng)一的監(jiān)管行動。
5.加強(qiáng)法制建設(shè),強(qiáng)化金融監(jiān)管的功能和作用。金融監(jiān)管體制是指金融監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)力 重建我國金融監(jiān)管體制的探討分配的方式和組織制度。從金融監(jiān)管的內(nèi)容來看,一般應(yīng)包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管、市場運(yùn)作過程監(jiān)管和市場退出監(jiān)管;從金融監(jiān)管的手段與方法來看,主要依據(jù)法律、法規(guī)來進(jìn)行,在具體監(jiān)管過程中,則主要運(yùn)用金融稽核手段來進(jìn)行。從我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀來看,主要集中于市場準(zhǔn)入監(jiān)管方面,市場運(yùn)作監(jiān)管較弱,市場退出監(jiān)管幾乎是空白,而且金融監(jiān)管的法律、法規(guī)仍然不健全。
我們知道,法律體系是金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度的主要保障和歸結(jié)點(diǎn),把監(jiān)管工作建立在嚴(yán)密、系統(tǒng)的法律法規(guī)之上,使監(jiān)管工作依法進(jìn)行,并以此保障監(jiān)管行為的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和統(tǒng)一性,這既是金融監(jiān)管自身的內(nèi)在要求,也是世界各國的共同經(jīng)驗(yàn)。因此,國家應(yīng)盡快適應(yīng)金融深化和金融創(chuàng)新的需要,出臺相關(guān)法律法規(guī),使這些法律法規(guī)既能夠涵蓋所有的金融業(yè)務(wù),又具有嚴(yán)密性、配套性和協(xié)調(diào)性,并且還要嚴(yán)格執(zhí)法。另外,還要結(jié)合我國目前金融監(jiān)管中金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制不健全的問題,要以法律的形式明確接管的具體程序以及接管的具體措施,要明確金融機(jī)構(gòu)的解散原因和程序,金融機(jī)構(gòu)合并、分立、破產(chǎn)清算的形式、條件、程序及法律后果等,最大限度地保障債權(quán)人的合法權(quán)益,穩(wěn)定金融。
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