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銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇的討論
銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇的討論 當前,各類銀行機構在所有制性質、產權結構、公司治理、經營環(huán)境等方面各有不同,在風險控制、內控狀況、管理水平以及核心競爭力等方面表現迥異。本文作者提出,作為銀行監(jiān)管部門,必須對銀行業(yè)金融機構的上述特性有著全面深入的了解,準確把握各類機構的風險特點,因行施策,因險施略,合理配置監(jiān)管資源,用最小的監(jiān)管成本收到最大的監(jiān)管績效,進而提高監(jiān)管效率、實現監(jiān)管目標。 ·編者·
對政策性銀行應實行分業(yè)監(jiān)管
政策性銀行于1994年先后成立,當時是根據金融體制改革的要求,將政策性金融業(yè)務和商業(yè)性金融業(yè)務進行分離,由政策性銀行按照國家產業(yè)政策、外貿政策、糧油棉政策、區(qū)域發(fā)展政策等的要求,在各自特定的業(yè)務領域為國家經濟建設提供資金支持和金融服務。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善和金融體制改革的不斷深化,政策性銀行的經營方針、市場定位、業(yè)務范圍和服務對象都發(fā)生了一些變化。
作為銀行監(jiān)管部門,我們必須敏銳地洞察和熟知這些發(fā)展變化,及時調整監(jiān)管思路。因此,對政策性銀行監(jiān)管的關鍵就在于分業(yè)監(jiān)管,即根據其業(yè)務政策性強度的不同實行不同的監(jiān)管。例如,農業(yè)發(fā)展銀行的資金運用分政策性和商業(yè)性兩塊,兩塊的政策性強度和風險程度都不同,對其監(jiān)管就不能按同一標準進行。其中,政策性貸款又可以細分為指令性貸款和指導性貸款,兩者在政策性上也是有所區(qū)別的。指令性貸款如果出現了風險、形成了損失,屬于政策性風險,對其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管,即監(jiān)管的重點是銀行的業(yè)務合規(guī)性,有無違規(guī)操作等。指導性的貸款如果出現了風險、形成了損失,則屬于經營性風險,對其監(jiān)管主要是風險監(jiān)管,即監(jiān)管的重點是看銀行是否做到了審慎經營、有無有效的風險管理和內控機制。
對國有商業(yè)銀行應實行盡職監(jiān)管
國有商業(yè)銀行在公司治理機制方面突出的問題,究其根本就在于“所有者缺位”和“內部人控制”兩個方面,這兩個方面問題的根源又在于國有商業(yè)銀行的委托代理關系扭曲。在國有商業(yè)銀行的委托代理關系中,一是與政府的委托代理關系,二是國有商業(yè)銀行內部的委托代理關系,層層委托、層層代理的關系,形成了超長的委托代理鏈。委托人對代理人的約束和控制力逐級弱化,很容易出現逆向選擇和道德風險,不良貸款二次剝離就是委托代理關系扭曲的典型例證。
因此,對國有商業(yè)銀行監(jiān)管的關鍵就在于盡職監(jiān)管,即把國有商業(yè)銀行的工作人員特別是高管人員盡職情況作為我們監(jiān)管的重點。這里所說的盡職包括三個層次:第一個層次是國有商業(yè)銀行總行的高級管理層向董事會、投資者盡職的情況;第二個層次是國有商業(yè)銀行各級分支機構的高管人員向其上級行盡職的情況;第三個層次是國有商業(yè)銀行各級分支機構的工作人員向高管人員盡職的情況。銀監(jiān)會已經制定了《商業(yè)銀行授信業(yè)務盡職指引》,還將研究制定《商業(yè)銀行負債業(yè)務工作盡職指引》和旨在加強對高管人員盡職監(jiān)管的《商業(yè)銀行高管人員履職情況評價辦法》等一系列規(guī)章制度。今后,我們對國有商業(yè)銀行監(jiān)管的重點,就是要按照相關的規(guī)章制度逐一進行對照,檢查其高管人員和工作人員是否都按要求盡職。
對股份制商業(yè)銀行應實行超速監(jiān)管
股份制商業(yè)銀行與國有商業(yè)銀行相比,在公司治理、風險管理以及內控機制方面相對要好,但在其粗放式的快速擴張過程中,因各種主、客觀因素而造成風險管理力度的減弱,為股份制商業(yè)銀行帶來了潛在的風險,并使得這種快速發(fā)展呈現出波動性較大、跳躍式增長的特點,同時金融資源的有限性也決定了這種發(fā)展模式的可持續(xù)性是不可能長久的。
因此,對股份制商業(yè)銀行監(jiān)管的關鍵就在于超速監(jiān)管,即將發(fā)展速度超出正常速度的股份制商業(yè)銀行作為監(jiān)管的重點。超速監(jiān)管的目的不是為了限制股份制商業(yè)銀行的發(fā)展,而是為了防止股份制商業(yè)銀行在盲目超常規(guī)的擴張中積聚風險,從而保證其穩(wěn)健、可持續(xù)的發(fā)展。對符合審慎經營原則等監(jiān)管要求的超速發(fā)展,不僅不加以限制,還要為其穩(wěn)健發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件;對不符合監(jiān)管要求的超速,則不僅要限制其發(fā)展,而且要對超速發(fā)展造成風險的責任人進行處罰,嚴格追究其超速責任。
對城市商業(yè)銀行應實行法人監(jiān)管
城市商業(yè)銀行是在整合城市信用社的基礎上成立的。經過多年的實踐,城市商業(yè)銀行最大的問題仍然是公司治理機制和由此而帶來的“內部人控制”的問題。最突出的幾個表現:一是董事會、監(jiān)事會和股東大會的不作為;二是高級管理層的“內部人控制”;三是缺乏有效的激勵約束機制。
因此,對城市商業(yè)銀行監(jiān)管的關鍵就在于法人監(jiān)管。這里所說的法人監(jiān)管,并不意味著我們只對城市商業(yè)銀行的法人進行監(jiān)管,而是要通過我們的監(jiān)管,幫助和促進城市商業(yè)銀行真正建立起“三會一層”的現代企業(yè)制度,完善城市商業(yè)銀行的法人治理結構。對城市商業(yè)銀行的法人監(jiān)管主要有三個方面內容:一是按照《公司法》和《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》的要求,完善其公司治理機制;二是由銀行監(jiān)管部門制定考核辦法,對城市商業(yè)銀行的高管人員履職情況進行定期考核;三是堅持城市商業(yè)銀行總行、支行的兩級管理體制,強化總行對支行的扁平化管理,以減少機構層次和管理成本、減少信息失真和衰減、提高科學決策的效率。
對農村信用社應實行大戶監(jiān)管
目前農村信用社普遍存在的問題就在于資產質量差、經營效益低、歷史包袱重、內部控制弱、經濟案件多發(fā)、操作風險嚴重。但在這些問題當中,當前最需引起關注的還是“壘大戶”問題。所謂“壘大戶”就是農村信用社的資金投放主要集中在個別或少數大戶身上,“把雞蛋放在一個籃子里”,違反了風險分散的基本規(guī)律,造成的后果也十分嚴重。
因此,對農村信用社監(jiān)管的關鍵就在于大戶監(jiān)管,即把監(jiān)管重點放在農村信用社的貸款大戶、投資大戶、融資大戶上。大戶監(jiān)管的主要內容:一是要嚴格執(zhí)行單戶貸款比例管理,縣級法人社組建以后,每個社都要根據資本金的一定比例來確定單戶貸款的限額,并確保不得突破,對購買國債、資金拆借業(yè)務也要確定一定合理的比例;二是大戶監(jiān)管的側重點不同,在農村信用社的資產業(yè)務中,側重對其資金運用的大戶進行監(jiān)管;在貸款大戶、投資大戶、融資大戶中,側重對貸款大戶進行監(jiān)管;在貸款大戶中,側重對投向非農業(yè)生產的貸款進行監(jiān)管;在貸款業(yè)務風險管理中,側重對大戶貸款的合規(guī)情況和授信盡職情況進行監(jiān)管;三是在做好大戶監(jiān)管的同時,要提倡農村信用社資金不離土、不離鄉(xiāng),樹立“扎根農村、服務‘三農’”的經營宗旨,提高信貸支農意識,適當放寬小額農貸條件,大力發(fā)展小額信用貸款和農戶聯保貸款,改善金融服務,為解決農民貸款難、促進農民增收提供支持。農村信用社發(fā)放農戶小額信貸意義十分重大,既有利于農村信用社分散信貸風險、擴大收入來源、取得明顯的經濟效益,又有利于農民通過貸款不斷擴大生產提高收入、增強農村信用社與農民群眾的血肉聯系,取得良好的社會效益。
對信托投資公司應實行產品監(jiān)管
近年來,相對于信托公司的其他業(yè)務,資金信托產品得到了快速的發(fā)展,但自從2004年在上海發(fā)生了“金新信托”償付危機的事件后,資金信托產品的風險性也一直受到監(jiān)管部門的高度關注。風險產生的原因主要有兩條:一是投資人對于信托產品不甚了解,而在已發(fā)行的信托產品中絕大多數是通過銀行進行銷售,投資人之所以購買是因為把信托產品當成了銀行或信托公司發(fā)行的債券,對信托產品的風險沒有足夠的認識;二是信托投資公司因監(jiān)管法制建設以及內部管理的欠缺,進行了一些不規(guī)范的操作,在發(fā)行信托產品時刻意減少信息披露、有意識地模糊風險和違規(guī)承諾收益保底等。
因此,對信托投資公司監(jiān)管的關鍵就在于產品監(jiān)管,即重點加強對信托投資公司發(fā)行的資金信托產品進行監(jiān)管。產品監(jiān)管的主要內容有三個方面:一是加強對信托產品資金使用方向上的監(jiān)管,嚴格控制信托產品將資金運用在房地產等盲目投資和過熱行業(yè),嚴格控制發(fā)行異地集合資金信托計劃,嚴格控制信托投資公司突破產品計劃、擴大資金規(guī)模,嚴格控制信托投資公司的關聯交易,防止信托投資公司將信托產品資金通過關聯交易進行挪用;二是規(guī)范資金信托產品的營銷宣傳和風險提示,根據有關規(guī)定,信托產品不得通過報刊、電視、廣播和其他公開媒體進行營銷宣傳,不得承諾收益保底等,在嚴格遵守規(guī)定的基礎上,監(jiān)管部門應要求信托投資公司在其產品介紹中進行必要的信息披露和風險提示;三是加強監(jiān)管方和被監(jiān)管方的“透明度建設”,通過信息披露和宣傳講解,逐步普及信托業(yè)和信托產品知識,強化投資者的風險教育,培育成熟的市場主體。
對資產管理公司應實行程序監(jiān)管
資產管理公司的問題主要是在收購和處置不良資產方面的違規(guī)問題。在不良資產收購過程中,突出的問題是審查把關不嚴,致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產管理公司,造成了相當一部分金融債權難以落實;在不良資產處置過程中,突出的問題是存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現象,致使部分資產被低價處置,造成國有資產不同程度的流失。
因此,對資產管理公司監(jiān)管的關鍵就在于程序監(jiān)管,即監(jiān)管的重點是看資產管理公司收購和處置不良資產的程序是否規(guī)范。程序監(jiān)管的內容:首先,要建立健全資產管理公司從收購、評估到處置等各環(huán)節(jié)的法律法規(guī),為規(guī)范管理和有效監(jiān)管提供法制保障,做到有法可依;其次,健全資產管理公司相關的內控制度和操作規(guī)程,進一步完善資產管理公司業(yè)務流程,做到有章可循和程序化操作;第三,在不良資產處置中,強化不良資產處置中資產評估工作,嚴格執(zhí)行先評估后處置的程序,不得逆程序操作;第四,規(guī)范不良資產處置程序,在完善競標、拍賣等處置方式的基礎上,積極探索不良資產處置的新方法;第五,加強對資產管理公司高管人員和工作人員履職情況的監(jiān)管,切實防范在不良資產處置中的“道德風險”,確保把國有資產的損失降低到最低限度。
對郵政儲蓄機構應實行分賬監(jiān)管
&nbs 銀行業(yè)分類監(jiān)管的策略選擇的討論p; 由于我國的郵政儲蓄機構并不是一個獨立的法人,只是郵政局的一個內設職能部門,在其內部不可能按照現代金融企業(yè)制度,來建立嚴格的內控機制和有效的風險防范機制,特別是目前郵政儲蓄的核算方式仍執(zhí)行原郵電部制定的《郵電通信企業(yè)郵政儲蓄業(yè)務會計核算辦法》,只對儲蓄業(yè)務資金、轉存人民銀行和商業(yè)銀行利差收入進行核算,而郵政儲蓄業(yè)務成本、利潤則全部納入郵政企業(yè)的統(tǒng)一會計核算中。在這種核算模式下,郵政儲蓄機構經營成效無法體現,成本意識淡薄;經營風險被掩蓋,盲目擴張欲望強烈,變相高息攬存的情況屢見不鮮,嚴重擾亂了金融市場秩序;郵政企業(yè)擠占、挪用郵政儲蓄資金的現象時有發(fā)生;郵政儲蓄資金運用中的信用風險、市場風險和操作風險難以防范,風險不斷積聚;郵政儲蓄機構內控薄弱、違規(guī)經營屢禁不止、經濟案件頻頻發(fā)生等。
因此,對郵政儲蓄機構監(jiān)管的關鍵就在于分賬監(jiān)管,即在郵政儲蓄業(yè)務和郵政業(yè)務賬務分開核算的基礎上單獨對郵政儲蓄業(yè)務進行監(jiān)管。具體內容主要有:第一,建立獨立的郵政儲蓄業(yè)務資金賬務管理體系;第二,建立單獨的郵政儲蓄財務收支管理體系;第三,建立單獨的郵政儲蓄會計檔案體系;第四,建立一套郵政儲蓄風險分析和預警體系。
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