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銀監(jiān)會(huì)設(shè)立和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)策

銀監(jiān)會(huì)設(shè)立和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)策

    內(nèi)容提要:“銀監(jiān)會(huì)”的成立標(biāo)志著我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管演進(jìn)的新階段,它將促進(jìn)央行的獨(dú)立決策和銀行業(yè)監(jiān)管的進(jìn)一步專業(yè)化、加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管、加快商業(yè)銀行的民營(yíng)化進(jìn)程并加強(qiáng)監(jiān)管。但目前我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管仍存在一些問(wèn)題,為充分發(fā)揮銀監(jiān)會(huì)的作用,繼續(xù)完善監(jiān)管體制,應(yīng)大力完善金融法規(guī)、建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、建立存款保險(xiǎn)制度,并解決原監(jiān)管體制的遺留問(wèn)題。
    銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立是中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制改革的一個(gè)重要的里程碑。銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立將會(huì)對(duì)中國(guó)銀行的管理產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響,新成立的銀監(jiān)會(huì)將有其相應(yīng)的監(jiān)管重點(diǎn)和對(duì)策。
    一、“銀監(jiān)會(huì)”的設(shè)立對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的影響
    1.銀監(jiān)會(huì)的成立將促進(jìn)央行的獨(dú)立決策和銀行業(yè)監(jiān)管的進(jìn)一步專業(yè)化
    銀監(jiān)會(huì)設(shè)立前,我國(guó)實(shí)行的是由中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式,而中國(guó)人民銀行兼具監(jiān)管銀行和制定貨幣政策的雙重任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,央行擔(dān)任的雙重角色(既是貨幣政策制定者,又是銀行業(yè)監(jiān)管者)的預(yù)期目標(biāo)有可能發(fā)生沖突,央行有可能在調(diào)整利率和制定貨幣政策時(shí),站在銀行業(yè)監(jiān)管者的角度去保護(hù)商業(yè)銀行的利益,F(xiàn)在國(guó)有銀行利率市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢,導(dǎo)致資金流動(dòng)不暢、金融運(yùn)行與實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行脫節(jié),一個(gè)重要原因是國(guó)有商業(yè)銀行為了自身的利益,在某種程度上通過(guò)其在央行內(nèi)部強(qiáng)大的政策影響力對(duì)某些改革的進(jìn)行施加影響,這一點(diǎn)在利率市場(chǎng)化改革上最為明顯。這樣既影響了央行的監(jiān)管能力,又制約了央行貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的發(fā)揮。
    目前,各國(guó)金融監(jiān)管模式主要有四種模式:第一,歐洲中央銀行成立后,歐元區(qū)國(guó)家中大多數(shù)國(guó)家將銀行監(jiān)管職能從央行中剝離出來(lái)。第二,英國(guó)、日本、瑞典、丹麥、澳大利亞將銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管等職能統(tǒng)一集中在單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第三,美國(guó)由美聯(lián)儲(chǔ)作為傘式監(jiān)管者,負(fù)責(zé)監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司,銀行、證券、保險(xiǎn)則分別由其他監(jiān)管部門分別監(jiān)管。第四,許多發(fā)展中國(guó)家的貨幣政策和金融監(jiān)管仍由中央銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)。但從總的趨勢(shì)看,越來(lái)越多的國(guó)家金融監(jiān)管采用了與央行貨幣政策職能相分離的模式。從這種意義上講,我國(guó)成立單獨(dú)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu),符合我國(guó)金融改革發(fā)展的實(shí)際情況,也和國(guó)際上銀行監(jiān)管發(fā)展的總趨勢(shì)是一致的。
    根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),銀行業(yè)監(jiān)管的分立與中央銀行的獨(dú)立往往同步進(jìn)行。銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后,由于目標(biāo)單一,銀監(jiān)會(huì)將著重控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)行更專業(yè)化的一體化監(jiān)管,逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)渡,有利于減少利益沖突、降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率,進(jìn)一步增強(qiáng)銀行業(yè)務(wù)的透明度、提高銀行監(jiān)管績(jī)效、防范金融風(fēng)險(xiǎn),并逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)渡。而且,由于銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立承擔(dān)銀行業(yè)監(jiān)管的職責(zé),不可能通過(guò)貨幣發(fā)行來(lái)掩飾監(jiān)管責(zé)任,只能依靠自身監(jiān)管水平的提高,因而,從長(zhǎng)期而言,銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立將有助于真正維護(hù)金融安全。
    另一方面,國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,加強(qiáng)央行的獨(dú)立性和貨幣政策的獨(dú)立性是中央銀行制度發(fā)展的客觀趨勢(shì)。例如,在美國(guó),美聯(lián)儲(chǔ)只向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé),政府無(wú)權(quán)干涉,具有完全的獨(dú)立性:美國(guó)貨幣監(jiān)理署則專事銀行監(jiān)管,也具有完全的獨(dú)立性。因此,銀行監(jiān)管職能的剝離,意味著我國(guó)在增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性方面邁出了一大步。央行將專注于貨幣政策職能,不再局限于商業(yè)銀行的利益,開(kāi)闊視野,更多地著眼產(chǎn)業(yè)部門和實(shí)體經(jīng)濟(jì),從而有助于制定正確的貨幣政策,創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的貨幣環(huán)境,保持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
    此外,貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后,中央銀行為了更好地制定和執(zhí)行貨幣政策,仍然擁有對(duì)商業(yè)銀行以及其他所有在中央銀行開(kāi)戶的金融機(jī)構(gòu)必要的“檢查權(quán)’,這種權(quán)力來(lái)源于中央銀行與其交易對(duì)象金融機(jī)構(gòu)之間的商業(yè)合同。中央銀行只根據(jù)場(chǎng)內(nèi)外檢查和實(shí)地調(diào)研得到的實(shí)際情況來(lái)決定宏觀的貨幣政策走向,而不對(duì)具體的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)微觀的監(jiān)管責(zé)任。這樣做,有利于中央銀行把握金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況以及金融市場(chǎng)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)。
    2.銀監(jiān)會(huì)的成立,有利于提高貨幣決策和銀行監(jiān)管的透明度
    隨著中國(guó)加入WTO,中國(guó)的貨幣政策和銀行監(jiān)管面對(duì)許多新情況,新問(wèn)題。WTO遵循的一個(gè)重要規(guī)則就是透明度原則,首先就是決策機(jī)制和決策程序的透明度。所謂透明度,是指“在通俗易懂、容易獲取和及時(shí)的基礎(chǔ)上,讓公眾了解政策目標(biāo)以及政策的法律,機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)框架,政策的制定及其原理,與貨幣和金融政策有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息,以及機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍!弊20世紀(jì)90年代以來(lái),提高貨幣和金融政策的透明度逐漸被越來(lái)越多的國(guó)家作為金融制度建設(shè)的重點(diǎn)。這不僅是為了實(shí)現(xiàn)中央銀行履行問(wèn)責(zé)義務(wù)的目的,而且是為了避免公眾對(duì)中央銀行的政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生誤解或不當(dāng)解釋,同時(shí)也是為了獲得公眾對(duì)中央銀行的貨幣和金融政策的支持。但與之形成鮮明對(duì)比的是,目前中國(guó)的貨幣政策決策機(jī)制透明度較低,難以適應(yīng)加入WTO的要求。
    3.銀監(jiān)會(huì)的成立有助于加強(qiáng)對(duì)外資銀行的監(jiān)管
    加入世貿(mào)組織后,我國(guó)金融業(yè)將面臨全方位對(duì)外開(kāi)放的新格局。越來(lái)越多的外資銀行進(jìn)入我國(guó),使國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)形成新的經(jīng)營(yíng)格局——國(guó)內(nèi)金融界的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和外資銀行的混業(yè)經(jīng)營(yíng)并存。但是,目前外資銀行的經(jīng)營(yíng)也存在許多的問(wèn)題,如多存少貸、轉(zhuǎn)移利潤(rùn),違規(guī)經(jīng)營(yíng)、使用非價(jià)格手段進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)等等。因此,這一格局在給我國(guó)金融業(yè)帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí),更多的是帶來(lái)了挑戰(zhàn),尤其是給我國(guó)的金融監(jiān)管工作帶來(lái)了大挑戰(zhàn)。
    從目前來(lái)看,雖然我國(guó)《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍和投資范圍、資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債比例、對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)的貸款比例、流動(dòng)性比例和各項(xiàng)準(zhǔn)備金的情況都作了規(guī)定。但是,對(duì)外資銀行監(jiān)督管理的規(guī)定仍較為原則和簡(jiǎn)單,缺乏可操作性。對(duì)外資銀行監(jiān)管的手段和方法還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗(yàn)式”的管理階段,基本上以行政管理為主,在監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管手段上仍處于合規(guī)性監(jiān)管階段,主要是事后合規(guī)性檢查,缺乏預(yù)防性的事前和事中檢查,風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管處于起步階段,出現(xiàn)了重審批服務(wù),輕監(jiān)督管理的現(xiàn)象。例如,監(jiān)管方式還停留在對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表的審核上,但一些外資銀行上報(bào)的報(bào)表卻不能完全反映其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的真實(shí)情況,而且偏重定性分析,缺乏一個(gè)具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。對(duì)國(guó)際上通用的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法,我國(guó)還沒(méi)有加以引進(jìn)和運(yùn)用,導(dǎo)致監(jiān)管水平低,無(wú)力制約外資銀行的違規(guī)操作。
    銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后,將努力實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實(shí)施的監(jiān)管。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、盈利性和管理水平所實(shí)施的監(jiān)管。以前的監(jiān)管者認(rèn)為只要制定好市場(chǎng)游戲規(guī)劃,并確保市場(chǎng)參與者遵照?qǐng)?zhí)行,就能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。因此,監(jiān)管當(dāng)局過(guò)去一直將監(jiān)管重點(diǎn)放在合規(guī)性方面。但是,隨著銀行業(yè)的創(chuàng)新和變革,合規(guī)性監(jiān)管的缺點(diǎn)不斷暴露,這種方法市場(chǎng)敏感度較低,不能及時(shí)全面反映銀行風(fēng)險(xiǎn),相應(yīng)的監(jiān)管措施也滯后于市場(chǎng)發(fā)展。銀監(jiān)會(huì)將以合規(guī)性檢查為前提,以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主題,改進(jìn)和提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的效能,同時(shí)充分借助社會(huì)審計(jì)力量,對(duì)有問(wèn)題的外資銀行進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。在完善非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督體系方面,將謹(jǐn)慎原則和彈性原則結(jié)合起來(lái),合規(guī)性指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)結(jié)合起來(lái),設(shè)置監(jiān)管指導(dǎo)線和最低比率,包括資本充足性、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)、外匯風(fēng)險(xiǎn)等。并且在合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。
    二、銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)策
    1.盡快制定和出臺(tái)有關(guān)金融法規(guī),并與國(guó)際接軌,完善我國(guó)金融監(jiān)管法律體系
    依法監(jiān)管無(wú)論用何種形式監(jiān)管,都必須有監(jiān)管的依據(jù),也就是各種法律、法規(guī),而中國(guó)目前顯然多種金融法規(guī)缺位。在這種情況下銀監(jiān)會(huì)工作的開(kāi)展將受到許多限制。首要的問(wèn)題還是要完善金融法規(guī),促進(jìn)金融監(jiān)管與法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)已出臺(tái)的金融法規(guī),應(yīng)建立本系統(tǒng)內(nèi)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則,增強(qiáng)現(xiàn)行金融法規(guī)的可操作性,解決當(dāng)前金融監(jiān)管中無(wú)法可依和有法難依的問(wèn)題。
    2002年以來(lái),國(guó)務(wù)院、人民銀行總行先后頒布了《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》,《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指導(dǎo)原則》、《銀行貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提指引》、商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī),這些金融法規(guī)充分體現(xiàn)了加入世貿(mào)組織后,金融業(yè)全面對(duì)外開(kāi)放,中外資金融機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要, 《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進(jìn)一步修訂,以達(dá)到確立監(jiān)管架構(gòu)、規(guī)范監(jiān)管準(zhǔn)則、統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的任何處理、處罰,都要有確切的法律依據(jù)、政策依據(jù)、制度依據(jù)。在監(jiān)管工作中,要公正、公開(kāi)、公平地處理監(jiān)管中遇到的問(wèn)題,做到依法監(jiān)管,依法維護(hù)金融秩序。
    2.盡快建立銀監(jiān)會(huì)和央行之間的有效的協(xié)調(diào)機(jī)制
    銀監(jiān)會(huì)成立之后,將對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施監(jiān)管職能,但央行依然是商業(yè)銀行最后的貸款人,同時(shí),央行對(duì)商業(yè)銀行仍擁有檢查權(quán)。這就涉及到一個(gè)銀行協(xié)調(diào)成本的問(wèn)題。
    從國(guó)外實(shí)踐來(lái)看,在英國(guó),中央銀行(英格蘭銀行)、金融監(jiān)管局與財(cái)政部之間有一種三方小組會(huì)談機(jī)制,定期磋商,交換信息。 而在日本,中央銀行的職能由日本銀行擔(dān)任,金融監(jiān)管的職能由日本金融廳執(zhí)行。根據(jù)《新日本銀行法》規(guī)定,應(yīng)金融廳長(zhǎng)官的要求,日本銀行應(yīng)向金融廳出示檢查結(jié)果并允許金融廳職員查閱相關(guān)資料。在實(shí)際工作中,金融廳和日本銀行的職員實(shí)際上經(jīng);Q信息,形成相互配合的密切關(guān)系。此外,為了不加重被檢查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),雙方經(jīng)常通過(guò)協(xié)商機(jī)制協(xié)調(diào)對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查日程安排。
    從我國(guó)實(shí)際出發(fā),貨幣政策和銀行監(jiān)管兩種職能分離以后,部門內(nèi)目標(biāo)沖突轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T間沖突,因此,一方面要加強(qiáng)部門間的信息共享和協(xié)調(diào)合作,防止部門間扯皮現(xiàn)象,減少磨擦成本,提高辦事效率,另一方面,目前,我國(guó)的金融監(jiān)督管理體制中的一些關(guān)系尚未理清。如金融監(jiān)督管理體制與國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系、金融監(jiān)管體制中的中央與地方關(guān)系等。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力的證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在決策時(shí)仍然要受到其他政府部門的影響,這使其獨(dú)立監(jiān)管規(guī)范的程度打了折扣。因此,銀監(jiān)會(huì)需要在體制上有所突破,盡量加強(qiáng)其監(jiān)管獨(dú)立性。這就要求加大金融相關(guān)部門之間及與其他政府部門的協(xié)調(diào)力度,建立相對(duì)穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。
    3.盡快建立存款保險(xiǎn)制度,解決監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)問(wèn)題
    隨著我國(guó)金融業(yè)改革開(kāi)放的深化,金融自由化程度的不斷提高,金融的風(fēng)險(xiǎn)累積也越來(lái)越大,同時(shí)加入世貿(mào)組織后,中

銀監(jiān)會(huì)設(shè)立和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)策國(guó)也面臨著國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn),必須盡快健全金融體制,特別是包括市場(chǎng)的退出機(jī)制,在此情況下,建立存款保險(xiǎn)制度就顯得日益重要。
    存款保險(xiǎn)制度是國(guó)際上銀行監(jiān)管的通行做法,是維護(hù)存款人對(duì)銀行信心的保障手段,也是解決銀行市場(chǎng)退出的有效措施。實(shí)行存款保險(xiǎn),可以使小金融機(jī)構(gòu)在乎等的條件下和大型金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng),可以有效地解決中小金融機(jī)構(gòu)的支付困難,從而確保社會(huì)穩(wěn)定,消除地方政府和儲(chǔ)戶的后顧之憂。與此同時(shí),中央銀行也可以真正與存款保險(xiǎn)公司和金融機(jī)構(gòu)確立商業(yè)性融資關(guān)系,從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運(yùn)行。
    目前,美國(guó)、日本和韓國(guó)等國(guó)家都通過(guò)加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用等方式來(lái)防范道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)盡快建立存款保險(xiǎn)制度,這樣,中央銀行作為“最終貸款人”在提供救助資金時(shí),就可以會(huì)同(或轉(zhuǎn)貸)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn),通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)所特有的約束機(jī)制來(lái)達(dá)到防范道德風(fēng)險(xiǎn)的目的。
    4.解決遺留問(wèn)題
    貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后,為進(jìn)一步完善我國(guó)的金融監(jiān)管體制,下一步應(yīng)著重解決央行大區(qū)分行改革的遺留問(wèn)題。大區(qū)分行改革從根本上打破了人民銀行分支機(jī)構(gòu)級(jí)次同構(gòu)、地方割據(jù)的原有格局,使金融監(jiān)管中心與地區(qū)行政中心相脫離,地方政府對(duì)貨幣政策的干預(yù)明顯減弱,但是,在監(jiān)管方面仍存在一些問(wèn)題,如跨地域監(jiān)管成本高昂、監(jiān)管工作得不到地方政府配合等。為此,要從技術(shù)上的可行性及經(jīng)濟(jì)上的可行性出發(fā),對(duì)金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)做適當(dāng)?shù)陌才?使金融監(jiān)管當(dāng)局以最低成本實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。要繼續(xù)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制,逐步建立日常監(jiān)管制度、舉報(bào)查處制度、監(jiān)管責(zé)任制度、信息溝通制度、檔案管理制度、報(bào)告報(bào)表制度等一系列內(nèi)部制度,使各部門職責(zé)分明,高效完成工作任務(wù),要繼續(xù)加強(qiáng)與地方政府的溝通合作,使監(jiān)管工作順利進(jìn)行。
    參考文獻(xiàn):
    1.黃燕君樓擁勤:“加入WTO后我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管策略研究”,《商業(yè)研究》,2002年第9期。
    2.閻冶軍:“論我國(guó)中央銀行監(jiān)管職能的有效發(fā)揮與完善”, 《甘肅金融》,2002年第10期。
    3.王延春王銳:“金融辦呈破竹之勢(shì)暗含銀監(jiān)會(huì)未來(lái)的‘雛形’”,《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》,2003年1月12日。
    4.傅強(qiáng):“完善我國(guó)銀行監(jiān)管體系的思考” 《南方金融》,2002年第6期。
    6.閻慶民:“金融全球化中央銀行監(jiān)管有效性分析”,《金融研究》,2002年第2期。

 

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