銀監(jiān)會的有效監(jiān)管的討論

銀監(jiān)會的有效監(jiān)管的討論

    摘要:我國銀行業(yè)監(jiān)管水平與巴塞爾新資本協(xié)議的要求存在明顯差距。銀監(jiān)會的成立,為我國進一步加強和改善銀行業(yè)的監(jiān)管提供了一個良好的契機。
    《巴塞爾協(xié)議》是國際上公認的國際銀行監(jiān)管的權(quán)威性文件,具有很大的影響力,被稱為國際銀行業(yè)界的“神圣公約”。2001年確定的《巴塞爾新資本協(xié)議》框架對各國監(jiān)管當局的監(jiān)管能力提出了更高的要求,體現(xiàn)了監(jiān)管理念的發(fā)展趨勢。我們應(yīng)當借著銀監(jiān)會成立的契機,吸收《巴塞爾新資本協(xié)議》的監(jiān)管理念,進一步提高我國銀行業(yè)的監(jiān)管水平,以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求和加入WTO的挑戰(zhàn)。
    一、從《巴塞爾新資本協(xié)議》第二支柱看當前監(jiān)管理念的發(fā)展趨勢
    2001年《巴塞爾新資本協(xié)議》框架,把監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查作為新資本協(xié)議中的第二支柱,同最低資本規(guī)定和市場紀律共同構(gòu)成新資本協(xié)議的三大支柱,監(jiān)管當局參與的程度和重要性較之1988年的資本協(xié)議有了顯著的提高。
    《巴塞爾新資本協(xié)議》框架對監(jiān)管的要求包括:(1)監(jiān)管當局應(yīng)當采取現(xiàn)場和非現(xiàn)場稽核等方法,持續(xù)監(jiān)督檢查與其風險水平相匹配的銀行資本充足狀況。監(jiān)管當局要參與評估銀行內(nèi)部風險管理制度,及時檢查和評價銀行的內(nèi)部評價程序、資本戰(zhàn)略以及資本充足狀況。同時,在銀行資本下滑不能有效抵御風險時,監(jiān)管當局要及時對銀行實施必要的干預(yù)。(2)新的資本協(xié)議框架建議各國監(jiān)管當局在設(shè)定最低資本充足比率要求時要充分考慮到利率風險這一點。利率風險的資本要求和監(jiān)管方式也有了相應(yīng)的調(diào)整。(3)監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查不能只注重數(shù)量指標方面的檢查,而忽視銀行實際資產(chǎn)質(zhì)量的檢查。所以其監(jiān)督檢查還應(yīng)該包括:管理層的才能;系統(tǒng)控制的能力;經(jīng)營戰(zhàn)略的活力;潛在的獲利能力等。
    當然,即使在新資本協(xié)議的框架下,監(jiān)管思路依然存在較大的調(diào)整可能。例如,新資本協(xié)議框架允許不同地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)各地的實際情況采用不同方法計算資本要求,或者對新協(xié)議下的各項選擇按不同標準、方法行使國家酌情權(quán)。
    從總的發(fā)展趨勢看,巴塞爾資本協(xié)議的演變本身也體現(xiàn)出國際金融監(jiān)管中的一個理念上的變化。從監(jiān)管機構(gòu)對于金融機構(gòu)風險管理運作和機制的介入程度看,新資本協(xié)議顯然對監(jiān)管機構(gòu)提出了更為嚴格的、也更為積極主動的要求,促使監(jiān)管當局積極參與金融機構(gòu)風險管理體系的建立、完善和評估等過程。同時注重運用市場化的手段和方式,在監(jiān)管方法中考慮到適當提供對于金融機構(gòu)改善風險管理的激勵機制,給予金融機構(gòu)更大的選擇空間。
    二、我國中央銀行原有監(jiān)管模式的缺陷
    在中央銀行原有監(jiān)管模式下,我國銀行監(jiān)管工作存在著監(jiān)管力量不足、監(jiān)管人員整體素質(zhì)不高、組織結(jié)構(gòu)不適應(yīng),以及重審批、輕監(jiān)管,重事后查處、輕過程控制等問題。與《巴塞爾新資本協(xié)議》相比,我國在對銀行業(yè)監(jiān)管方面存在明顯的差距。具體而言,原有人民銀行監(jiān)管模式的缺陷表現(xiàn)為:
    (一)權(quán)力監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)銀行業(yè)監(jiān)管的國際發(fā)展趨勢
    《巴塞爾協(xié)議》推崇的是權(quán)威性監(jiān)管,這已成為國際銀行業(yè)監(jiān)管的趨勢,是通過激勵相容的制度安排以及市場壓力,使金融機構(gòu)自發(fā)地加強內(nèi)部的風險管理。具體做法是:以資本充足率為主要評價指標,允許符合條件的商業(yè)銀行采取內(nèi)部模型來確定資本充足率,但是輔以嚴格的事前檢查和事后懲戒措施,同時要求銀行提高透明度,提高信息披露標準,增強市場利益相關(guān)者在促使銀行擁有充足資本方面的作用。
    而我國目前實施的是權(quán)力監(jiān)管,通常由監(jiān)管當局直接對銀行發(fā)布行政命令,對銀行的資本充足率、設(shè)立標準、業(yè)務(wù)范圍甚至存貸款利率等具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營進行限定。我國目前尚不具備采取權(quán)威監(jiān)管的條件。從我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)管過渡到巴塞爾協(xié)議推崇的權(quán)威性監(jiān)管,還是一個相當長的過程。
    (二)我國銀行監(jiān)管法規(guī)制度不健全,執(zhí)法不嚴
    我國現(xiàn)行的金融法規(guī)缺乏科學(xué)管理和有效監(jiān)督的技術(shù)手段,可操作性不強。銀行監(jiān)管法規(guī)不完善,阻礙了銀行監(jiān)管工作的法制化進程。我國現(xiàn)行的對商業(yè)銀行風險管理的法律法規(guī)如《商業(yè)銀行法》、《擔保法》、《貸款通則》等主要是在 1995年前后制訂的,不僅與新巴塞爾協(xié)議的要求相距甚遠,某些方面也不能適應(yīng)當前風險管理和監(jiān)管的要求。例如,最低資本充足率規(guī)定過于簡單:《商業(yè)銀行法》簡單地在第4條、第39條規(guī)定“商業(yè)銀行以其全部法人財產(chǎn)獨立承擔民事責任”及“資本充足率不得低于8%”。此外,現(xiàn)有法規(guī)體系和各項管理規(guī)定跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的需要,管理上出現(xiàn)了很多漏洞。
    人民銀行在銀行業(yè)風險管理和監(jiān)管執(zhí)法的過程中更多地采用行政手段,而不是依靠法律武器,執(zhí)法不嚴。在處理有關(guān)事務(wù)時,客觀上總是普遍存在著執(zhí)行不嚴、徇私舞弊等現(xiàn)象。一些違規(guī)行為長期得不到根除,嚴重影響了金融法規(guī)的權(quán)威性和銀行監(jiān)管的效果。
    (三)對商業(yè)銀行的現(xiàn)場和非現(xiàn)場的監(jiān)管力度不夠
    在我國央行對商業(yè)銀行的監(jiān)管工作中,在現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管方面較弱,并且二者混合使用,職責不明,不能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。央行長期以來一直習慣和側(cè)重于現(xiàn)場監(jiān)管的工作方式。隨著金融業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展和現(xiàn)代技術(shù)在金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,現(xiàn)場監(jiān)管會受到人力、成本、區(qū)域等多種客觀條件的限制,降低了監(jiān)管的效果。目前來看,雖然人民銀行自上而下是按照現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管并重的原則,建立現(xiàn)代監(jiān)管的框架和工作機制,但實際上非現(xiàn)場監(jiān)管的作用遠未發(fā)揮出來。在非現(xiàn)場監(jiān)管上,著重于收集報表和統(tǒng)計數(shù)字的工作,忽略了風險分析和判斷。
    (四)監(jiān)管的手段和方法陳舊落后
    原有央行監(jiān)管主要是靠手工操作,與現(xiàn)代銀行的電子操作手段不相適應(yīng),獲取金融信息不及時,使人行失去監(jiān)管的“防患于未然”的作用。對商業(yè)銀行的監(jiān)管還停留在傳統(tǒng)的“經(jīng)驗式”的管理階段,基本上以行政管理為主。譬如,監(jiān)管方式主要以日常報表分析為主,而且偏重于定性分析,缺乏一個具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。目前國際上已采用先進的定性分析和定量考核相結(jié)合的監(jiān)管方法,我國還沒有在實踐中引進和運用,導(dǎo)致監(jiān)管水平低,無力制約商業(yè)銀行的違規(guī)操作現(xiàn)象。
    (五)與外資銀行母國進行監(jiān)管的國際合作力度不夠
    在對外資銀行監(jiān)管的國際合作問題上,有關(guān)立法規(guī)定不明確,沒有實行國際公認的“綜合監(jiān)管原則”。譬如,原《外資金融機構(gòu)管理條例》對“綜合監(jiān)管”問題只規(guī)定,申請在我國設(shè)立外資銀行的申請者所在國家和地區(qū)必須有完善的金融監(jiān)管制度,并要求申請者提交所在國家或地區(qū)有關(guān)主管當局核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照(副本)。除此之外,再也沒有關(guān)于加強監(jiān)管的國際合作的有關(guān)規(guī)定。我國的監(jiān)管缺乏與外資銀行母國監(jiān)管的配合,無法有效遏制外資銀行的許多不規(guī)范行為。
    三、參照《巴塞爾新資本協(xié)議》,提高我國銀行業(yè)監(jiān)管水平
    我國銀監(jiān)會的成立,將監(jiān)管職能從中央銀行分離出去,有利于加強金融監(jiān)管,進一步防范化解風險并維護國家金融安全和金融機構(gòu)的穩(wěn)健運行。我們應(yīng)當參照《巴塞爾新資本協(xié)議》,借著銀監(jiān)會成立的契機,消除原有央行監(jiān)管模式下的缺陷和弱點,加強對我國商業(yè)銀行的監(jiān)管力度,使我國的銀行監(jiān)管水平逐漸與國際趨勢接軌,并逐步實現(xiàn)以指標為核心的數(shù)量型監(jiān)管模式,向以風險管理為核心的質(zhì)量監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變。
    (一)結(jié)合《巴塞爾新資本協(xié)議》要求,完善我國商業(yè)銀行資本管理法律制度,加大監(jiān)管執(zhí)法力度,依法維護金融秩序
    1.完善內(nèi)部控制制度,實現(xiàn)法律框架下的行業(yè)自律,銀監(jiān)會的監(jiān)管模式應(yīng)逐漸過渡到權(quán)威性監(jiān)管。早在1997年5月,人民銀行就頒布了《加強金融機構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》,但由于《指導(dǎo)原則》只作了提綱挈領(lǐng)性的原則規(guī)范,操作性方面有所欠缺,實踐中沒有得到充分落實,我國商業(yè)銀行自我約束、自我管理能力差的現(xiàn)狀沒有得到根本改善。伴隨著銀監(jiān)會的成立,銀監(jiān)會可再以“內(nèi)控條例”形式,按照新協(xié)議要求,把《指導(dǎo)原則》所確立的各項原則、目標、要求予以細化和量化,以方便實行。
    2.加強稽核制度立法,保障銀行內(nèi)部稽核風險監(jiān)督職能的實現(xiàn)。銀監(jiān)會可以考慮提升銀行稽核部門的地位,實現(xiàn)稽核本身的獨立性和超脫性。可以用立法形式確認稽核部門直接隸屬于代表股東利益的董事會,保證其監(jiān)督職能得以充分實現(xiàn)。設(shè)置科學(xué)的量化監(jiān)控指標體系,以便對監(jiān)控對象的狀況快捷地做出判斷并采取措施。在具體設(shè)置指標體系時,可研究新協(xié)議的監(jiān)管框架,結(jié)合我國商業(yè)銀行運營中的主要風險,從敏感性分析、應(yīng)力檢驗等方面著手,使稽核真正成為銀行內(nèi)部資本監(jiān)管的最后防線。
    3.銀監(jiān)會應(yīng)高度重視銀行內(nèi)部資本管理建設(shè),將其作為準入監(jiān)管和日常監(jiān)管的重要內(nèi)容。原來,我國金融監(jiān)管當局關(guān)注的主要是資本金和一些形式問題,對內(nèi)控機制的要求則沒有在立法中得到體現(xiàn)。銀監(jiān)會可以參考巴塞爾委員會 1999年9月發(fā)布的《加強銀行機構(gòu)的公司治理》文件,從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與交流、監(jiān)督與管理五個因素入手,制定具體考察標準,完善我國準入立法。在資本充足的日常監(jiān)管方面,新協(xié)議對此提供了一套完整的從考察因素到挽救措施的指標,可供參考借鑒。如在考察因素上,銀監(jiān)會就可以從銀行敏感性分析和應(yīng)力檢驗、管理部門處理意外事件辦法、高級管理層設(shè)置等方面綜合評估。
    (二)銀監(jiān)會應(yīng)當實現(xiàn)非現(xiàn)場檢查與現(xiàn)場檢查的有機結(jié)合
    為提高我國金融監(jiān)管的有效性,充分發(fā)揮預(yù)防、控制和化解風險的功能,伴隨著銀監(jiān)會成立,我國的金融監(jiān)管方式也應(yīng)由過去粗放式監(jiān)管向風險目標監(jiān)管轉(zhuǎn)變,必須使非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場檢查成為有機的整體。必須盡快建立統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范化的非現(xiàn)場監(jiān)測體系、法律體系和風險監(jiān)控指標;建立規(guī)范化、程序化、標準化的會計報告制度;必須充分利用計算機等先進

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