新形勢(shì)下央行與銀監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一

新形勢(shì)下央行與銀監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一

    在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中,明確要設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì),將中國(guó)人民銀行對(duì)銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能分離出來(lái),并和中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合,作為國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)事業(yè)單位。其主要職責(zé)是擬訂有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī),負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入和運(yùn)行監(jiān)管,依法查處違法違規(guī)行為等,與中國(guó)人民銀行各司其職。至此,中國(guó)人民銀行集貨幣政策和銀行監(jiān)管于一身的體制將宣告結(jié)束。對(duì)此,我們從央行制定和執(zhí)行貨幣政策,防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)需要的政策基礎(chǔ)和手段出發(fā),就設(shè)立銀監(jiān)會(huì)后,可能存在的問(wèn)題以及央行和銀監(jiān)會(huì)如何才能確保職能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一作如下探討。
    一、成立銀監(jiān)會(huì)后可能存在的問(wèn)題
    (一)央行制定和執(zhí)行貨幣政策對(duì)銀監(jiān)會(huì)存在一定的依賴(lài)性。以前人民銀行既能管貨幣政策又能履行銀行監(jiān)管職能,對(duì)于金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融營(yíng)運(yùn)狀況了如指掌,信息反饋既快又準(zhǔn),應(yīng)變措施操縱自如,如今職能分家,還能應(yīng)付自如嗎?職能調(diào)整后,人民銀行雖能強(qiáng)化貨幣政策職能,將有更多的時(shí)間和精力加強(qiáng)制定和執(zhí)行貨幣政策,不斷完善有關(guān)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)則和改進(jìn)金融業(yè)的宏觀調(diào)控,更好地發(fā)揮中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用。但是,央行如果沒(méi)有一個(gè)好的微觀環(huán)境、沒(méi)有履行職能的有效手段,特別是沒(méi)有一個(gè)好的監(jiān)管體系,僅僅把注意力集中在抑制通貨膨脹、通貨緊縮上,是無(wú)法完成中長(zhǎng)期穩(wěn)定幣值職能的。因央行就是能制定出好的貨幣政策,也必須依靠銀監(jiān)會(huì)去監(jiān)督實(shí)施,若其監(jiān)督不力,央行的貨幣政策就難以得到迅速有效的貫徹實(shí)施。正是鑒于這種特殊依賴(lài)性,中央銀行必須要和銀監(jiān)會(huì)很好地協(xié)調(diào)統(tǒng)一,通過(guò)賦予一定的制定和傳導(dǎo)貨幣政策的有效手段,把一半以上的精力集中在金融業(yè)以及整體經(jīng)濟(jì)改革的業(yè)務(wù)上面,才能更好地完成穩(wěn)定人民幣幣值的任務(wù)。
    (二)摩擦難以避免,商業(yè)性銀行將由一個(gè)“婆婆”變兩個(gè)“婆婆”。央行和銀監(jiān)會(huì)既然是兩家,就必然存在著從各自的利益需要出發(fā)制定相關(guān)政策的情況,就不可避免地存在著不協(xié)調(diào)的狀況,貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能本身就存在著一定的利益沖突,容易相互干擾,導(dǎo)致同步震蕩。因從本質(zhì)上貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能就有著許多重要區(qū)別,貨幣政策是中央銀行的職能所在,屬短期政策,應(yīng)當(dāng)靈活善變,而銀行監(jiān)管職能則是屬于政府行為,應(yīng)當(dāng)持之以恒,不能忽緊忽松。這一輪體制改革將兩種職能分離,既可以防止貨幣政策與銀行監(jiān)管的同步震蕩,也有利于二者專(zhuān)業(yè)化水平的提高。一方面貨幣政策應(yīng)當(dāng)更多地依靠公開(kāi)市場(chǎng)操作等市場(chǎng)化政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn),而不能依靠放松或加強(qiáng)監(jiān)管力度來(lái)實(shí)現(xiàn);另一方面,銀行監(jiān)管出現(xiàn)失誤,也無(wú)法依靠隨意增加貨幣供給去填補(bǔ)窟窿,掩飾漏洞。銀監(jiān)會(huì)成立之后,將對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行、三家政策性銀行和十大股份制銀行,以及規(guī)模不一的各地近百家地方金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能,但央行依然是商業(yè)銀行最后貸款人,同時(shí)央行對(duì)商業(yè)銀行仍擁有檢查權(quán)。因此,央行和銀監(jiān)會(huì)之間能否建立一個(gè)穩(wěn)定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,成為各商業(yè)銀行的焦點(diǎn)。如果這兩個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)不好,商業(yè)銀行就有可能由過(guò)去的一個(gè)“婆婆”變成兩個(gè)“婆婆”。
    (三)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)仍需多方面配合。成立銀監(jiān)會(huì)是為了進(jìn)一步提高防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。然而,防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)綜合效應(yīng),牽涉到地方黨政、各金融單位以及信貸企業(yè)的多方利益。而銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的只是銀行部門(mén),它能治頑癥于一藥丸嗎?很難說(shuō),正是基于以上擔(dān)憂(yōu),我們說(shuō)銀監(jiān)會(huì)的成立只是第一步,成立之后還有更多的工作要做,從某種意義上說(shuō),它比銀監(jiān)會(huì)從醞釀到成立這一過(guò)程的工作更復(fù)雜、更艱巨。離開(kāi)各級(jí)黨政和社會(huì)各界的支持,其防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力是極為有限的。
    二、央行和銀監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一初探
    (一)科學(xué)劃分職能,防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。設(shè)立銀監(jiān)會(huì),是我國(guó)金融改革與發(fā)展史上的一件大事,是進(jìn)一步完善金融宏觀調(diào)控體系,健全金融監(jiān)管體制的重大決策。真主要職責(zé)將是擬訂有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的政策法規(guī),負(fù)責(zé)市場(chǎng)準(zhǔn)入和運(yùn)行監(jiān)管,依法查處違法違規(guī)行為等。銀監(jiān)會(huì)的成立,對(duì)于加強(qiáng)金融監(jiān)管,確保金融機(jī)構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運(yùn)行,提高防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力,對(duì)于更好地發(fā)揮人民銀行作為中央銀行在宏觀調(diào)控體系中的作用,進(jìn)一步改善金融服務(wù),都是非常必要的。在金融監(jiān)管方面,人民銀行作為中央銀行擔(dān)負(fù)著最后貸款人的角色,具有為銀行體系提供必要流動(dòng)性支持的職責(zé),從而維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展;同時(shí),作為制定和執(zhí)行貨幣政策的宏觀調(diào)控部門(mén),中央銀行負(fù)責(zé)從整體上制定和完善金融運(yùn)行規(guī)則,更多地是涉及金融運(yùn)行中的宏觀問(wèn)題。而金融監(jiān)管部門(mén)則相對(duì)集中在宏觀與微觀層面的監(jiān)管上。對(duì)此,央行與銀監(jiān)會(huì)的職能已有一個(gè)總體上的劃分,但在今后實(shí)際工作中操作起來(lái),還必須對(duì)各自邊緣職能進(jìn)行明確地劃分,如外生性金融風(fēng)險(xiǎn)(如政治傳聞、人事變動(dòng)、謠言惑眾、執(zhí)法不當(dāng)、新聞炒作等導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn))的監(jiān)管、現(xiàn)金管理、存貸款利率監(jiān)管等,否則將出現(xiàn)監(jiān)管真空,導(dǎo)致某些方面監(jiān)管失控,從而危及到整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)健發(fā)展。
    (二)加強(qiáng)溝通,建立科學(xué)而靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立銀監(jiān)會(huì)后,原先中央銀行的職能將被分解,中央銀行可以專(zhuān)職于貨幣政策的目標(biāo):實(shí)現(xiàn)幣值穩(wěn)定,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);銀監(jiān)會(huì)則可以專(zhuān)職于自己的監(jiān)管目標(biāo):保護(hù)存款者的利益并確保銀行業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。這樣一來(lái),一則可以實(shí)現(xiàn)所謂的“專(zhuān)業(yè)化經(jīng)濟(jì)”,二則可以防止由中央銀行的最后貸款人地位引起的商業(yè)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)。但是,問(wèn)題的關(guān)鍵在于,這種分離會(huì)使得中央銀行的信息優(yōu)勢(shì)特別是在“軟信息”方面的優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在,無(wú)摩擦的“內(nèi)部協(xié)調(diào)”藉此變成有摩擦的“部級(jí)協(xié)調(diào)”,從而可能使得中央銀行的決策失去微觀基礎(chǔ)。為了防止這種情況出現(xiàn),中央銀行和銀監(jiān)會(huì)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制就必須足夠靈活,亦必須建立央行、銀監(jiān)會(huì)等之間的科學(xué)靈活協(xié)調(diào)機(jī)制,采取定期或不定期地召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,建立定期聯(lián)系會(huì)議制度并附設(shè)秘書(shū)處等方式,以建立密切的聯(lián)系機(jī)制,及時(shí)溝通有關(guān)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)情況等,央行應(yīng)及時(shí)出示檢查結(jié)果并允許銀監(jiān)會(huì)職員查閱相關(guān)資料。在實(shí)際工作中,央行與銀監(jiān)會(huì)職員應(yīng)經(jīng)常互換信息,形成相互配合的密切關(guān)系。此外,為了不加重被檢查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān),雙方應(yīng)通過(guò)協(xié)商機(jī)制協(xié)調(diào)對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查日程安排,以實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,共同維護(hù)好我國(guó)金融業(yè)平穩(wěn)健康的發(fā)展。
    (三)賦予央行制定和傳導(dǎo)貨幣政策的有效手段。自黨的十六大以后,一場(chǎng)“金融革命”正在實(shí)實(shí)在在地進(jìn)行,特別是在證券、銀行、保險(xiǎn)、信托等業(yè)務(wù)領(lǐng)域,以金融業(yè)務(wù)交叉為基調(diào)的金融創(chuàng)新活動(dòng)十分活躍。從證券行業(yè)的角度看,證券業(yè)的發(fā)展日益依賴(lài)于銀行、保險(xiǎn)乃至信托的參與等。隨著國(guó)家《股票質(zhì)押貸款管理辦法》的出臺(tái)和保險(xiǎn)資金人市及保險(xiǎn)存款化等,貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)的資金流向相互交錯(cuò)。因此,中央銀行在卸下銀行監(jiān)管這副重?fù)?dān)之后,還不能在督查上撒手不管,而應(yīng)象日本等國(guó)外中央銀行一樣,不僅充分運(yùn)用央行再貸款、再貼現(xiàn)、公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)等貨幣政策工具外,還要用更多的精力強(qiáng)化對(duì)金融市場(chǎng)的管理和檢查。與銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合,對(duì)貨幣市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)開(kāi)展檢查,了解情況,牢牢把握好整個(gè)金融市場(chǎng)的動(dòng)向和資金流向,維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。為此在修訂《中國(guó)人民銀行法》時(shí),就必須在法律上賦予央行制定和傳導(dǎo)貨幣政策的有效手段,如收集和獲取經(jīng)濟(jì)金融信息的手段和傳導(dǎo)貨幣政策的督查手段等,為建立高效、靈活、有效的貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制奠定良好的基礎(chǔ)。
    (四)依靠科技做到信息共享。加快金融業(yè)電子化、信息化進(jìn)程,建立央行與監(jiān)管部門(mén)間的監(jiān)控中心數(shù)據(jù)庫(kù),開(kāi)發(fā)統(tǒng)一的非現(xiàn)場(chǎng)和現(xiàn)場(chǎng)檢查情況反映軟件系統(tǒng),做到信息共享,并根據(jù)我國(guó)國(guó)情,以法規(guī)的形式明確有關(guān)央行與銀監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門(mén)信息共享的內(nèi)容和形式,以及共享的原則和標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等,建立一套既符合國(guó)際慣例又兼顧我國(guó)國(guó)情的金融信息共享制度。
    (五)以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩減少摩擦成本。銀行業(yè)監(jiān)管是有收益的,同時(shí)也要耗費(fèi)資源,也就是說(shuō)銀行監(jiān)管的實(shí)施在實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的同時(shí)增加了監(jiān)管者和被監(jiān)管者的成本開(kāi)支。具體來(lái)說(shuō),監(jiān)管收益至少包括兩部分:一是由于實(shí)施監(jiān)管而減少的資產(chǎn)損失和倒閉損失;二是例如存款保險(xiǎn)使得商業(yè)銀行吸收了更多的存款而形成的收入,及時(shí)關(guān)閉了危機(jī)機(jī)構(gòu)使得存款人減少了存款損失等。監(jiān)管成本除新體制下可能的摩擦成本外,至少還包括:一是監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管的成本(實(shí)施成本),如現(xiàn)場(chǎng)檢查費(fèi)用、非現(xiàn)場(chǎng)系統(tǒng)投資;二是被監(jiān)管者接受監(jiān)管需要的成本 (執(zhí)行成本),如繳納的檢查費(fèi)用、按照監(jiān)管要求收集和報(bào)送信息的費(fèi)用、存款準(zhǔn)備金的利息損失;三是為降低外部性和信息不完備需要的成本,如政府為處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的支出、金融監(jiān)管繳納的存款保險(xiǎn)費(fèi)。另外,監(jiān)管收益還包括由于監(jiān)管促進(jìn)了金融發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并最終增進(jìn)了整個(gè)社會(huì)福利。監(jiān)管成本還包括金融監(jiān)管在一些領(lǐng)域形成的低效率,監(jiān)管人員不能沒(méi)有監(jiān)管效率的概念,不能不考慮監(jiān)管收益和監(jiān)管成本;應(yīng)該從監(jiān)管者和被監(jiān)管者兩個(gè)角度分析監(jiān)管效率,通過(guò)對(duì)監(jiān)管效率的事先分析,確定監(jiān)管強(qiáng)度,配置監(jiān)管資源,將有限的資源分配到監(jiān)管效率最高的領(lǐng)域。總之,監(jiān)管的成本是客觀存在的,它應(yīng)該有個(gè)界限,要合理地控制在一定的界限之內(nèi),要盡可能地降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管收益。除上述內(nèi)容的成本促降外,在新的監(jiān)管體制下就必須減少摩擦成本。
    在現(xiàn)行法律框架下,對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管職能是由人民銀行來(lái)執(zhí)行的。銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后,為使銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管地位得到法律上的承認(rèn),必須對(duì)《中國(guó)人民銀行法》進(jìn)行修改。在修改完成《中國(guó)人民銀行法》之后,制定《銀行監(jiān)管法》等一套行之有效的且相互配套銀行監(jiān)管法律體系、銀行業(yè)懲罰機(jī)制,以完善法律體系,規(guī)范監(jiān)管準(zhǔn)則;統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范商業(yè)銀行購(gòu)并、重組活動(dòng),規(guī)范問(wèn)題銀行的處理和救助,明確停業(yè)整頓,關(guān)閉銀行的標(biāo)準(zhǔn)與程序;明確監(jiān)管人員職責(zé)和監(jiān)管規(guī)程,規(guī)范監(jiān)管人員行為,建立監(jiān)管機(jī)制工作情況報(bào)告和檢查制度;加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性。只有這樣在實(shí)際工作中,無(wú)論是央行員工還是銀監(jiān)會(huì)員工才能以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩減少摩擦成本,進(jìn)而減少央行政策制定成本和銀行業(yè)監(jiān)管成本。
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美國(guó)是世界上信用經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，其信用體系經(jīng)過(guò)近百年來(lái)的發(fā)展，特別是近三、四十年的發(fā)展，已趨于完善。完善的信用體系和不斷擴(kuò)大的信用交易規(guī)模，已經(jīng)成為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力量。在一定程度上，美國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為“信用經(jīng)濟(jì)（Credit &n....

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　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，征信服務(wù)的范圍比較廣，在以征信產(chǎn)品生產(chǎn)為主的服務(wù)中主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是企業(yè)征信服務(wù)，即提供關(guān)于企業(yè)信用調(diào)查的服務(wù)；另一類(lèi)是消費(fèi)者征....

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　　美國(guó)國(guó)會(huì)1999年底通過(guò)了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。2000年初，中國(guó)國(guó)內(nèi)一些人士包括一些較高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部，曾積極呼吁中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，針對(duì)此，本人2000年4月、7月和8月間分別在《中國(guó)證券報(bào)》、《人民日?qǐng)?bào)》和《財(cái)經(jīng)》雜志幾次撰文....

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　　一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵及其產(chǎn)生背景&nb....

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　　中國(guó)1980年恢復(fù)辦理國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和人民生活水平的穩(wěn)步提高，保險(xiǎn)業(yè)飛速發(fā)展：1980年以來(lái)，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以年均34％的速度增長(zhǎng)，2001年全年保費(fèi)總收入達(dá)2112.28億元，保險(xiǎn)深度（保費(fèi)收入占G....

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　　從上世紀(jì)30年代的大蕭條之后直到80年代初期，美國(guó)的商業(yè)銀行數(shù)量相當(dāng)穩(wěn)定地徘徊在13000到15000家之間（米什金，1996）。但是從80年代開(kāi)始，商業(yè)銀行的數(shù)量持續(xù)穩(wěn)定地下降。在1980年到1998年間，商業(yè)銀行數(shù)量從14....