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討論論國資的進退
討論論國資的進退 對于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整可以這樣認識:其主要目標不是由政府調(diào)用社會財力來實現(xiàn)“更合理”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu),而是要通過改革、轉(zhuǎn)軌、制度建設,建立起適宜于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)自行調(diào)整、持續(xù)調(diào)整的機制。政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的基本態(tài)度,應該從傳統(tǒng)的“國家推動發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸鲞M市場”。
政府一身而二任焉。一方面象所有市場經(jīng)濟國家一樣,它是國民經(jīng)濟的組織者和管理者;另一方面與所有市場經(jīng)濟國家都不同,它擁有一個總量龐大、比重甚高、門類龐雜的經(jīng)營性的政府資產(chǎn),而且至今沒有建立起出資人制度和所有者代表機構(gòu)。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中,政府有政府的職責,國資有國資的動作。兩者的作用都極為重要,但是首先應該劃清界線,不可混為一談,否則難免強化以政代資的習慣勢力。
一、政資不分是政企不分的根源
近些年為了解決政企不分的問題,出臺了一系列政策,但是效果有限。其根本原因在于,要求企業(yè)完全“自主運營”是不現(xiàn)實的,任何類型的企業(yè)都不可能擺脫所有者的督導。對于國有企業(yè),在所有者缺位的情況下,政府即使以某種形式退出干預,也必然要以另一種形式加強干預。無論干預的形式如何變化,其過程都是行政選擇而不是市場選擇,其績效考核都是憑長官意志而不是憑經(jīng)濟效益。
在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中,必須建立起國有資本的出資人制度。在所有者歸位的前提下,正確認識和處理一系列問題。
1.國資有進退,產(chǎn)業(yè)無朝夕
以中國幅員之廣大和經(jīng)濟發(fā)展之不平衡,只要是有市場需求的產(chǎn)業(yè)方向,都應該去競爭拼搏。在這個意義上來說,無所謂朝陽產(chǎn)業(yè)和夕陽產(chǎn)業(yè),任何產(chǎn)業(yè)都不能輕言放棄。在經(jīng)濟全球化浪潮之中,如果有些高技術(shù)產(chǎn)業(yè)我們不能占有一席之地,如果有些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐漸走向衰落,其原因只能是由于政府未能提供制度保障,以及在較弱程度上是由于國際分工的內(nèi)在規(guī)律。
一些官員在論述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時談及孰進孰退,這是把“國資進退”與“結(jié)構(gòu)調(diào)整”混為一談了。由此也可見在所有者缺位時,政府常常把握不住自己的定位。
2.不宜由財政部門代享股東權(quán)益
這里所說的股東權(quán)益,一是指企業(yè)的應付利潤,二是指售股變現(xiàn)所得。這兩部分收益在任何類型的企業(yè)中毫無疑問歸股東所有,但是對于國有資本來說,由于所有者缺位,最終在某一環(huán)節(jié)上以某種形式歸入財政。財政部門代享股東權(quán)益,這是政資不分的財務基礎。其弊端之一,在實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時,國有資本沒有一個統(tǒng)一的、規(guī)范的、屬于所有者的財務手段,仍然象過去一樣必須仰仗政府各部門的恩典。1998年以來熾焰大盛的“跑部錢進”就說明了這一點。
政府各有關(guān)部門都在某些方面(一般是權(quán)利)代行所有者職權(quán),而在其他方面(一般是義務)則囿于權(quán)限而不自居為所有者。在這樣一個格局之下要想做到政企分開,要想實現(xiàn)戰(zhàn)略改組,實在是難矣哉!
3.行政性扭虧增盈的負面效應太大
行政性的扭虧增盈以行政性的懲罰措施為后盾,企業(yè)和各級官員只能奉命行事。在大量體制性問題未獲根本解決的情況下,最簡單的應對措施就是少提折舊。折舊制度改革后的1994年,國有獨立核算工業(yè)企業(yè)的綜合折舊率曾達到7.2% 的歷史最高水平,但在兩三年內(nèi)就驟降了3個百分點(1996年3.8%,1997年4.1%),致使國企的折舊率低于改革開放初期(1982年4.3%)。1999年在經(jīng)營環(huán)境和經(jīng)營效益大為改善的情況下,國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的綜合折舊率仍只有4.7%,若以1994年的水平來衡量,少提折舊1329億元。作為對比,1999年國債用于技改貸款的貼息數(shù)額是90億元。
行政命令必然按條塊執(zhí)行。無論是條還是塊,在沒有能力使績差企業(yè)產(chǎn)生盈利的情況下,必然要求績優(yōu)企業(yè)少提折舊多報盈利,以展示全條或全塊的政績。所以,行政性扭虧為盈象過去的許多行政手段一樣,最終效果都是抽肥補瘦、鞭打快牛,對企業(yè)結(jié)構(gòu)作逆向調(diào)整。
如果所有者在位的話,首先關(guān)注的當然是折舊率,絕不會不提折舊而去交所得稅,因為提足折舊才意味著資本保值。在以政代資的情況下少提折舊,可以看作是寅吃卯糧的一種形式,也可以看作是抽逃資本的一種形式。所以說,不怕婆婆多,只怕沒有娘,沒娘的孩子最可憐。
二、政府的首要職責是提供制度保障
毫無疑問,在市場經(jīng)濟國家,結(jié)構(gòu)調(diào)整是以企業(yè)為主體,以市場為基礎。但是在中國這樣的轉(zhuǎn)軌國家,首當其沖的問題卻是使企業(yè)成為企業(yè),使市場成為市場;而推進企業(yè)化和市場化進程,責無旁貸只能是政府的專利。因此,政府在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整中的首要職責,是通過政策集成,促進企業(yè)轉(zhuǎn)制和市場發(fā)育。
1.徹底清理現(xiàn)有經(jīng)濟法規(guī)
政府各部門每年大量出臺的經(jīng)濟法規(guī)類文件,對于盡快強化法制建設有著重要的作用。但是這種以內(nèi)部紅頭文件來組織和管理國民經(jīng)濟的傳統(tǒng)方式,存在著四大弊病。其一,政出多門。彼此矛盾的事情經(jīng)常發(fā)生,新法規(guī)與既有法規(guī)矛盾的事情也經(jīng)常發(fā)生。其二,透明度太低。雖然對于經(jīng)濟人行為有很強的約束作用,但是當事者事先并不知道觸犯了哪一個部門的哪一個內(nèi)部文件。這實際上是一種“不教而誅”的管理方法。其三,缺少制約機制。法規(guī)對于政府自身幾乎沒有任何約束作用,很容易把行政長官的主觀意志變?yōu)樾姓块T的政令。其四,由于缺少監(jiān)督反饋機制,因而隨意性較大。杜撰的用語、錯誤的概念、違背經(jīng)濟規(guī)律的做法,在法律中較少發(fā)生,在法規(guī)中則大量存在。
處于因特網(wǎng)時代而仍然采用內(nèi)部文件來協(xié)調(diào)一個大國的經(jīng)濟,在信息傳遞速度、信息公開性、信息獲取成本等各方面呈現(xiàn)出何等巨大的反差!
為了有力有序推動結(jié)構(gòu)調(diào)整,需要徹底清理現(xiàn)有的經(jīng)濟類法規(guī)。清理的辦法不是象過去那樣廢止一批,又重新炮制出一批,形成新的堆積。應該仿效當年財務會計制度的改革,實行一攬子改革和模式性轉(zhuǎn)換。第一,對各部門現(xiàn)行法規(guī)中有約束性的條款,按照一定的序列進行系統(tǒng)集成,形成《經(jīng)濟規(guī)典》。第二,《經(jīng)濟規(guī)典》公開頒布,既顯示出有教無類,同時可接受社會檢驗。第三,此后各部門新出臺的約束性措施,統(tǒng)統(tǒng)按照集成順序納入規(guī)典,從此不再堆積文件;規(guī)典中成熟的部分可以陸續(xù)升格為法律。
這樣一個模式,當可在一定程度上破除部門法規(guī)的四大弊病,而仍然保留其快速拾遺補缺的優(yōu)越性。
2.以分級所有為產(chǎn)權(quán)框架,建立出資人制度
按目前規(guī)定,全部“國有企業(yè)”都屬國務院所有,各級政府只是在“分級管理”。這樣一種產(chǎn)權(quán)安排是不現(xiàn)實的。一方面說“誰投資,誰負責,誰擁有”,另一方面說“地方政府投資,中央政府擁有”,這在邏輯上怎么能夠解釋得通呢?
在法權(quán)上怎么能夠協(xié)調(diào)起來呢?我們可以從理論上說明“分級管理”的悖誤和“分級所有”的確然,但是最直觀的檢驗還是看一看國外情況。任何一個市場經(jīng)濟國家,只要政府是分級的,那么政府所辦的企業(yè)象政府的其他資產(chǎn)(財政收入、非經(jīng)營性資產(chǎn)等)一樣,必然是分級所有,沒有哪個地方政府是以自己的財政收入替中央政府(或聯(lián)邦政府)開辦公司。
對于政府所辦的企業(yè)(俗稱“國有企業(yè)”或“全民所有制企業(yè)” ),必須象市場經(jīng)濟國家那樣建立起分級所有的產(chǎn)權(quán)框架,才能實現(xiàn)企業(yè)改革改制的最基本的要求:產(chǎn)權(quán)清晰。“分級所有”并不實質(zhì)性解決“國企”的任何問題,它只是確立應該由哪一級政府來解決哪些企業(yè)的問題,確立政府與企業(yè)之間、以及各級政府之間的責權(quán)利關(guān)系。但是另一方面,以產(chǎn)權(quán)為界明確各級政府的職責,恰恰是貫徹落實十五大和十五屆四中全會大政方針的關(guān)鍵性措施--建立組織保證。
要實現(xiàn)政資分開,就必須建立起出資人制度。在分級所有的產(chǎn)權(quán)框架中,政府和所有者代表機構(gòu)應該具有一一對應的關(guān)系,即某一級政府只有唯一的所有者代表機構(gòu),某一個代表機構(gòu)只唯一行使本級政府的所有者職權(quán)。至于下設多少個總公司或控股公司實施經(jīng)營管理(包括資本經(jīng)營),那是屬于資本紐帶如何延伸的問題,需要因地制宜、因時制宜,它與政資分開是不同層面的兩個范疇。
股東權(quán)益在總公司(或控股公司)內(nèi)沿子母公司的資本紐帶逐級上交,首先用于解決公司內(nèi)部的遺留問題。肥公司的盈余權(quán)益沿資本紐帶上交所有者代表機構(gòu),用于解決瘦公司的遺留問題。在資本范圍內(nèi)仍然難于解脫的歷史包袱,同級政府應出面協(xié)助。對于中西部地區(qū)政府在企業(yè)脫困中的為難之處,中央政府應加以援手。這是在分級所有、政資分開的前提下,解決“國企”歷史遺留問題的責任順序。
3.為解決兩大負債打下制度基礎
國企的資產(chǎn)負債率過高, 企業(yè)間應付不付應收難收形成龐大的三角債,國有銀行的壞賬居高不下,現(xiàn)有投融資體制還在繼續(xù)加劇這種狀況,這些都是顯性負債問題。老職工(包括離退休職工)的社會保障缺口很大,這是隱性負債問題。政府資本的這兩大負債具有積累性,今天的嚴重局面是過去幾十年的積累,如果不能標本兼治,必將形成今后更嚴重的積累。蓄之既久其發(fā)必速,這實在是不僅危及經(jīng)濟穩(wěn)定、而且危及社會穩(wěn)定的重大隱患,是政府在結(jié)構(gòu)調(diào)整中必須解決的大事。
從分級所有的角度來審視,政府資本在兩大負債中具有“負盈不負虧”的特性,并由此而造成互相侵犯權(quán)益的事實。
中央資本負盈不負虧集中表現(xiàn)在隱性負債問題上。在資產(chǎn)重組時只組織尚屬優(yōu)良的資產(chǎn),而把困難企業(yè)置于不顧,實則是推給了地方政府;在企業(yè)改制時坐收“減員增效”之紅利,而把“下崗分流”的包袱留給地方政府。這一類挑肥棄瘦的結(jié)構(gòu)調(diào)整措施必然是不可持續(xù)的,它是遲遲不能擺脫“東北現(xiàn)象”的根本原因。
地方資本負盈不負虧主要表現(xiàn)在顯性負債問題上。地方企業(yè)改制中以各種方式逃廢債務,從而侵犯中央資本(國有銀行)的權(quán)益;地方政府爭辦各類金融機構(gòu),繼而大量出現(xiàn)虧空,不得不由 討論論國資的進退中央資本出面施救(廣信事件后責任有所明確);等等。投融資體制對這些全無信用的做法缺少遏制,強化了“投資在地方、風險在中央”的危險格局。
要緩解并進而解決兩大負債,關(guān)鍵在于制度基礎。對于隱性負債,必須明確哪一級資本的欠賬哪一級資本去還,絕不能統(tǒng)統(tǒng)推給地方政府。對于顯性負債,需要解決的是全社會普遍缺乏信用這一根本性問題,要建立起信用機制。必須以各級所有者作為資信評價的對象,并由此而確定它們各自的融資資格和融資條件,僅僅評價企業(yè)的資信是不行的。
三、國資進退的辯證關(guān)系是不退不進
在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中,政府資本的動作至關(guān)重要,動作的軌跡應該是退而后進。需要從資本全局的角度而不是單個企業(yè)、單個行業(yè)的角度來理解國資的進退。常有官員說:“這么好的企業(yè),這么肥的行業(yè),政府資本為什么要退?”但是從全局來看,差企業(yè)、瘦行業(yè),想退也無從退起;硬退,只不過是把包袱甩給“社會”,實則是甩給基層政府。只有從好企業(yè)、肥行業(yè)退出,才有希望解決政府資本的兩大負債,消除有可能導致社會不安定的基因;也才有希望加強那些關(guān)系重大、非政府莫屬的瘦行業(yè):科技、教育、軍工等等。
擴股融資是進,售股變現(xiàn)才是退;上市是進,減持才是退。為實現(xiàn)國有經(jīng)濟戰(zhàn)略改組的目的,必須更多地、更有意識地采取售股變現(xiàn)、減持的手段。更進一步看,在明顯的競爭性產(chǎn)業(yè)中,債轉(zhuǎn)股、扭虧增盈、減人增效、增資減債、保價限產(chǎn)等一系列措施如果不是為國資退出作準備,就都不具備戰(zhàn)略意義,僅具有戰(zhàn)術(shù)價值。
以紡織工業(yè)為例,在壓錠近1000萬、分流116萬人、核銷呆壞賬300多億元、財政補貼近30億元、主要原材料購進價格指數(shù)下跌近20%(1995年=100,1999年=81.7)等一系列努力之下,國有紡織工業(yè)開始盈利。現(xiàn)在正是政府資本全面退出紡織工業(yè)的大好時機,國內(nèi)民間資本是完全有條件入主這一行業(yè)的。
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