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農(nóng)村信用社改革的“路徑依賴”問題
農(nóng)村信用社改革的“路徑依賴”問題 摘 要:我國目前全面推開的農(nóng)村信用社改革試點方案帶有明顯的“路徑信賴”痕跡。但任何制度變遷都具有進程的漸進性和歷史的邏輯性,如果違背這一規(guī)律,就會引起混亂。我國目前推行的農(nóng)村信用社改革試點方案及出臺的一些措施,是受我國目前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平、金融體制的制度環(huán)境和農(nóng)民素質(zhì)及組織化水平的影響和制約所致。要克服路徑依賴就應(yīng)優(yōu)化外部環(huán)境,并增大制度創(chuàng)新供給。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社,改革,路徑依賴
為了促進農(nóng)村信用社的可持續(xù)發(fā)展,提高農(nóng)村信用社的市場競爭能力,中央政府于 2004年8月17日頒布了《關(guān)于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)。新一輪的農(nóng)村信用社改革在全國除西藏和海南外的29個省市全面推開后,仍然引來了學術(shù)界和金融界的廣泛爭議,批評意見較多的是認為新一輪農(nóng)村信用社改革方案帶有明顯的“路徑依賴”。本文試根據(jù)我國目前農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平、農(nóng)村金融的制度環(huán)境及農(nóng)民民主意識和組織化水平等方面對“路徑依賴”問題進行一些評論。
一、農(nóng)村信用社改革中對“路徑依賴”的批評
“路徑依賴”類似于物理學中的“慣性原理”,即一旦進入某一路徑(無論是好的還是壞的)就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。沿著既定路徑,經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯誤的路徑往下滑,甚至被鎖定在某種無效率的狀態(tài)。一旦進人了鎖定狀態(tài),要脫身而出就變得十分困難。因此路徑依賴對制度變遷有極強的制約作用,如果制度變遷中的路徑依賴一旦形成,它的既定方向就可能在以后的發(fā)展中得到自我強化。
目前,我國全面推開的農(nóng)村信用社改革方案,被許多學者批評為“進入某種路徑依賴”。他們認為,農(nóng)村信用社交由省級政府管理是進入行政干預的“路徑依賴”;成立省級聯(lián)社是進入了道德風險擴大的“路徑依賴”;國家對農(nóng)村信用社增資擴股是進入了所有權(quán)主體缺位的“路徑依賴”;農(nóng)村信用社改革目標的多質(zhì)性是進人利益主體多元化的“路徑依賴”;農(nóng)村信用社改革方案缺乏科學的評價體系是進入了無效監(jiān)管的“路徑依賴”等等。總之,這些措施的出臺將農(nóng)信社鎖定在一種無效狀態(tài)。
二、對農(nóng)村信用社改革“路徑依賴”的客觀分析
不可否認,我國目前的農(nóng)村信用社改革試點確實帶有“路徑依賴”的明顯痕跡。但制度的變遷對路徑具有很強的依賴性是不可避免的,所以說制度變遷同時具有進程的漸進性和歷史的繼承性。如果違背這一規(guī)律,就會激發(fā)矛盾,引起混亂。因此,我認為我國目前推行的農(nóng)村信用社改革試點方案及出臺的一些措施,受到我國目前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、金融體制的制度環(huán)境和農(nóng)民素質(zhì)及組織化水平的影響和制約。
1.農(nóng)村信用社交由省級政府管理雖帶有行政干預的“路徑依賴”,但這是受我國目前農(nóng)村金融的特定產(chǎn)權(quán)制度和特定經(jīng)濟體制的影響所致。
《關(guān)于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)文件把農(nóng)村信用社的管理權(quán)移交給省級政府,其目的是為了減少縣、鎮(zhèn)兩級政府的行政干預,增強農(nóng)信社的自主發(fā)展能力,降低其對中央銀行的依賴。但持批評意見的學者認為,這是進入了行政干預的“鎖定”狀態(tài),在此路徑依賴下,為省政府干預農(nóng)信社提供了理由和捷徑。第一,經(jīng)濟發(fā)展需要金融支持,地方政府勢必會通過各種方式爭取金融資源的支配權(quán),以此來推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。因此,地方利益這根“指揮棒”會有意無意地將地方政府的宏觀、間接管理演變?yōu)槲⒂^、直接的干預。第二,省政府不可能直接深入到基層管理,那么縣、鄉(xiāng)政府就有可能扛著省級政府的大旗理直氣壯地插手農(nóng)村信用社的事務(wù)。第三,按官方文件規(guī)定,農(nóng)村信用社出了問題,央行可提供臨時性支持,但前提條件是省級政府承諾還款,還款資金從中央財政給地方財政轉(zhuǎn)移支付中扣劃。在這種情況下,信用社的“自擔風險”就轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壵摹皞鶆?wù)風險”。而省級政府承擔風險的方式無非是把用于地方發(fā)展建設(shè)的資金扣劃給中央,最終承擔風險的還是地方老百姓。因此,將農(nóng)村信用社交由省政府管理,帶有明顯的行政干預的“路徑依賴”。
實際上,我國農(nóng)村信用社的發(fā)展已深深地植根于我國農(nóng)村特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度、人文環(huán)境、法律制度甚至社會習俗之中。農(nóng)村信用社改革和農(nóng)村金融發(fā)展,不可能脫離這些制度特征而走出一條純粹的路。因此,農(nóng)信社改革具有行政干預的“路徑依賴”是歷史和邏輯的必然。其一,在體制形成上,長期以來都是政府主導型的。無論是20世紀 50年代農(nóng)村信用社的設(shè)立,還是后來的幾次體制變遷,均是采取自上而下的在政府主導下的強制性變遷過程,而不是從自身需要出發(fā)而自下至上的誘致性變遷。其二,在管理權(quán)限的分配和轉(zhuǎn)移中,往往走不出“一收就死,一放就亂”的怪圈。其三,從目前農(nóng)民的文化素質(zhì)及組織化水平看,還不具備真正意義上農(nóng)信社社員的“民主管理、民主監(jiān)督、自我約束、自擔風險”的參與和管理素質(zhì)。因此,將農(nóng)村信用社交由省級政府管理可能是制度成本較小的一種選擇。
2.成立省級聯(lián)社并增資擴股雖帶有所有權(quán)主體缺位及道德風險擴大的“路徑依賴”,但這是受我國目前農(nóng)村經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化、市場化、貨幣化程度不高的影響所致。
《關(guān)于進一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》(國發(fā)[2004]66號)文件指出,在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上,農(nóng)村信用社將在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,重組農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村信用合作社,由各省市根據(jù)各自的情況自主選擇。從目前情況看,大部分省市都選擇了建立省信用聯(lián)社的模式。由此,持批評意見的學者認為,這是進入了所有權(quán)主體缺位的“鎖定”狀態(tài),陷入內(nèi)部人控制和道德風險擴大的“路徑依賴”。第一,省級聯(lián)社只享受權(quán)利無須承擔責任。因為在省聯(lián)社的體制下,評價機制優(yōu)劣的不是信用社的股東,而是省聯(lián)社,任命縣聯(lián)社主任的也是省聯(lián)社,但對信用社經(jīng)營管理的責任卻無須承擔。第二,省聯(lián)社的體制形成了對整個農(nóng)信社事實上的壟斷,使得信用社的市場退出幾乎成為不可能。第三,國家對農(nóng)村信用社增資擴股后,農(nóng)信社的所有權(quán)主體更加模糊。如果說是農(nóng)民的,而農(nóng)民沒有參與管理;是集體的,集體決策機制尚未形成;是信用社主任的,他只決策卻不承擔決策成本。所以最終所有權(quán)主體是缺位的。因此,成立省級聯(lián)社這種權(quán)、責、利不對等的改革模式,不是對道德風險“路徑依束”的修正,而是對道德風險的擴張。
當然,產(chǎn)權(quán)制度與組織制度的改革應(yīng)是農(nóng)村信用社改革的關(guān)鍵,改革的目標是建立起產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學、自我約束、自擔風險的農(nóng)村金融組織。但事實上,我國農(nóng)村信用社從誕生那天起,就一直作為非正規(guī)金融機構(gòu)而存在,在農(nóng)村金融的制度變遷中,本身就是從非正規(guī)金融逐步向正規(guī)化制度化金融轉(zhuǎn)變的過程。在目前我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場化、貨幣化程度不高的情況下,在社員(股東)如此分散的狀況下,建立怎樣的產(chǎn)權(quán)約束和管理制度,既沒有成功的經(jīng)驗,也沒有國際成功的范例。那么“摸著石頭過河”的漸進式改革顯然成為深化農(nóng)信社改革的基本特色。在當前農(nóng)村信用社這一特殊的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下,只能探索,建立一個規(guī)范有效的委托代理機制來最大限度地實現(xiàn)所有者的權(quán)益。即成立省級農(nóng)村信用聯(lián)社,“遵照章理,民主管理;根據(jù)授權(quán),依法管理;依照規(guī)范,科學管理”,從而構(gòu)建一個“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)督,省級政府依法管理、落實責任,信用社自我約束、自擔風險”的行業(yè)監(jiān)督管理體制,把龐大的非正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)納入正規(guī)的地方金融管理之中。
3.農(nóng)村信用社改革目標的多質(zhì)性和顯失公平的補貼政策雖帶有利益主體多元化和短期行為的“路徑依賴”,但這是受我國目前農(nóng)村信用社資本構(gòu)成多元化和職能定位多元化的影響所致。
中央政府為激勵和促進農(nóng)村信用社改革,幫助化解不良貸款,采取了四大扶持政策,主要是通過保值貼補利息的補貼、安排專項貸款和發(fā)行專項中央票據(jù)等政策來消化解決農(nóng)村信用社的歷史包袱。對此持批評意見的學者認為,這就造成這次農(nóng)村信用社改革的目標仍然不明確,進入了利益主體多元化的“鎖定”狀態(tài),帶有明顯的短期行為“路徑依賴”。第一,中央要支農(nóng),地方要發(fā)展,監(jiān)管部門要防范風險,信用社自身要發(fā)展,多元的目標沖突、模糊的職能定位使農(nóng)信社在改革試點中無所適從。第二,偏頗的補貼政策,實際上是鼓勵虧損和“鞭打快�！�。第三,對長期累積的歷史包袱雖然給予臨時性的虧損補貼,但對以后類似的問題如何解決,沒有明確。這樣就會造成政策性虧損將成為農(nóng)信社虧損的永遠借口,那么政策性補貼也將成為無底洞。
實事上,我國農(nóng)村信用社由于資本構(gòu)成的多元化、職能定位的多元化,在長期的發(fā)展過程中已形成四大利益主體,即國家、地方政府、農(nóng)信社和農(nóng)民。而這次中央政府大力推進農(nóng)村信用社改革的意圖是為了對農(nóng)村金融資源的重新分配,強化服務(wù)“三農(nóng)”的功能,對農(nóng)村信用社的補貼和注資,也是為了解除累積的歷史包袱,刺激信用社參與改革的熱情,激活服務(wù)農(nóng)村的功能,最終最大的受益者應(yīng)該是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。其一,國家的宏觀調(diào)控使地方政府更加關(guān)注“三農(nóng)”,地方政府的依法管理會使農(nóng)村信用社更好地服務(wù)“三農(nóng)”,信用社規(guī)范經(jīng)營會增強自身服務(wù)“三農(nóng)”的能力,盡管利益主體是多元的,但最終受益的是農(nóng)民。其二,很多省市選擇成立省級信用社而沒有選擇農(nóng)村商業(yè)銀行,就是為了避免商業(yè)銀行因追求利益最大化而偏離服務(wù)“三農(nóng)”的傾向。其三,國家對“三農(nóng)”的扶持,除財政專項支持外,另一方面是通過對農(nóng)村信用社的政策性補貼使農(nóng)民受益。因此在農(nóng)村信用社承擔有政策性業(yè)務(wù)的情況下,國家對農(nóng)信社的補貼和注資不能說是短期行為,它是扶持和加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施之一。
4.農(nóng)村信用社改革方案缺乏科學的評價指標體系雖帶有無效監(jiān)管的“路徑依賴”,但這是受我國目前金融業(yè)經(jīng)營管理水準普遍不高的影響所致。
這次農(nóng)村信用社改革方案出臺后,由于沒有建立一套科學有效的評價指標體系,持批評意見的學者認為,這是進入了一種人為操作的“鎖定”狀態(tài),陷入無效監(jiān)管的“路徑依賴”。第一,評價指標本末倒置,考核過于簡單。如把獲得央行票據(jù)支持作為評價指標之一,而對如何降低不良貨款沒有明確的指標要求。第二,評價指標無因果關(guān)聯(lián)。如把存款和支農(nóng)貨款增加多少作為衡量改革的考核指標,而具有科學評價意義的貨款覆蓋面和補貼的依賴指數(shù)等指標卻沒有得到體現(xiàn)。第三,對農(nóng)村信用社整體業(yè)績的評價和改革整體效果的評價沒有一套可操作的指標體系。因此,這樣的改革仍然陷入無效監(jiān)管的“路徑依賴”。
當然,農(nóng)村信用社的改革如果能建立一套科學有效、切實可行的評價指標體系,對化解金融風險、優(yōu)化資產(chǎn)質(zhì)量、提高經(jīng)營效益、增強有效監(jiān)管和保證健康發(fā)展都要重要的意義。但農(nóng)村信用社的改革是在我國整個金融制度和經(jīng)營管理現(xiàn)狀的大背景下進行的,由于我國目前整個金融業(yè)的經(jīng)營管理水準還普遍不高,在國有商業(yè)銀行尚未能做到這些時,很難想象讓農(nóng)村信用社一步到位。當然,由于目前社會信用環(huán)境不是太好,加上信息不對稱,貨款有呆滯的道德風險;由于農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)和管理體制不完善,經(jīng)營有內(nèi)部人控制的道德風險。這些確實都要求農(nóng)信社在今后的改革過程中要不斷完善治理結(jié)構(gòu)和評價監(jiān)控體系,始終把風險管理和內(nèi)部控制放在重中之重的地位來設(shè)計和實施。
三、克服“路徑依賴”的思考與建議
“路徑依賴”理論告訴我們,在制度變遷與制度創(chuàng)新過程中,必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”問題,以避免被“鎖定”在無效狀態(tài)。我國農(nóng)村信用社改革中的“路徑依賴”雖然是歷史和邏輯的必然,但應(yīng)不斷克服這種“路徑依賴”,努力使改革進入良性循環(huán)的軌道。
農(nóng)村信用社改革的總體目標是產(chǎn)權(quán)明晰和治理完善,具體應(yīng)該是機構(gòu)運作的市場化,應(yīng)擺脫政府的隱性擔保,嚴格市場的進入和退出,真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣態(tài);改革措施有利于風險防范,克服農(nóng)村金融體系的脆弱性,監(jiān)管手段實現(xiàn)低成本;產(chǎn)品創(chuàng)新實現(xiàn)多樣化,有利于緩解農(nóng)戶和涉農(nóng)中小企業(yè)貨款難的問題。
1.農(nóng)村信用社的進一步改革應(yīng)遵循漸進性和歷史繼承性。制度變遷對路徑具有依賴性,這是客觀規(guī)律,如果違背這一規(guī)律,就會激發(fā)矛盾。因此,農(nóng)村信用社改革應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和制度環(huán)境區(qū)別對待,不搞一刀切。在農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),應(yīng)將農(nóng)村信用社改組為政策性金融機構(gòu),只針對未脫貧的農(nóng)戶給予貨款支持,把消除貧困、平準主要農(nóng)產(chǎn)品價格波動,降低農(nóng)民的系統(tǒng)性風險作為主要業(yè)務(wù)范圍;在大部分農(nóng)民已經(jīng)脫貧的地區(qū),應(yīng)建立區(qū)域性的合作金融機構(gòu),在合作金融支持下,使脫貧農(nóng)戶實現(xiàn)初步致富并滿足擴大再生產(chǎn)的需要;在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),應(yīng)建立商業(yè)性金融服務(wù)機構(gòu),服務(wù)對象為抗風險能力強、經(jīng)營前景好、信用等級高的農(nóng)戶,以實現(xiàn)高層次擴大再生產(chǎn)的需要,從而帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
2.農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應(yīng)注重市場化運作。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的商品化、市場化、貨幣化程度的進一步提高,農(nóng)民必然對農(nóng)村合作金融制度產(chǎn)生強烈的需求。農(nóng)民自發(fā)組織、自愿參加,農(nóng)戶集所有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)于一身的農(nóng)村合作金融機構(gòu)必然具有生命力。應(yīng)循序放開農(nóng)村金融體制中自生自發(fā)秩序形成的渠道,以市場化運作規(guī)范合作金融機構(gòu)的發(fā)展。
3.農(nóng)村信用社改革的模式選擇應(yīng)因勢利導。我國對農(nóng)村信用社的幾次改革,都是由政府自上而下的推動,受到原有體制弊端和歷史遺留問題的牽制與拖累,必然帶有“路徑依賴”。作為微觀經(jīng)濟活動,農(nóng)信社的改制和模式選擇,基層信用社應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)。因此,應(yīng)采取自下而上的自發(fā)誘導式的改革,農(nóng)信社可根據(jù)自己的實際情況,選擇適合自己的運行模式,政府只利用法律法規(guī)因勢利導地根據(jù)市場需要推動農(nóng)信社多種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式的改革,讓市場這只“看不見的手”來高效配置農(nóng)村金融資源。
4.農(nóng)村信用社改革應(yīng)優(yōu)化外部環(huán)境,增大制度創(chuàng)新的供給。農(nóng)村信用社改革是金融體制改革的一部分,應(yīng)納入整個金融體制改革的全局去考慮,要不斷優(yōu)化改革的外部環(huán)境,增大制度創(chuàng)新的供給。第一,應(yīng)改革農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍,在欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)將服務(wù)網(wǎng)點延伸到農(nóng)村最基層,真正起到政策性扶貧的作用。第二,應(yīng)有相應(yīng)的法規(guī)約束地方政府的管理行為,使地方政府對農(nóng)信社的管理不越位,監(jiān)管部門對農(nóng)信社的監(jiān)管不缺位。第三,逐步推進民營資本對農(nóng)村金融市場的參與,建立各種新型的金融機構(gòu),更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。第四,改革郵政儲蓄資金流出農(nóng)村的機制,將一定比例的資金返還給農(nóng)信社用于支農(nóng),給農(nóng)信社更大的生存空間。第五,成立政策性農(nóng)業(yè)保險公司,為農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)系上“安全帶”,同時政府應(yīng)采取財政貼息的方式來解決農(nóng)信社信貸風險補償問題。
總之,農(nóng)村信用社作為在一個特殊的歷史背景和經(jīng)濟環(huán)境下成長起來的金融企業(yè),必須在商業(yè)化經(jīng)營的前提下,努力探討適合自身業(yè)務(wù)發(fā)展模式和盈利模式的產(chǎn)品創(chuàng)新戰(zhàn)略、服務(wù)創(chuàng)新戰(zhàn)略和手段創(chuàng)新戰(zhàn)略,從而不斷提升自己在金融市場上的占有率和競爭力。
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