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財政平衡原則與地方公共品供給的制度安排
論文關(guān)鍵詞:地方公共品 財政平衡 溢出
論文摘要:地方公共品存在兩個邊界:政治邊界與經(jīng)濟邊界。政治邊界是指作出供給決策的行政轄區(qū),而經(jīng)濟邊界則包括所有從公共品中受益的個體。奧爾森認(rèn)為,這兩個邊界相一致,即“財政平衡”是公共品達到社會最優(yōu)的必要條件。但從現(xiàn)實來看,這種所謂的地理意義上的平衡通常是不存在的。在存在溢出的條件下,地區(qū)之間構(gòu)建一種契約式的財政平衡更加符合實際。本文在此基礎(chǔ)上對幾種制度安排作了評析。
一、 奧爾森的“財政平衡”原則
與私人品區(qū)別,公共品一般具有相對廣泛的受益邊界。根據(jù)受益邊界的不同,人們又把公共品劃分為地方公共品、全國公共品和跨國公共品等。當(dāng)一個地區(qū)公共品產(chǎn)生的收益超越了提供它的地區(qū)邊界而同時又沒有獲得來自其它受益地 區(qū)的補償時,我們稱這一公共 品存在著“溢出效應(yīng)”(Spillover Effect)。例如,一個地區(qū)的環(huán)境污染治理政策將改善鄰近地區(qū)居民的生活質(zhì)量。又如,地方政府在教育領(lǐng)域的公共投入會通過地區(qū)間要素流動而產(chǎn)生溢出效應(yīng)。這些溢出效應(yīng)的存在暗示著公共品的政治邊界與經(jīng)濟邊界發(fā)生了分離。在這里,政治邊界是指作出供給決策的行政轄區(qū),而經(jīng)濟邊界則包括所有從公共品中受益的個體。奧爾森(Olson,1969)認(rèn)為,當(dāng)公共品的這兩個邊界相一致時“財政平衡”(FiscalEquivalence)即產(chǎn)生�？茽杻�(nèi)斯和桑德爾(Comes& Sandier,1996)則從奧爾森 的財政平衡概念出發(fā),論證了公共品供給達到帕累托最優(yōu)的實現(xiàn)條件。
奧爾森認(rèn)為,一個公共品與提供它的政治邊界之間存在著以下三種可能的邏輯聯(lián)系 :(1)公共品的受益范圍超越了提供它的政治邊界 ;(2)公共品僅僅滿足了提供它的政治轄區(qū)中部分居民的需求 ;(3)公共品的受益邊界等同于提供它的政治邊界。第一種情況實際上意味著一個地區(qū)的公共品供給決策對其它地區(qū)產(chǎn)生了溢出效應(yīng),即外部性。一些學(xué)者認(rèn)為,溢出的存在將導(dǎo)致地方政府提供一個小于社會最優(yōu)的公共品數(shù)量。假定地方政府以最大化轄區(qū)內(nèi)居民福利為 目標(biāo) ,那么它會將公共品的供給水平定位于其邊際收益與邊際成本相等這樣一個點上,從而忽視了對轄區(qū)外居 民產(chǎn) 生的外部效應(yīng) 。威斯 布羅德 (Weisbrod,1964)分析了溢 出與 溢進(Spillins)同時存在的情況 。他認(rèn)為 ,當(dāng)一個地區(qū)提供公 共品產(chǎn)生溢 出時,即使存在等量的溢進,也不會改變公共品供給不足這一事實。因為來 自其它地區(qū)的溢出在這里可以被看作為對本地區(qū)的一種凈收益,對于公共品邊際決策很可能不會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。從整個社會來看,溢出所導(dǎo)致的公共品供給不足并不對應(yīng)著溢進會產(chǎn)生公共品供給過多。第二種情況即公共品的受益范圍僅僅是轄區(qū)人口的一個子集。奧爾森稱之為“內(nèi)部性”,它與前面所提及的外部性具有相似的效應(yīng)。假定公共品的供給是根據(jù)林達爾自愿交換原則進行的,那么這里將不可能會出現(xiàn)這種內(nèi)部性。然而,當(dāng)?shù)胤焦财窙Q策通過多數(shù)投票規(guī)則產(chǎn)生時,這種情況將必定存在。由于公共品的收益集中于一部分居民而成本則由所有納稅人進行分擔(dān),因此那些沒有受益的納稅人實際上承受了來自公共決策的外部性,從而有激勵阻止這一公共品的供給。第三種情況是指公共品的經(jīng)濟邊界與政治邊界相一致,這意味著地區(qū)之間完全不存在收益或成本的溢出效應(yīng)。地方政府以邊際收益等于邊際成本的方式來決定公共品的供給數(shù)量,既是地區(qū)的最優(yōu)量也是社會意義上的最優(yōu)量。
二、“財政平衡”的邏輯與地方公共品的最優(yōu)供給
(一)地理上財政平衡的非現(xiàn)實性
奧爾森的財政平衡概念意味著對于具有唯一受益邊界的公共品原則上都應(yīng)存在一個與之匹配的政府層級。在這一意義上所構(gòu)建的政府體制既避免了地區(qū)間的外部性,也消除了地區(qū)內(nèi)的內(nèi)部性,從而使得資源配置更可能達到社會最優(yōu)。這一邏輯很大程度上解釋了現(xiàn)實中所存在政府層級的多樣性。也就是說,完全的集權(quán)體制和完全的分權(quán)體制都是無效的。各個層級政府的存在有其 自身的理論依據(jù)。當(dāng)公共品的受益范圍在地方時,地方政府提供是有效的當(dāng)受益范圍在全國時,中央政府提供則是有效的。然而,在現(xiàn)實中僅僅依據(jù)公共品的經(jīng)濟邊界并不能夠嚴(yán)格地推出其政治邊界。一般來講,公共品的供給具有靈活性 ,它必然隨著居民偏好的變化而變化。而政府的規(guī)模和層級一旦被設(shè)定就很難改變。因此,這兩者之間通常很難建立起一種嚴(yán)格而穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。從現(xiàn)實的情況來看,奧爾森所謂的“財政平衡”一般不會存在。
1.公共品的時空維度。公共品具有相對廣泛的受益邊界。這種受益邊界既可以從地理上來理解,也可以從時間上進行審視。從地理上來看 ,公共品的受益邊界可以通過產(chǎn)品本身與其消費者之間的距離來進行衡量。例如,對于醫(yī)院、公 園以及學(xué)校等公共品,其產(chǎn)生的客觀收益會隨著消費者與其之間的距離而發(fā)生變化。一般來講,這一距離越大,消費者所能獲得的客觀收益將越少。而對于一些純公共品,如科學(xué)技術(shù)的突破,其影響范圍將是全國乃至全世界。另一方面,從時間上來看,公共品同樣具有跨期的溢出效應(yīng)。一個典型的例子是地方的環(huán)境規(guī)制政策。環(huán)境規(guī)制作為一種公共品,應(yīng)該具有時間上的受益邊界。因此,如果僅僅依據(jù)地理平衡的邏輯,我們很難使得公共品的兩個邊界相一致。既然公共品的效應(yīng)會 隨著時間的推移而發(fā)生改變,那么這必然要求相應(yīng)的政府層級也發(fā)生改變。顯然這是不符實際的。
2.政府的多功能特征。奧爾森的財政平衡產(chǎn)生有一個假定條件,即每一個政府僅僅提供一種公共品。這并不具有現(xiàn)實性。除非一個地區(qū)具有同質(zhì)的人 口,否則政府不可能僅僅提供一種公共品�，F(xiàn)實的政府通常是個多功能的政府,它為偏好差異的居民提供了各種受益邊界不同的公共品。然而,一個多功能的政治轄區(qū)卻不可能在地理上被決定。因為一旦我們接受了奧爾森的財政平衡概念 ,那么在這里每提供一種公共 品就暗示著一個政治邊界將被替代。
顯然 ,地理意義上的財政平衡與多功能型政府概念是相沖突的。
(二)溢出條件下的最優(yōu)供給
以上的分析證實了這樣一個觀點:公共品的政治邊界與經(jīng)濟邊界通常并不一致。也就是說,地方政府在提供公共品的過程中一般會產(chǎn)生溢出效應(yīng)。關(guān)于溢出條件下的公共品供給問題,許多文獻已經(jīng)進行了論述 。許多學(xué)者認(rèn)為,溢出的存在將導(dǎo)致地方公共品的供給不足。也有一些學(xué)者 ,如威廉姆斯等認(rèn)為溢出也可能導(dǎo)致公共品的供給過多。盡管沒有形成一個統(tǒng)一的觀點,但至少這一點是明確的:地方公共品的供給很大程度上取決于其溢出的狀況 。溢出越小 ,地方政府所提供 的公共品就越接近于私人品的供給,從而更可能達到社會最優(yōu) 。相反,溢出越大,地區(qū)所提供的數(shù)量就越可能偏離社會最優(yōu)。因此,如果地區(qū)之間不存在著一種合理的補償機制,那么構(gòu)建一個奧爾森意義上的政府體制是必要的。也就是說,我們需要盡可能地避免地區(qū)之間的溢出效應(yīng)。然而 ,正如以上的分析 ,現(xiàn)實中公共品的兩個邊界通常并不一致。因此,我們要做的就是設(shè)計一種有效制度來克服或避免這些溢出所產(chǎn)生的次優(yōu)結(jié)果。
一個首要的問題是明確社會最優(yōu)的實現(xiàn)條件。遵循威廉姆斯的分析 ,當(dāng)?shù)貐^(qū)之間存在公共品的溢出時 ,社會最優(yōu)要求 :1)依據(jù) 因提供公共品而對其它地區(qū)產(chǎn)生的溢出,收到相應(yīng)的補償。2)因受到來自其它地區(qū)的溢出而進行相應(yīng)的支付。顯然,如果能夠設(shè)計一種制度以使得公共品的消費與支付之間形成一種對應(yīng)關(guān)系,那么社會資源的配置效率將大大被提高。
(三)從地理型財政平衡到契約性財政平衡
布坎南(Buchanan,1965)的俱樂部經(jīng)濟理論認(rèn)為,一種純公共 品最有效率的消費單位是無窮大,因為一個人對它的消費并不妨礙其他人的消費。對于一般地方公共品來講,其最有效率的消費單位必定是根據(jù)它的受益范圍來進行衡量的。既然“外部性”這個詞本身就意味著既定的資源投入會產(chǎn)生更大量的最終產(chǎn) 出,那么當(dāng)?shù)胤焦财樊a(chǎn)生溢 出時,其最有效的消費單位必將大于這一產(chǎn)品的政治轄區(qū)。因此,在存在溢出的情況下,財政平衡原則實際上意味著我們需要構(gòu)建一種地 區(qū)之間的補償機制 ,以克服溢出帶來的種種不利后果 。這種補償機制 的本質(zhì)是在涉及溢出效應(yīng)的雙方或多方轄區(qū)之間設(shè)定一種契約聯(lián)系。契約的各方根據(jù)實際發(fā)生的溢出情況進行討價還價,從而為溢出設(shè)定了一個合理的“價格”。這種 以溢出為基礎(chǔ)的契約聯(lián)系被稱為“契約性財政平衡”,它一般具有兩層涵義:首先 ,契約性財政平衡意味著既定的公共品通常應(yīng)該由那些具有最小生產(chǎn)成本的政府來進行生產(chǎn);其次,這種契約聯(lián)系是以提供公共品的地區(qū)被賦予了對溢出的產(chǎn)權(quán)為前提的。沒有這種產(chǎn)權(quán)界定,地 區(qū)之間的討價還價也就不可能進行。因為政府也具有與私人部門相似的免費搭車傾 向。當(dāng)?shù)貐^(qū) A對地區(qū) B產(chǎn)生了正 的溢出時 ,地區(qū) B總是以最小化成本 的方式來獲取這種溢出收益 。只要這里不存在權(quán)利約束,地區(qū) B不會有激勵對這種溢出作任何支付。實際上,契約性財政平衡是奧爾森的財政平衡原則在存在溢出的情況下的一種說法。當(dāng)公共品的受益邊界超越 了提供它的政治轄 區(qū)時,地理意義上的財政平衡顯然不再成立。然而 ,如果引入一種合理的補償機制 ,那么這一公共品的供給范圍實際上也相應(yīng)地發(fā)生了改變,并且最終與其經(jīng)濟邊界相一致。因此,當(dāng)溢出與一種補償機制相結(jié)合時,從本質(zhì)上來看 ,奧爾森的財政平衡邏輯依然是有效的。與地理上的財政平衡 比較 ,契約性財政平衡概念具有以下優(yōu)點。一方面 ,它避免了公共品單一的受益邊界與地方政府的多功能特性之間的邏輯不一致。另一方面,契約性平衡也有利于解決 了公共 品的跨期溢出問題。契約性財政平衡要求不同時期的居民之間建立一種合理的補償機制,實際上維持了公共品消費與支付之間的一種內(nèi)在聯(lián)系。
三、地方公共品供給的制度安排
對于地方公共品的供給問題,我們需要選擇一個有效且可行的制度安排。奧爾森的財政平衡原則實際上暗示了這樣一點,即僅僅只有存在眾多不同層次的政府,轄區(qū)的邊界與公共品的邊界之間的不一致性才可以被避免 。關(guān)于這兩個邊界問題 ,布雷頓 (Breton,1965)也提出了“完美匹配”(PerfectMapping)和“非完美匹配”(1mperfectMapping)的概念。完美匹配意味著在一個既定的轄區(qū)之內(nèi)地方公共品的所有客觀收益正好被消耗殆盡,而非完美匹配則指公共品的客觀收益超越了提供它的政治邊界的情況。顯然,這些概念與奧爾森的平衡
、非平衡原則是非常一致的。一些研究表明,在某些情況下適當(dāng)?shù)剡M行轄 區(qū)邊界的重構(gòu)有利于內(nèi)部化一些溢出。但是,這并不能作為一項實際可操作的政策去實施。從一些國家的情況來看(例如英國與美國),我們并沒有看到地方政府邊界的重構(gòu)可以實質(zhì)性地減少地區(qū)間的溢出(Williams1966)。確實,現(xiàn)實中人們因不同的品味與偏好,對公共品的需求差異很大。這就帶來了一個問題 ,如果嚴(yán)格按照以上的原則,對各層次政府邊界進行重新劃定,那么其成本必然是非常大的。正像布坎南(1962)所說的,在制度選擇的過程中,我們?nèi)ケ容^不能達到的理想安排的運作特性是毫無意義的。因此 ,我們需要尋找一種可行的替代性安排。
一種可選擇的安排也許是基于市場機制的運用。一般認(rèn)為,外部性的市場調(diào)節(jié)需要具備以下三個條件:其一是產(chǎn)權(quán)的供給。如果沒有產(chǎn)權(quán),那么這里也就不存在討價還價的基礎(chǔ)。有學(xué)者甚至認(rèn)為,對產(chǎn)權(quán)的定義可以決定外部性是否被允許存在于市場之中。其二是關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的控制問題。購買或支付一種產(chǎn)品必須與使用或消費這種產(chǎn)品相聯(lián)系。其三是排他的可能性。大量關(guān)于外部性的例子表明排他性為交換的順利進行提供了極大的動力。這三個條件能否得到滿足依賴于產(chǎn)品本身的技術(shù)特性。布坎南和卡弗格里斯早期分析了一種單向溢出的情況。當(dāng) A在提供產(chǎn)品的過程中產(chǎn)生了對 B單向溢出時,B會相應(yīng)減少這種產(chǎn)品的生產(chǎn),其程度取決于產(chǎn)品本身的溢出狀況。在適當(dāng)?shù)募俣l件下,他們認(rèn)為通過市場機制獨立的調(diào)整不一定會導(dǎo)致資源投入的不足(相對于一個滿足帕累托最優(yōu)邊際條件的量來講),即 B可以通過向 A支付一定的補償 ,來促使 A增加公共品的供給量。顯然 ,在 A對 B的生產(chǎn)具有相對優(yōu)勢的條件下 ,這種獨立的市場調(diào)節(jié)有利于增進資源配置的效率。然而,獨立的市場調(diào)節(jié)也許僅僅只有在轄區(qū)數(shù) 目較小的情況下才是有效 的�？紤]一種接近純公共品的情況。顯然,這種產(chǎn)品的受益邊界將跨越多個地區(qū)。可以預(yù)測地區(qū)之間的討價還價過程會產(chǎn)生非常大的交易成本。此外,如果這里同時存在溢進與溢出,那么對于這些效應(yīng)的界定與評估本身就是一個復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。因此 ,正如奧爾森指出,在存在溢出的條件下 ,獨立的調(diào)整可能不僅會產(chǎn)生一個無效的供給水平,而且還會導(dǎo)致一種無效的供給方式。正當(dāng)市場調(diào)節(jié)由于交易成本的增加而變得無效時,一種集體化的決策也許會被采用 。中央政府確定一個補償計劃,實際上是內(nèi)部化地區(qū)溢出效應(yīng)的一種方式。當(dāng)溢出效應(yīng)存在時,如果中央政府對地方政府的補貼正好可以彌補它支出的溢出時,那么說明這種補償是有效的。并且有效的補償計劃必將增加每個地方中公共品的消費。這種以中央政府為主導(dǎo)的集體化決策并沒有違背財政平衡原則,因為對地方公共品溢出收益的分享是與其供給成本的跨區(qū)分擔(dān)相一致的。
參考文獻:
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