國務(wù)院初審三大銀行法　混業(yè)經(jīng)營擬“特別放行”

國務(wù)院初審三大銀行法　混業(yè)經(jīng)營擬“特別放行”銀監(jiān)法數(shù)易其稿
　　“提交給國務(wù)院的稿子應(yīng)該至少是第15稿。”北京師范大學金融研究中心主任鐘偉說。
　　三部法律草案中，《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》都是修正案，不是重新制定一部完整的法律；而《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》卻是一部新的法律，并且是一部部門法，是針對新設(shè)立的銀監(jiān)會這個機構(gòu)制定的法律。換言之，后者內(nèi)容既新，難度亦大，數(shù)易其稿實在情理之中——鐘偉指的也正是這一點。
　　兵馬未動，糧草先行。部門法的制定，甚至早在這部法律所針對的部門——銀監(jiān)會——本身掛牌之前即已開始。迄今為止，事情已在若隱若現(xiàn)間進行了半年有余。
　　今年年初，當中央決定要成立銀監(jiān)會的時候，《銀監(jiān)法》的起草工作隨之啟動。制定工作由國務(wù)院法制辦牽頭，中國人民銀行條法司和原中央金融工委的相關(guān)人士參與；后來銀監(jiān)會成立后，銀監(jiān)會亦順理成章地加入進來。
　　目前，《銀監(jiān)法》的初稿出臺已經(jīng)一月有余，在提交給國務(wù)院常務(wù)會議討論之前，方案歷經(jīng)數(shù)次修改，并征求了中國社科院、北京師范大學等單位專家的意見。作為北京師范大學的專家，鐘偉也參與了征求意見稿的咨詢論證工作。
　　討論過程中，對新設(shè)金融機構(gòu)的申請和審批程序改動較大。《銀監(jiān)法》草案規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)自收到完整的設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)的申請之日起，應(yīng)當在六個月內(nèi)做出批準或不批準的決定。決定批準的，頒發(fā)經(jīng)營許可證；決定不批準的，應(yīng)當書面通知申請人并說明理由�！�
　　而據(jù)參與論證工作的鐘偉透露，在《銀監(jiān)法》草案第11稿以前，對新設(shè)機構(gòu)的批準期限是要在“三個月”之內(nèi)完成，但后來的版本就改成了在“六個月”之內(nèi)做出批準或不批準的決定。鐘偉估計這個期限還可能會有所變動。他說，在美國審批金融機構(gòu)的成立也是有6個月的期限，而且監(jiān)管當局常常找各種理由拖延新機構(gòu)的批準時間，鑒于此，中國應(yīng)該對審批期限做出更為科學合理的界定。
　　分析認為，《銀監(jiān)法》的出臺將給民營銀行的成立帶來轉(zhuǎn)機。在上月底北京大學中國經(jīng)濟研究中心的民營銀行組建方案討論會上，許多人士都對民營銀行的審批表示憂慮，擔心銀監(jiān)會可能拖延審批時間，甚至將方案長期擱置。于正在積極申報方案的民營銀行籌備組而言，《銀監(jiān)法》草案對審批新設(shè)金融機構(gòu)做出的明確的時間界定無疑是一大利好。
　　鐘偉推測，這部法律草案在正式提交給全國人大常委會之前，可能還會有些小的改動，以求更加嚴密。
　　　　銀監(jiān)會職能微調(diào)
　　顧名思義，《銀監(jiān)法》的主旨即在監(jiān)管。
　　一位參與起草工作的人士透露，“《銀監(jiān)法》的主要內(nèi)容是規(guī)定銀行監(jiān)管的執(zhí)行機構(gòu)，銀行監(jiān)管的思路，所遵循的原則，監(jiān)管的內(nèi)容，以及監(jiān)管機構(gòu)的行為準則。”
　　《銀監(jiān)法》草案第二條明確規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理�！辈莅鸽S后解釋說，銀行業(yè)金融機構(gòu)是指我國境內(nèi)的商業(yè)銀行、政策性銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄機構(gòu)，以及金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司和經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準設(shè)立的其他金融機構(gòu)。
　　這一表述，與當初國務(wù)院對銀監(jiān)會的職能描述已然略有不同。在國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，以及后來國務(wù)院提請全國人大審議的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會行使原由中國人民銀行行使的監(jiān)督管理職權(quán)的議案》中，都將銀監(jiān)會的職能表述為：審批、監(jiān)督管理銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)。
　　“原先的表述不太準確，”上述參與起草工作的人士說，“比如財務(wù)公司，在上面那個表述中就沒有被包括進來。事實上財務(wù)公司是銀監(jiān)會非銀行金融機構(gòu)監(jiān)管部的監(jiān)管對象�！�
　　職能調(diào)整而外，《銀監(jiān)法》的一大亮點是對監(jiān)管者進行了嚴格約束。“監(jiān)管者哪些可以做，哪些不可以做，都在《銀監(jiān)法》里進行了規(guī)定，這將會在一定程度上限制監(jiān)管人員濫用權(quán)力。”鐘偉對此頗為贊賞。
　　草案明確了銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法履行的職責，如制定有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；審查批準銀行業(yè)金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)實行現(xiàn)場和非現(xiàn)場檢查監(jiān)督；監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機構(gòu)的信息披露；對銀行業(yè)金融機構(gòu)的違法行為進行查處；對銀行業(yè)自律組織的活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督等。
　　與此同時，在《銀監(jiān)法》草案中，亦有多項條款對銀監(jiān)會進行了約束。比如，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)工作人員應(yīng)當具備與監(jiān)督管理工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和能力；應(yīng)當忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務(wù)便利牟取不正當利益，不得在金融機構(gòu)、企業(yè)中兼任職務(wù)；國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)工作人員執(zhí)行的監(jiān)督管理事項與其本人或者親屬有利害關(guān)系的，應(yīng)當回避；國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當公開監(jiān)督管理程序，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，對其工作人員履行職責的情況進行檢查監(jiān)督。
　　　　修訂原有兩大法律
　　與《銀監(jiān)法》起草相比，《中國人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》的修訂工作相對輕松一些。
　　據(jù)央行知情人士透露，《中國人民銀行法》的修訂主要是把央行的金融監(jiān)管職能從該法中刪除；而《商業(yè)銀行法》除了適應(yīng)監(jiān)管職能的調(diào)整外，還增加了一些新的內(nèi)容，比如將巴塞爾協(xié)議的最新內(nèi)容和新的貸款五級分類方法寫入法律，還在某種程度上為混業(yè)經(jīng)營留了口子。
　　現(xiàn)行《中國人民銀行法》在多處條款中都有央行行使監(jiān)管職能的表述，如第一章總則中共有8項條款，其中有6條提到央行有金融監(jiān)管職能。新的《中國人民銀行法》修正案將更正這些表述。
　　“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理�！睂τ诂F(xiàn)在的這條規(guī)定，新的修訂案改為：“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實施貨幣政策，防范和化解系統(tǒng)性金融風險，維護金融穩(wěn)定�！�
　　此前有傳言稱，貨幣政策委員會的獨立性可能在新的《中國人民銀行法》中得到體現(xiàn)。但據(jù)知情人士透露，這次修訂法律并沒有改動貨幣政策委員會的地位，該委員會仍是貨幣政策的咨詢機構(gòu)。
　　而金融資產(chǎn)所有者的問題，也沒有在修訂案中得到明確。鐘偉認為，執(zhí)行貨幣政策與作為所有者的角色是互相沖突的，“財政部不是國有資產(chǎn)的所有者，國資委也不管金融資產(chǎn)，銀監(jiān)會只是負責監(jiān)管金融機構(gòu)，那么人民銀行就能作為國有金融資產(chǎn)的所有者嗎？”
　　在談?wù)撘丫玫幕鞓I(yè)經(jīng)營方面，《商業(yè)銀行法》修訂案有所反映。
　　現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》對分業(yè)經(jīng)營有嚴格限制，該法第四十三條規(guī)定：“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得投資于非自用不動產(chǎn)。商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資。本法施行前，商業(yè)銀行已向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資的，由國務(wù)院另行規(guī)定實施辦法�！倍�今，該條款修改為，“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)，不得投資于非自用不動產(chǎn)。商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資。但是，國務(wù)院另有規(guī)定的除外�！�
　　值得一提的是，三部法律草案的制定過程，也可以說是央行和銀監(jiān)會的分家過程。如今，三部法律草案即將提交全國人大審議，但兩家機構(gòu)的職能并沒有完全劃分清楚。據(jù)央行有關(guān)人士透露，最終的《銀監(jiān)法》可能會增加一條：國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當與國家其他金融管理機構(gòu)建立信息共享和監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制。

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