企業(yè)經營與政府行為的關系

企業(yè)經營與政府行為的關系企業(yè)與政府之間的關系，是我國經濟體制改革過程中必須正確處理的一個關鍵問題。它關系到我國企業(yè)能否真正成為市場主體，社會主義市場經濟體制能否完善，經濟能否實現(xiàn)健康、持續(xù)發(fā)展等重大改革課題，因此一直受到經濟理論界和企業(yè)界的關注。本文所涉及的政企關系并不僅僅是政府與國有企業(yè)的關系，而是包含了所有性質的企業(yè)與政府之間的關系。

　　 一、我國政企關系的新變化

　　 1. 政企關系類型日趨多樣化

　　當前世界各國政府與企業(yè)關系大體上有三種：第一種是"警察與司機關系"，政府與企業(yè)沒有隸屬關系，政府只需要告訴企業(yè)什麼是不該做，企業(yè)其余事情政府一律不過問不干涉。這種政企業(yè)關系在歐美發(fā)達國家比較普遍。第二種是"手足關系"，即政府與企業(yè)之間相互依賴，官商一體。日本的政企關系屬于該種類型。第三種是"父子關系"，企業(yè)隸屬于政府，不是獨立的市場主體政府對企業(yè)的一切活動都擁有決定權。改革開放前中國的政企關系大致屬于這種類型。

　　我國經過近20年的改革，政企關系有了很大的變化，不再是原來的純粹的"父子關系"，而是在逐步向包括上述三種類型的混合型政企關系過渡：政府與部分國有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間依然保持著"父子關系"；政府與民營企業(yè)、三資企業(yè)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的"交通警與司機"的關系；一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間則形成了利害相關、生死與共的"手足關系"，政府與企業(yè)一體，政府企具有了業(yè)化傾向。

　　2. 政府職能部門與企業(yè)的關系日趨突出 

　　以前，每當談起政府與企業(yè)關系，首先想到的就是政府專業(yè)經濟管理部門與國有企業(yè)之間的關系。但是經過近二十年的改革，其他所有制企業(yè)迅速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、三資企業(yè)成為中國經濟發(fā)展重要支柱。政府與企業(yè)關系不再局限于專業(yè)經濟管理部門于國有企業(yè)之間的關系，而政府職能部門與包括國有企業(yè)在內的企業(yè)整體之間的關系日益引起關注。這是因為職能部門與企業(yè)之間的關系具有特殊性：首先是職能部門與企業(yè)的關系涵蓋所有專業(yè)領域；其次是職能部門僅僅在某些特定職能上與企業(yè)發(fā)生關系；第三是職能部門與企業(yè)的關系是隨機的，非緊密性的；第四是職能部門視企業(yè)為均質的，不論企業(yè)性質如何，規(guī)模多大，都按同等方式平等對待；第五是職能部門與企業(yè)的關系多為由法律調整的法律關系，這種關系很難由行政手段調整。因此，職能部門與企業(yè)之間的關系是現(xiàn)階段政企關系中的基本關系，在國有企業(yè)改革進展到一定階段后，職能部門與企業(yè)之間的關系將是政府與企業(yè)關系的全部內涵。

　　3. 企業(yè)與所在地政府之間的關系重要性增強 

　　隨著國有企業(yè)改革的深入，國有企業(yè)與上級主管政府之間的關系逐步理順，而越來越多的與所在地政府之間發(fā)生關系，如就業(yè)、稅收、企業(yè)社會負擔的轉移、企業(yè)支援地方建設等關系。同時，大型民營企業(yè)、三資企業(yè)也面臨如何與所在地政府打交道、建立良好關系的問題。這些企業(yè)絕大部分的日常經濟活動都發(fā)生在所在地，要受所在地政府約束與管轄。當?shù)卣�府對企業(yè)的態(tài)度直接影響著企業(yè)的生產經營能否順利進行，對企業(yè)的生存與發(fā)展發(fā)揮著至關重要的作用；而企業(yè)對當?shù)卣�府的支持也會促進當?shù)氐纳鐣�經濟良性發(fā)展。

　　4. 政企雙方在職責上越位與缺位行為同時并存 

　　政府的越位行為表現(xiàn)在與國有企業(yè)政企不分、干涉企業(yè)經營、亂收費等方面。其缺位行為表現(xiàn)在國有資產出資者缺位、公共服務提供者缺位、市場競爭監(jiān)督者缺位等行為。企業(yè)的越位行為表現(xiàn)是一些國有企業(yè)私自處置企業(yè)資產導致國有資產流失、強迫企業(yè)職工購買企業(yè)股份等行為。其缺位行為表現(xiàn)有國有企業(yè)沒能實現(xiàn)國有資產的保值增值功能、企業(yè)不能按國家政策規(guī)定保障下崗職工權益、不履行保護環(huán)境職責產生嚴重污染以及偷稅漏稅等行為。

　　5. 政企關系的當事主體呈現(xiàn)多元化狀態(tài) 

　　在社會主義市場經濟體制下，政府與企業(yè)關系不再僅限于政府與國有企業(yè)之間的關系，而是政府與國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、三資企業(yè)之間的關系；企業(yè)與政府之間的關系也不只是企業(yè)與專業(yè)專業(yè)經濟管理部門之間的關系，還要處理與政府職能部門的關系，不僅要與主管政府打交道，還要處理好與企業(yè)的本部以及各分支機構所在地政府的關系。政企關系主體日益向多元化方向發(fā)展。

　　企業(yè)與政府之間的關系所呈現(xiàn)出的上述變化是改革開放的必然結果，是建立社會主義市場經濟體制過程中必經的階段。對于我國的各級政府和各類企業(yè)來說，這些變化是新生事物，在處理雙方關系過程中必然會出現(xiàn)種種問題，這些問題如果解決不好，會影響良好政企關系的建立，從而影響社會主義市場經濟體制的健康運行。

　　二、政企關系新變化產生的原因

　　 1. 市場經濟體制取代計劃經濟體制 

　　市場經濟體制逐步取代計劃經濟體制對政府與企業(yè)關系的變化帶來了兩方面的影響。

　　一方面，為適應市場競爭，企業(yè)必須成為市場的主體，成為獨立經營、自負盈虧的經濟實體，成為能夠獨立承擔民事法律責任的企業(yè)法人，從而與在法律上是行政法人的政府具有平等的主體資格，兩者之間不再存在行政上的隸屬關系。法律上保證的這一平等關系，對政企關系的變化具有重要意義，為建立新型的政企關系提供了法理上的依據(jù)。

　　另一方面，市場經濟體制的建立，必然要求政府職能進行轉變以提高效率，適應市場經濟的要求。傳統(tǒng)體制是下中國政府的經濟職能具有明顯的弊端。其一是政府的經濟職能與其他職能高度集中在一起，缺少必要的獨立性；其二是政府的經濟職能在很大程度上排斥和取代了市場機能，用經濟計劃和行政命令排斥和取代了市場機制；其三是強調用政府的經濟職能（當然同時也使用其他職能）同時解決宏觀和微觀兩方面的問題，政府的經濟計劃和宏觀管理直接"侵入"到企業(yè)的微觀經營管理內部。這種狀況直接阻礙了中國經濟體制和國有企業(yè)改革的進展，轉換政府職能以越來越成為國有企業(yè)深化改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的迫切要求。因此對政府職能進行了轉變，經過其主要表現(xiàn)是：（1）部分專業(yè)經濟管理機構改組為經濟實體或行業(yè)協(xié)會，不再承擔政府職能。（2）暫時保留的專業(yè)經濟管理部門亦將生產經營權大幅度下放給企業(yè)，并進行了大規(guī)模的機構和人員精簡；（3）政府管理方式發(fā)生了初步轉變，如減少指令性計劃和行政命令，強化宏觀調控職能等；（4）積極探索建立新的國有資產管理體制和運營機制，實行政府的社會管理職能與國有資產所有者職能分離的新路。政府職能的轉變，為政企關系的變化消除了一個直接障礙。

　　2. 對外開放格局的形成 

　　對外開放政策的制定與實施，引進了外資，也產生了同時產生了幾種新新性質的企業(yè)：中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外資獨資企業(yè)。這些企業(yè)與我國各級政府在一開始就不存在行政隸屬關系，因而為我國原來單一的政府和國有企業(yè)之間的關系增添了新的內容，也為政府職能的轉變提供了探索的渠道。

　　3. 所有制改革的進一步深化
     我國20 年的經濟體制改革，是沿著兩條線進行的，一是經濟運行機制的改革，確立以市場作為資源配置基礎的，國家主要運用經濟、法律手段調控宏觀經濟穩(wěn)定運行。二是所有制改革，構造適應社會主義市場經濟發(fā)展的所有制基礎。所有制改革取得了重大進展，非公有制經濟從無到有，到1997年迅速發(fā)展到占經濟總量的1/4，涌現(xiàn)出了一些新的公有制實現(xiàn)形式。非國有制經濟的壯大與發(fā)展，為政企關系的轉變提供了巨大的推動力，公有制多種實現(xiàn)形式的出現(xiàn)，也是國有企業(yè)與政府的關系出現(xiàn)了紛紜復雜的局面，導致了政企關系新變化的出現(xiàn)。

　　三、合理的企業(yè)與政府關系模式
　　
　 通過調查，我們發(fā)現(xiàn)企業(yè)對政企關系的轉變前景十分關心，并紛紛提出了自己所希望的政企關系模式。綜合起來看，合理的企也與政府關系應該具備以下原則：

　　1. 主體平等。在市場經濟條件下，企業(yè)是獨立經營自負盈虧的經濟實體，是能夠獨立承擔民事責任的企業(yè)法人；同樣，政府是公共秩序的維護者，是依法行政的行政主體，是能夠承擔行政行為責任的行政法人。企業(yè)法人和行政法人之間不存在行政上的隸屬關系，因而從主體資格上看是平等的。法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權。 

　　2. 法治原則。行政機關和企業(yè)是不同的主體，必然有不同的利益關系，調整這種關系的準則職能是法律。行政機關的活動是維護社會公共利益，必然會影響私人利益，因此，行政活動職能在法定范圍內，依照本機關的職責和權限行事，所實行的行政行為必須有充分確鑿的證據(jù)并且符合法定程序。當行政權力被任意行使侵害企業(yè)權益時，企業(yè)有權要其行政機關補救或賠償。企業(yè)也必須依法進行經營活動。 

　　3. 權利、義務對等。政府的權利是征收稅賦，義務是為納稅人提公共服務；企業(yè)的權利是獲得政府的公共服務，義務是向政府交納稅賦。 

　　4. 平等保護原則。在職能部門面前，不論國有企業(yè)還是非國有企業(yè)，都是企業(yè)法人，因此，任何企業(yè)依法經營都要受到平的保護，任何企業(yè)違反法律都將受到相應的處罰。 

　　5. 高效原則。辦事效率是行政機關及其公務人員的工作態(tài)度和業(yè)務能力的表現(xiàn)，是政企關系是否協(xié)調的重要標志。政府辦事效率搞可以降低企業(yè)交易成本，同時推動企業(yè)效率的提高。國際經驗表明，高效、廉潔的政府是一個國家或地區(qū)經濟起飛與發(fā)展的關鍵。因此政府的辦事效率不僅是政府內部問題而且是關系國計民生的大問題。 

　　6. 經濟原則。經濟原則適用三種情況：

　�。�1）政府機構設置應遵循經濟原則。 一般來說，要實現(xiàn)政府的公共管理與服務職能，行政機構過小和公務員太少是不夠的，但機構龐大人員冗腫也是不行的，因為會導致人浮于事、職責不清的問題，形成政府內部自我服務的惡性膨脹。因此，機構設置應考慮經費問題，盡可能的降低納稅人的負擔或把有限的資源更多的應用于科學、教育、衛(wèi)生等事業(yè)上去，造福于民。

　�。�2）政府制定或實行某項法規(guī)、條例時，應綜合對比該項實行所產生的社會效果或經濟效益以及帶來的負效益，當社會效果大于負效應時才能實施，反之則不應該實施。

　�。�3）行政機構及其公務人員在具體實施行政權利過程中，也應堅持經濟原則，不給公民、企業(yè)及其他組織增加額外負擔。

　　符合以上原則的政企關系，是我國深化改革過程中所應該追求的企業(yè)與政府關系。只有建立起這樣的關系，我國國有企業(yè)改革才有機會重振雄風，非國有經濟才能為我國經濟騰飛作出更大貢獻。
 

作者：中國人民大學國民經濟管理系 宋翰乙 

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