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公共設(shè)施民營(yíng)化及其融資方式
公共設(shè)施民營(yíng)化及其融資方式 【摘 要】在公私合營(yíng)制度結(jié)構(gòu)中,政府并非將所有風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)機(jī)構(gòu),而是通過固定支付的機(jī)制、經(jīng)營(yíng)成本的行業(yè)監(jiān)管基準(zhǔn)以及利潤(rùn)分配方式,限制分配給民營(yíng)企業(yè)的"超級(jí)壟斷"超額利潤(rùn)。政府通常以"特許經(jīng)營(yíng)"的方式,將公眾服務(wù)設(shè)施的整修、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)及管理工作全部或部分承包給民營(yíng)合作伙伴,而民營(yíng)機(jī)構(gòu)則在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、服務(wù)和資產(chǎn)利用方面擁有更大的空間和機(jī)遇。
【關(guān)鍵詞】私營(yíng)企業(yè);合營(yíng)制度;PPP模式
一、公私合營(yíng)制度的歷史及內(nèi)涵
私營(yíng)企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及提供公共服務(wù)的歷史可以追溯到1782年,以法國(guó)Perrier兄弟創(chuàng)辦自來水公司作為其開端的標(biāo)志性事件。從此陸續(xù)出現(xiàn)私人參與供排水項(xiàng)目以及公路項(xiàng)目等政府壟斷性行業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng),直至20世紀(jì)上中葉,公私合營(yíng)提供公共服務(wù)的模式還不太盛行。進(jìn)入20世紀(jì)80年代,無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家,Build-own-operate(建造-擁有-經(jīng)營(yíng),這是公私伙伴關(guān)系的一種典型模式)廣為流行,成為融資建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施的主要模式,尤其是在收費(fèi)公路、供排水系統(tǒng)、電廠等領(lǐng)域開始廣泛運(yùn)用。
公路、軌道交通、城市公交、港口和機(jī)場(chǎng)等大型基建項(xiàng)目,電力、供水、供氣、污水處理等公用事業(yè),以及醫(yī)療保健、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域,由原來的政府財(cái)政撥款負(fù)責(zé)提供改由政府機(jī)構(gòu)和民營(yíng)企業(yè)共同提供,這種方式是近年來國(guó)外在公共項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展起來的一種有效的投融資制度安排,英文縮寫為PPP(Public Private Partnership),中文翻譯為公私合營(yíng)制度。PPP這種合作關(guān)系主要通過一套協(xié)議和計(jì)劃來實(shí)施,其方式就是政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)共同開發(fā)或者提供一個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目。合作各方包括政府與企業(yè),共同承擔(dān)投資、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任及分享回報(bào),合作內(nèi)容通常包括融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng),以及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)等。
在公私合營(yíng)制度結(jié)構(gòu)中,政府并非將所有風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)機(jī)構(gòu),而是通過固定支付的機(jī)制、經(jīng)營(yíng)成本的行業(yè)監(jiān)管基準(zhǔn)以及利潤(rùn)分配方式,限制分配給民營(yíng)企業(yè)的"超級(jí)壟斷"的超額利潤(rùn)。政府通常以"特許經(jīng)營(yíng)"的方式,將公眾服務(wù)設(shè)施的整修、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)及管理工作全部或部分承包給民營(yíng)合作伙伴,而民營(yíng)機(jī)構(gòu)則在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、服務(wù)和資產(chǎn)利用方面擁有更大的空間和機(jī)遇。
二、公私合營(yíng)制度的涵義及包含的多種形式
在國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中,有關(guān)PPP的譯法多種多樣,如公私合作伙伴模式、公立私有伙伴關(guān)系、公私營(yíng)機(jī)構(gòu)的伙伴合作、官民間的合作、民營(yíng)化、國(guó)家私人合營(yíng)公司等。相應(yīng)地,關(guān)于PPP的定義表述也是說法各異。其中,具有代表性的幾種解釋包括:
1、PPP是指為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和互惠互利,公共部門與私營(yíng)部門權(quán)力共享、共同經(jīng)營(yíng)、維護(hù)以及信息共享而形成的合作關(guān)系。
2、在兩個(gè)或更多實(shí)體之間達(dá)成協(xié)議,從而使合作各方為共同或相互兼容的目標(biāo)而協(xié)同經(jīng)營(yíng),并在一定程度上共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任,聯(lián)合投入資源,共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),互惠互利。
3、PPP是一種"合作關(guān)系",包括合同安排、聯(lián)合、合作協(xié)議和協(xié)作活動(dòng)等方面,通過這種合作關(guān)系來促進(jìn)政策發(fā)展和計(jì)劃支撐,提供政府計(jì)劃和服務(wù)。
4、PPP是指公共部門與私營(yíng)部門之間簽訂長(zhǎng)期合同,由私營(yíng)部門實(shí)體來進(jìn)行公共部門基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)或管理,或由私營(yíng)部門實(shí)體代表一個(gè)公共部門實(shí)體利用基礎(chǔ)設(shè)施向社會(huì)提供各種服務(wù)。
三、公私合營(yíng)制度產(chǎn)生的原因和優(yōu)勢(shì)
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,政府對(duì)公共設(shè)施的投資已不能滿足社會(huì)的需求。制度的不完善必然會(huì)引起變革,其動(dòng)力來自于多個(gè)方面。
首先是來自現(xiàn)實(shí)的壓力,人們?nèi)找姘l(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施通過商業(yè)化經(jīng)營(yíng)能夠提供更好的服務(wù),而且謹(jǐn)慎的商業(yè)化會(huì)使得成本收益比更好,也就是說,在同樣的成本條件下,服務(wù)質(zhì)量會(huì)提高。這就形成了一種現(xiàn)實(shí)的壓力。
其次是來自經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力,這里的"經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力"主要是指減少對(duì)政府的依賴。因?yàn)槿找嫱晟频幕A(chǔ)設(shè)施對(duì)財(cái)政造成了巨大的壓力。財(cái)政不但要投資,還要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù),使得財(cái)政開支壓力與日俱增。
第三是商業(yè)動(dòng)力,隨著基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的形成,商業(yè)機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)現(xiàn)如果他們來運(yùn)營(yíng),會(huì)有更多的機(jī)會(huì),會(huì)從中獲得更多的收益,因而他們有積極的動(dòng)力。
第四是由于社會(huì)承受力的改變,社會(huì)大眾也開始有了一個(gè)觀念的轉(zhuǎn)變,特別是在發(fā)達(dá)國(guó)家,隨著經(jīng)濟(jì)的日益繁榮和人民收入水平的提高,他們也樂于接受商業(yè)化的公眾服務(wù)。
PPP模式與傳統(tǒng)模式相比較,有其自身的優(yōu)勢(shì)。
首先是節(jié)約成本,提高公共項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效率和資金價(jià)值。作為政府的合作方,民營(yíng)機(jī)構(gòu)在PPP結(jié)構(gòu)中的投資關(guān)乎切身利益,對(duì)成本控制的關(guān)注更高于政府部門,總是力求通過達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、技術(shù)創(chuàng)新、柔性管理、激勵(lì)機(jī)制等方法,充分發(fā)揮其專有技術(shù)和廣泛資源的優(yōu)勢(shì),積極利用和運(yùn)作資產(chǎn),以更具經(jīng)濟(jì)效益和更為高效的方式來靈活地經(jīng)營(yíng)公共項(xiàng)目,從而有助于縮短工期,有效降低建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)項(xiàng)目成本,推動(dòng)公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)收益的不斷提高。
其次是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),提高對(duì)公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承受度。公共項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)包括成本失控、無法達(dá)到預(yù)定服務(wù)目標(biāo)、無法達(dá)到環(huán)保要求及其它法規(guī)規(guī)定,或是項(xiàng)目收入無法收回投資成本等。在傳統(tǒng)體制下,風(fēng)險(xiǎn)完全由政府承擔(dān)。而通過PPP不僅有利于減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān),彌補(bǔ)財(cái)政投資不足的缺口,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的多元化,加速公共項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程,而且確保了政府與民營(yíng)機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)合理協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上,獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益和資金價(jià)值,使項(xiàng)目參與各方有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。
最后是改善管理,提高公共項(xiàng)目的服務(wù)水平和質(zhì)量。民營(yíng)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù),可為公共系統(tǒng)引入新的理念、專業(yè)化的技術(shù)和商業(yè)化的管理經(jīng)驗(yàn),充分發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目執(zhí)行中的專業(yè)技能,為政府提供更為市場(chǎng)化的有效運(yùn)營(yíng)方式,從而消除項(xiàng)目與用戶之間溝通"瓶頸",更好地了解并滿足公眾需求,提升項(xiàng)目的服務(wù)水平。 四、公私合營(yíng)制度在我國(guó)的應(yīng)用
政府出臺(tái)了一系列關(guān)于公私合營(yíng)制度的政策,為PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用提供了政策保障。
PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用中,應(yīng)注意以下幾點(diǎn):
第一,公共基礎(chǔ)設(shè)施一直以來都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè),但其越來越不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要;而且政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在諸多如效率低下等弊病,因而政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施提供中的角色迫切需要改變。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色,變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中,政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革,對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新,以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。
第二,在PPP模式下的項(xiàng)目融資中,參與的私人企業(yè)一般都是國(guó)際上大型的企業(yè)和財(cái)團(tuán)。政府在與他們的談判與合作中,所遵循的不僅有國(guó)內(nèi)的法律和法規(guī),同時(shí)也要遵循國(guó)際慣例。政府應(yīng)該行動(dòng)起來,在立法制度上有所突破,迅速完善我國(guó)的投資法律法規(guī),使其適應(yīng)這一形勢(shì)的發(fā)展。
第三,在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中,參與的私人企業(yè)不僅可以是國(guó)際大型的企業(yè)和財(cái)團(tuán),同樣國(guó)內(nèi)的一些有實(shí)力的企業(yè)也可以參與進(jìn)來。其他私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在新的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和新的市場(chǎng)條件下需要解決自身問題,扮演好自己在公私合作伙伴關(guān)系中的角色。雖然實(shí)力不斷增強(qiáng),但由于各種條件的限制,許多私營(yíng)企業(yè)在發(fā)展過程中還存在一些嚴(yán)重的缺陷,在信用水平、產(chǎn)業(yè)組織、企業(yè)管理、資本和人力資源等方面還需要進(jìn)一步提高。同時(shí),在國(guó)際投資者共同參與的情況下,國(guó)內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)還需要考慮如何按照國(guó)際通行原則進(jìn)行合作。
第四,根據(jù)實(shí)際情況采取多種形式實(shí)現(xiàn)PPP模式。PFI(鼓勵(lì)私人投資行動(dòng))是過去20年中最常見的PPP形式。
總而言之,PPP方式在我國(guó)有廣闊的應(yīng)用前景。通過PPP方式的推行,有利于加快我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。
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