全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)與環(huán)境法制創(chuàng)新

全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)與環(huán)境法制創(chuàng)新 　　內(nèi)容提要：生態(tài)環(huán)境問題是我國現(xiàn)代化建設(shè)過程中必須解決的基本問題，走可持續(xù)發(fā)展道路是實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的必然選擇；建立以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的環(huán)境法治系統(tǒng)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障；可持續(xù)發(fā)展理念對(duì)環(huán)境法治的基礎(chǔ)理論和實(shí)踐都會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響；在建設(shè)小康社會(huì)新形勢下，環(huán)境法制創(chuàng)新的目標(biāo)領(lǐng)域涉及立法基本原則與調(diào)整理念更新、立法體系重構(gòu)、基本對(duì)策及管理機(jī)制完善等諸方面。

　　關(guān)鍵詞：小康目標(biāo)　可持續(xù)發(fā)展　環(huán)境法治　理論創(chuàng)新　制度創(chuàng)新

　　黨的十六大確立全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，全面小康目標(biāo)融入并體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主題，突出了環(huán)境保護(hù)這一基本國策的戰(zhàn)略地位。高水平的小康社會(huì)必然是高水平的法治社會(huì)，全面建設(shè)小康社會(huì)而強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，即意味著在發(fā)展目標(biāo)政策中納入對(duì)環(huán)境的特別關(guān)注與法制保障，構(gòu)建以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的環(huán)境法治系統(tǒng)是法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容，而體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展精神的“三個(gè)代表”思想對(duì)環(huán)境法治的基礎(chǔ)理論和實(shí)踐有著深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義與影響。

　　全面建設(shè)小康社會(huì)所面臨的環(huán)境法主要問題

　　改革開放即實(shí)施“三步”發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國環(huán)境法制建設(shè)取得了突出成就：1978年，環(huán)境保護(hù)首次被寫入憲法，此后一直作為一項(xiàng)基本國策，被列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中，實(shí)行國家宏觀調(diào)控與指導(dǎo)，納入依法治國方略中。隨著《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的頒行，在立法層面已基本形成了環(huán)境法治框架。同時(shí)，我國通過環(huán)境立法與執(zhí)法確定并實(shí)施了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、限期治理、排污收費(fèi)等一系列環(huán)境管理基本制度，采取了綜合整治環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的諸多重大措施-如實(shí)施“全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃”、“（西部）退耕還林（草）工程”、“中國跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃”，重點(diǎn)治理“三河”、“三湖”、“兩區(qū)”、“一市”、“一�！雹俚奈廴�，在全國范圍內(nèi)開展了關(guān)停污染環(huán)境嚴(yán)重的“十五小企業(yè)”、“一控雙達(dá)標(biāo)”等重大專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)等，有力推動(dòng)了全國各地環(huán)保工作的法治化進(jìn)程。

　　然而，由于生產(chǎn)力及科技教育落后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)管理體制上的不適應(yīng)，加上某些特有的國情因素，使得生態(tài)與環(huán)境問題作為我國的基本問題，遠(yuǎn)未從根本上得到解決，人口膨脹、資源相對(duì)不足、生態(tài)環(huán)境脆弱等，是制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最主要的矛盾和現(xiàn)實(shí)困難，我國環(huán)境法制存在某些不足與現(xiàn)實(shí)調(diào)控不力的問題，主要表現(xiàn)在：重實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范欠缺；重行政主導(dǎo)、公眾參與有限；重立法數(shù)量、執(zhí)法與司法功能偏差；不同部門和層次的環(huán)境立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)；地方立法特色性不強(qiáng)，可操作性較差；形成于體制轉(zhuǎn)換與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的不少法律規(guī)范內(nèi)容已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與環(huán)保新形勢的需要，一些立法空白亟須填補(bǔ)等等。就環(huán)境法制調(diào)整效果而言，雖然局部環(huán)境污染問題有所緩解，區(qū)域性大規(guī)模的生態(tài)退化有所遏制，但是全國跨域性的生態(tài)問題頻繁出現(xiàn)（如沙塵暴、江河斷流、洪澇災(zāi)害、水土流失）、面源問題上升和污染城鄉(xiāng)地區(qū)轉(zhuǎn)移加劇、西部生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)困難等令人擔(dān)憂，還有環(huán)保問題直面市場化、遭遇入世后的國際因素，均表明我國環(huán)境保護(hù)法治工作面臨著更大壓力與新的課題。這預(yù)示著我國生態(tài)系統(tǒng)的法律保護(hù)已上升為環(huán)境政策的基本導(dǎo)向，全面小康應(yīng)包含著環(huán)境法治目標(biāo)的創(chuàng)新。而現(xiàn)行環(huán)境立法在適用對(duì)象方面存在缺陷，即主要表現(xiàn)為以大中城市利益中心和工業(yè)企業(yè)中心主義為特征，側(cè)重于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市的環(huán)境利益；環(huán)境法律制度主要依據(jù)大中城市和工業(yè)企業(yè)而創(chuàng)設(shè)，并未周密考慮適于小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村企業(yè)、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境特征與管理機(jī)制。顯然，這不利于全面小康環(huán)境法制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。探索適于全面小康目標(biāo)的環(huán)境法制創(chuàng)新方向，首先得認(rèn)識(shí)到當(dāng)前環(huán)境法制調(diào)控的薄弱領(lǐng)域及突出的環(huán)境問題。

　�。ㄒ唬┪鞑块_發(fā)中的生態(tài)安全保障問題

　　“積極推進(jìn)西部大開發(fā)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”，是十六大明確的小康建設(shè)工作重點(diǎn)之一。然而，西部開發(fā)是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，最大風(fēng)險(xiǎn)就是生態(tài)安全保障問題。由于西部地處內(nèi)陸腹地、幅員遼闊，系我國主要江河、季風(fēng)及沙塵發(fā)源地，也是重要的水資源涵養(yǎng)區(qū)，其特殊的自然地理氣候條件及歷史人文因素，對(duì)我國其他地區(qū)生態(tài)環(huán)境有跨域性的巨大影響，是維護(hù)我國整體生態(tài)安全的要害所在；加上西部本身生態(tài)基礎(chǔ)脆弱、人口承載能力低，歷來不合理的開發(fā)及人為破壞已經(jīng)導(dǎo)致其生態(tài)系統(tǒng)趨于惡化，若再不給予特殊保護(hù)或補(bǔ)救改善，將會(huì)出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的“生態(tài)災(zāi)難”，不僅西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略會(huì)落空，而且危及全國的生態(tài)安全即威脅到整個(gè)中華民族的生存與發(fā)展②。所以說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)恢復(fù)是西部大開發(fā)的根本和切入點(diǎn)，其開發(fā)本身就是我國前所未有的巨大的生態(tài)安全保障工程。

　　西部大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必然會(huì)導(dǎo)致資源消耗量的劇增與環(huán)境負(fù)荷的加重，來自國外和國內(nèi)較發(fā)達(dá)地區(qū)的投資活動(dòng)還會(huì)帶來污染轉(zhuǎn)嫁西部的問題。無論是加快西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、傳統(tǒng)制造加工業(yè)的振興，還是文化旅游事業(yè)的勃興，以及業(yè)已實(shí)施的西部水土保持、退耕還林（草）等生態(tài)工程，都必須貫徹可持續(xù)發(fā)展原則，充分做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的方針，統(tǒng)籌兼顧，綜合協(xié)調(diào)；堅(jiān)持從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，依據(jù)地方生態(tài)條件，確立不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和模式；依靠科技進(jìn)步與教育發(fā)展，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，努力改善生態(tài)基礎(chǔ)；逐步推進(jìn)農(nóng)林牧及加工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的小康進(jìn)程。若要避免經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)走“先破壞、后恢復(fù)”的老路，關(guān)鍵在于政策上加以積極引導(dǎo)并依法強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。

　　國外區(qū)域開發(fā)經(jīng)驗(yàn)和我國改革開放實(shí)踐表明，對(duì)特別地區(qū)實(shí)行特殊法律調(diào)整，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展有根本保障作用。我國在西部大開發(fā)中，若要借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，首要解決的重大課題就是如何為西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)做到立法先行，特別是構(gòu)建以預(yù)防為主的西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。③一般而言，較發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境問題主要涉及污染防治，我國西部因自然生態(tài)已有及可能加劇的人為破壞與原生環(huán)境問題結(jié)合而造成的生態(tài)環(huán)境惡化，其綜合預(yù)防和整治重建，要著眼于西部的特殊性。由此需要認(rèn)真研究和創(chuàng)新設(shè)計(jì)特別的環(huán)境法律制度及有效實(shí)施機(jī)制。這有利于促進(jìn)我國環(huán)境污染防治立法實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，即正面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)立法的發(fā)展新階段，還預(yù)示著特殊的環(huán)境物權(quán)制度、區(qū)際環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法司法功能重整機(jī)制、江河流域環(huán)境立法等系列環(huán)境法制的創(chuàng)新建設(shè)。

　�。ǘ�）農(nóng)村地區(qū)及城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境法律問題

　　農(nóng)業(yè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，“三農(nóng)”問題關(guān)系到小康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)大局：“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，不能偏離可持續(xù)性的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方向。但是，人口膨脹（包括農(nóng)村富余勞動(dòng)力亟待向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移）、耕地等生存資源稀缺且單向遞減嚴(yán)重、自然災(zāi)害頻繁、生態(tài)環(huán)境退化911全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)與環(huán)境法制創(chuàng)新以及農(nóng)業(yè)國際化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力增大與生態(tài)入侵傾向等，是制約我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和現(xiàn)實(shí)危機(jī)。其原因是多方面的：粗放型、掠奪性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，濫捕、濫伐、濫墾、濫牧，是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困惡性循環(huán)的根源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，接受了不少城市轉(zhuǎn)移的污染產(chǎn)業(yè)，而其自身又不具備整治能力，造成城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移蔓延；盲目城鎮(zhèn)化帶來污染物排放的增加，并引發(fā)耕地銳減、規(guī)劃布局混亂，結(jié)果小城鎮(zhèn)在建設(shè)之初極易成為新污染源。

　　解決上述問題也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須依靠法治創(chuàng)新，努力協(xié)調(diào)好農(nóng)村人口、資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅是自然科學(xué)技術(shù)問題，而且是人文科學(xué)問題，特別是環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、生物技術(shù)等運(yùn)用面臨諸多法律、經(jīng)濟(jì)、人文道德因素，其對(duì)環(huán)境法律綜合調(diào)整創(chuàng)新的依賴性較強(qiáng)。這是由于傳統(tǒng)環(huán)境法囿于自然科學(xué)格局，存在“法律役于技術(shù)”的偏向，關(guān)注的主要是工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的安全性，或至多注意到單項(xiàng)資源或農(nóng)產(chǎn)品污染問題。為此，首先要解決觀念更新問題，論證現(xiàn)行以工業(yè)城市利益中心主義為特征的環(huán)境立法，如何與綜合調(diào)整農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保相適應(yīng)及如何實(shí)施制度變革。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體性與復(fù)雜性，論證怎樣通過機(jī)制創(chuàng)新發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)利用方面的調(diào)控作用。這兩方面預(yù)示著農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法治調(diào)控機(jī)制要在體系結(jié)構(gòu)、填補(bǔ)空白、管理制度、管理體制及執(zhí)法機(jī)制等諸方面進(jìn)行系統(tǒng)創(chuàng)新。其次，農(nóng)業(yè)國際化、貿(mào)易自由化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境法制亦面臨著與國際立法接軌、市場化適應(yīng)性變革問題。再次，在城鎮(zhèn)化過程中，關(guān)鍵問題是如何加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)的環(huán)境規(guī)劃與管理、嚴(yán)格控制城市環(huán)境污染向農(nóng)村蔓延。

　�。ㄈ�）市場化條件下環(huán)保行政主導(dǎo)傳統(tǒng)模式的不適應(yīng)性

　　環(huán)境問題涉及社會(huì)公共利益、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的相互協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)當(dāng)屬國家的重要公共職能，各國大都注意發(fā)揮行政主導(dǎo)作用。我國環(huán)境保護(hù)亦從來就是強(qiáng)調(diào)政府起決定性作用，倚重于行政命令、政策協(xié)調(diào)及直接管制運(yùn)行。這固然與我國傳統(tǒng)計(jì)劃體制、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜的國情密切相關(guān)，曾發(fā)揮過高效、簡便、強(qiáng)制的積極效能，在污染防治方面取得了較大成就。然而，行政主導(dǎo)有其天然的局限性，首先，它主要適用于單項(xiàng)或局部污染防治，難以全面有效控制和綜合整治面源性的環(huán)境污染；其次，行政主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，易異化出部門分割、條塊分割的痼疾，當(dāng)跨域性的生態(tài)環(huán)境問題提升為區(qū)域或國家生態(tài)安全整體保障問題時(shí)，部門或分片管理難以協(xié)調(diào)一致甚至造成彼此沖突，勢必嚴(yán)重削弱行政主導(dǎo)的調(diào)控職能。特別在市場經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境保護(hù)不純粹是一種社會(huì)公益事業(yè)，也是一種重要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。環(huán)保市場化、產(chǎn)業(yè)化必然要遵循市場運(yùn)行規(guī)則。而我國傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制及運(yùn)行機(jī)制已凸現(xiàn)其不適應(yīng)性，行政管制強(qiáng)調(diào)對(duì)行政效率的追求，社會(huì)公眾與企業(yè)純粹是行政措施的作用對(duì)象，使得政府規(guī)制的最低要求成為其環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境目標(biāo)缺乏改進(jìn)、環(huán)境管理系統(tǒng)停滯不前；硬性的行政命令往往忽視對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的合理考慮，政府單一環(huán)保投資運(yùn)作成本高、缺乏靈活性，妨礙企業(yè)組織等市場主體積極性的發(fā)揮，使得政府整治環(huán)境、調(diào)控經(jīng)濟(jì)顯得力不從心；我國地域遼闊、生態(tài)環(huán)境國情復(fù)雜，政府全面直控型管制因過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境指標(biāo)而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同，易導(dǎo)致新的社會(huì)不公平（如地區(qū)差距增大）。

　　在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了重大變化，環(huán)境問題的復(fù)雜性與環(huán)境管理的系統(tǒng)性，促使環(huán)境保護(hù)由過去的單一污染防治向生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)與保育方向過渡，政府在環(huán)境保護(hù)與管理中的宏觀政策調(diào)控作用是不可弱化的，尤其是江河流域治理等跨域性的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，依然要由政府牽頭主導(dǎo)。然而，必須改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期過多依賴政府直控主宰一切的做法，代之以通過政府制訂有關(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)保政策，以市場機(jī)制與經(jīng)濟(jì)手段為保障，積極推進(jìn)環(huán)保市場化與社會(huì)化，確保國家環(huán)境治理與生態(tài)保育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這即賦予了市場條件下“環(huán)�？空�府”的新內(nèi)涵。同時(shí)，順應(yīng)法治與民主進(jìn)程要求，政府環(huán)境管理應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，積極導(dǎo)入法治原則與公眾參與機(jī)制，促使行政主導(dǎo)傳統(tǒng)單一模式向綜合規(guī)范機(jī)制方向演進(jìn)，這也預(yù)示我國環(huán)境法在全面小康建設(shè)階段的又一創(chuàng)新。

　　（四）我國環(huán)境問題遭遇國際因素的法律挑戰(zhàn)

　　十六大報(bào)告指出：“堅(jiān)持‘引進(jìn)來’和‘走出去’相結(jié)合，全面提高對(duì)外開放水平，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織的新形勢，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭�！奔尤胍訵TO為代表的經(jīng)濟(jì)全球化，即意味著國內(nèi)市場的國際化，意味著必須按照國際通行規(guī)則搞市場經(jīng)濟(jì)。由于當(dāng)今環(huán)境問題具有國際性，經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致環(huán)保全球化，其中引入注目的是日益加深的國際環(huán)境合作與國際貿(mào)易中的“綠色壁壘”現(xiàn)象。兩者集中反映在環(huán)境與貿(mào)易的關(guān)系問題上。雖然世界貿(mào)易組織為適應(yīng)國際環(huán)保時(shí)代的要求，已將環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念納入其規(guī)則體系與運(yùn)行機(jī)制中，力圖在貿(mào)易與環(huán)境之間建立一種建設(shè)性的關(guān)系，即在不損害多邊貿(mào)易體制公平、公開、非歧視原則基礎(chǔ)上促進(jìn)國際環(huán)保合作，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，但由于各國經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、技術(shù)因素的差異，導(dǎo)致環(huán)境與貿(mào)易沖突的矛盾在國際社會(huì)短時(shí)期難以根本協(xié)調(diào)解決，根由即在于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)環(huán)境利益與發(fā)展權(quán)利方面認(rèn)識(shí)懸殊、矛盾深刻。我國作為一個(gè)發(fā)展中的環(huán)境大國和新興貿(mào)易大國，既面臨國內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的壓力，亦面臨國際上來自發(fā)達(dá)國家的自由貿(mào)易挑戰(zhàn)和要求承擔(dān)國際環(huán)保義務(wù)、遵循國際貿(mào)易規(guī)則的壓力。國際上環(huán)境與貿(mào)易的沖突問題，如污染轉(zhuǎn)嫁或生態(tài)侵略、外資引進(jìn)加劇國內(nèi)資源耗竭與生態(tài)退化、出口產(chǎn)品遭遇外國綠色壁壘等等，在我國均早有反映，入世后將更為突出。若不及早采取有效的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)措施，這些問題不僅會(huì)嚴(yán)重制約我國對(duì)外開放的進(jìn)程，也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)即影響我國的生態(tài)安全。

　　一般說來，環(huán)境與貿(mào)易問題的協(xié)調(diào)，國際社會(huì)的合作是前提，國內(nèi)的對(duì)外開放（貿(mào)易）與環(huán)保政策措施是保障。④WTO規(guī)則與已有國際環(huán)境法規(guī)范的沖突與融合，是促進(jìn)國內(nèi)環(huán)境法制創(chuàng)新的又一動(dòng)力源。我國目前已參加簽署了30多項(xiàng)重要的國際環(huán)境公約及多邊協(xié)定，并參加了部分國際環(huán)境合作行動(dòng)，獲得了國際社會(huì)的好評(píng)。但是，我們不能回避的國內(nèi)現(xiàn)實(shí)問題有：一是未將環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)外開放政策仍沿襲傳統(tǒng)趕超型非可持續(xù)發(fā)展模式，片面注重出口創(chuàng)匯數(shù)量增長、引資低門檻而忽視環(huán)境規(guī)則、環(huán)境容量及生態(tài)退化后果；二是在國際環(huán)境合作交流活動(dòng)及有關(guān)貿(mào)易與環(huán)境問題的重要論壇中，我國對(duì)有關(guān)議題的重視不夠，未能充分發(fā)揮大國影響力與協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用；三是針對(duì)WTO協(xié)議原則條款、已締結(jié)的國際環(huán)保公約，國內(nèi)相關(guān)實(shí)施性配套立法滯后；四是涉外環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，大多局限于憲法、環(huán)境保護(hù)法的原則規(guī)定，缺乏配套實(shí)施機(jī)制，特別是適應(yīng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)化、市場化的扶持政策措施幾近空白。這些問題都制約了我國對(duì)外開放與參與國際環(huán)境合作進(jìn)程，故完善涉外環(huán)境立法刻不容緩。

　　（五）我國環(huán)境問題中特有的人口國情因素

　　傳統(tǒng)的環(huán)境問題主要表現(xiàn)為工業(yè)污染及自然資源過度開發(fā)利用所致生態(tài)退化問題，人口本身一般不存在問題，只有人口數(shù)量超過了環(huán)境承載力時(shí)才會(huì)產(chǎn)生人口生態(tài)效應(yīng)環(huán)境問題。⑤在我國，人口眾多而導(dǎo)致資源相對(duì)不足，系我國的基本國情。作為世界第一人口大國，我國的發(fā)展始終是在龐大的人口壓力下進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、資源的過度利用、生態(tài)的退化等，在很大程度上都與我國人口壓力有關(guān)。如果說其他國家的主要矛盾一般集中在環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系上，而對(duì)我國而言，還必須加上人口制約因素。所以說，在中國可持續(xù)發(fā)展道路上，人口因素具有特別重要的意義�？刂迫丝谠鲩L、改善人口結(jié)構(gòu)、提高人口質(zhì)量，協(xié)調(diào)人口、環(huán)境和發(fā)展的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)而實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。⑥但是，傳統(tǒng)的環(huán)境法學(xué)并未將人口的生態(tài)效應(yīng)問題納入研究領(lǐng)域或未予足夠重視，而可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一個(gè)全面發(fā)展戰(zhàn)略，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源與環(huán)境諸方面；就中國而言，控制人口增長是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)保障。故《中國21世紀(jì)議程-中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》即將人口、環(huán)境121全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)與環(huán)境法制創(chuàng)新與發(fā)展等同對(duì)待，可惜其只是一個(gè)政策綱領(lǐng)性文件，不足以說明我國環(huán)境法已將人口關(guān)系納入了調(diào)整領(lǐng)域。在現(xiàn)實(shí)中，我國環(huán)境問題與人口問題有互為因果的密切關(guān)系，我國環(huán)境問題的解決始終受到人口問題的困擾。譬如我國耕地約1億hm2，居世界前列，而以13億人口計(jì)，人均不到0 1hm2，僅為世界人均數(shù)的1 4；目前我國以世界上7%的耕地，養(yǎng)活世界上22%的人口，說明我國生態(tài)資源的人口負(fù)荷多么沉重。我國的環(huán)境問題有自己特殊的“人口眾多”的國情背景⑦。因此，以服從于全面小康目標(biāo)的環(huán)境法制創(chuàng)新，不能脫離中國環(huán)境問題特有的人口國情，必須將人口與資源、環(huán)境結(jié)合并重考慮，努力尋求解決人口環(huán)境問題的法律途徑。

　　全面建設(shè)小康社會(huì)環(huán)境法制創(chuàng)新的目標(biāo)領(lǐng)域

　　在全面小康目標(biāo)指引下，我國環(huán)境法制創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其主要目標(biāo)領(lǐng)域或基本內(nèi)容包括環(huán)境立法指導(dǎo)思想、調(diào)整對(duì)象范圍、立法體系、環(huán)保基本對(duì)策或制度、環(huán)境管理體制、生態(tài)系統(tǒng)及區(qū)域保護(hù)機(jī)制等。前文所述當(dāng)前我國環(huán)境法調(diào)整的薄弱領(lǐng)域，既是新形勢下環(huán)境法制建設(shè)的新挑戰(zhàn)，也是將我國環(huán)境法制建設(shè)導(dǎo)入新境界的主要路徑。

　�。ㄒ唬┉h(huán)境立法指導(dǎo)思想與調(diào)整理念的創(chuàng)新

　　十六大報(bào)告闡述的小康社會(huì)生態(tài)文明目標(biāo)是：可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。這是針對(duì)我國人口膨脹、資源不足、生態(tài)環(huán)境脆弱的現(xiàn)實(shí)國情-即抓住了制約我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾，明確了貫徹環(huán)境保護(hù)基本國策、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)全面小康的根本大計(jì)。

　　在法治化社會(huì)背景中，環(huán)境保護(hù)正在全面納入制度化、法治化的軌道，在某種意義上甚至可以說，切實(shí)保護(hù)和改善環(huán)境應(yīng)該首先從加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)開始。我們需要構(gòu)建一個(gè)綜合的、長期的、漸進(jìn)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的法治框架及采取相應(yīng)的實(shí)施策略，努力協(xié)調(diào)好我國人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸方面的關(guān)系，從而促進(jìn)我國環(huán)境法將環(huán)境與資源、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，以保護(hù)環(huán)境與生態(tài)建設(shè)為基本內(nèi)容，發(fā)展成為綜合調(diào)整人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展問題的可持續(xù)法制體系。⑧環(huán)境法制這一創(chuàng)新主題所包含的基本內(nèi)容為：其一，在立法指導(dǎo)思想上，可持續(xù)發(fā)展應(yīng)明確為我國環(huán)境保護(hù)的核心原則，也是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的宗旨，得到立法的統(tǒng)一貫徹（即在法律體系內(nèi)得到一致確認(rèn)）。這不僅要擯棄將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)完全對(duì)立的錯(cuò)誤觀念，而且要矯正目前立法中的“環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)原則”，克服實(shí)施過程中依然可能存在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”的傾向。只有依靠立法變革實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展基本要求，建立以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的統(tǒng)一法律體系，才有助于從根本上解決發(fā)展中的環(huán)境問題，對(duì)社會(huì)全面發(fā)展做出長遠(yuǎn)安排，并在法制實(shí)踐中找到適于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)國情、環(huán)境與資源承載力相應(yīng)的方針措施。其二，在立法調(diào)整理念上，要樹立生態(tài)文明取向的價(jià)值觀，植入人與自然關(guān)系的調(diào)整新理念，即肯定和發(fā)揮環(huán)境法調(diào)整人與自然關(guān)系的作用，將實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，作為環(huán)境法制建設(shè)創(chuàng)新的理論和實(shí)踐指南。⑨其三，在調(diào)整客體上，應(yīng)樹立整體環(huán)境觀，以“生態(tài)環(huán)境”作為主體概念取代傳統(tǒng)意義上的“環(huán)境保護(hù)”概念，突出生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性與自然資源的有限性，這并非概念表述的差異，而旨在構(gòu)建融合環(huán)境、資源與生態(tài)觀的生態(tài)環(huán)境法體系，即為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)建立有關(guān)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、合理利用自然資源、防治污染和其他公害的法律規(guī)范體系，它有別于傳統(tǒng)的污染防治法，也有別于環(huán)境保護(hù)與自然資源保護(hù)分立的環(huán)境與自然資源保護(hù)法。⑩由此可以匡正目前環(huán)境意識(shí)形態(tài)與環(huán)境法理論研究領(lǐng)域，普遍存在囿于“既成法”注解法理學(xué)的現(xiàn)象和僵化思維，糾正人們對(duì)環(huán)境保護(hù)觀的狹隘理解。并將促使我國環(huán)境基本立法中增加生態(tài)保障、資源開發(fā)利用的內(nèi)容，協(xié)調(diào)整合單項(xiàng)環(huán)境和資源立法，重構(gòu)環(huán)境立法體系[11] .

　�。ǘ�）環(huán)境立法體系的重構(gòu)與立法空白的填補(bǔ)

　　承前所述，以追求生態(tài)文明或生態(tài)安全為主旨的可持續(xù)發(fā)展法律體系是現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展方向。鑒于環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用以及災(zāi)害防治在自然生態(tài)系統(tǒng)中有密切的聯(lián)系，我國生態(tài)環(huán)境基本國情及環(huán)境立法結(jié)構(gòu)的缺陷，決定了環(huán)境法制建設(shè)一定要從全局利益出發(fā)，切實(shí)貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，全面協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)系，所以構(gòu)建融合環(huán)境、資源和生態(tài)觀的大環(huán)境法體系是必然選擇。其主要構(gòu)成既包括環(huán)境保護(hù)法、自然資源保護(hù)法、自然災(zāi)害防治法等主要部門，還包括生態(tài)保育法、人文生態(tài)環(huán)境法這兩大創(chuàng)新領(lǐng)域。同時(shí)，大環(huán)境法律體系內(nèi)部的基本法、單行法、環(huán)境規(guī)章、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、地方立法等各類型規(guī)范亦存在相互協(xié)調(diào)的問題。根據(jù)全面小康環(huán)境法制目標(biāo)的繼承與發(fā)展要求，亟待協(xié)調(diào)整合既成法與填補(bǔ)立法空白，形成一套良好的科學(xué)的環(huán)境立法體系。目前此方面主要工作包括：憲法中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，作為公眾參與環(huán)境管理的立法依據(jù)，并將環(huán)境民主與環(huán)境法制有機(jī)結(jié)合起來，以落實(shí)公民道德與自然權(quán)利相關(guān)的一項(xiàng)基本人權(quán)，推進(jìn)環(huán)境法治進(jìn)程。繼續(xù)保持《環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性環(huán)境基本法特征，但必須克服某些立法缺陷，即：淡化污染防治主導(dǎo)色彩，增加可持續(xù)發(fā)展的立法宗旨，增加有關(guān)生態(tài)保育與資源保護(hù)的原則性規(guī)定；明確環(huán)境保護(hù)主體的權(quán)利義務(wù)、環(huán)境保護(hù)基本政策、主要對(duì)策（基本制度[12] ）；補(bǔ)充環(huán)境資源管理體制與管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)規(guī)定、以及涉外環(huán)境法的原則性規(guī)定（如開展國際環(huán)境合作交流的原則、程序等）。

　　整合完善作為傳統(tǒng)環(huán)境法基本內(nèi)容與在現(xiàn)代環(huán)境法中依然重要的污染防治法，如梳理其中與環(huán)境基本法重復(fù)的條款、強(qiáng)化程序性與實(shí)施性的規(guī)定、吸收既定且已付諸貫徹的各類規(guī)章中的主要環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)使之法律化、補(bǔ)充制定針對(duì)有毒廢物、化學(xué)危險(xiǎn)物品、核安全、放射性物質(zhì)污染防治的法律規(guī)范。

　　整合生態(tài)環(huán)境建設(shè)法（生態(tài)保育法）領(lǐng)域內(nèi)的單行法律法規(guī)。除了在環(huán)境基本法中補(bǔ)充其起統(tǒng)率指導(dǎo)意義的原則條款外，要著力解決目前相關(guān)立法各部門、條塊分割而不利于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的問題（如《水法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》、《自然區(qū)保護(hù)條例》、《森林法》等不利于對(duì)水資源、水環(huán)境整體保護(hù)的規(guī)定應(yīng)革除）；另外，還要填補(bǔ)諸多領(lǐng)域的立法空白（如國土整治、農(nóng)業(yè)區(qū)域規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等無法可依的局面應(yīng)有所克服）。

　　在涉外環(huán)境立法領(lǐng)域、融入WTO規(guī)則與國際環(huán)境公約要求。完善貿(mào)易中的環(huán)境保護(hù)管理法規(guī)，特別是涉及人類健康、動(dòng)植的生命安全、公共安全產(chǎn)品強(qiáng)制性認(rèn)證以及全球環(huán)境保護(hù)（如削減和淘汰消耗臭氧

1

    「內(nèi)容提要」本文分析了東盟自由貿(mào)易區(qū)的現(xiàn)狀，特別是法律制度、組織框架、運(yùn)行機(jī)制方面的特點(diǎn)和內(nèi)部走向一體化、外部更趨開放性的特點(diǎn)；繼而在評(píng)述其成就和優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合正在建設(shè)中國—東盟自....

2

    「內(nèi)容提要」利率作為金融產(chǎn)品的價(jià)格，是整個(gè)金融體系和金融市場中最活躍的因素，是金融市場的核心。利率市場化就是要讓市場供求關(guān)系在利率的形成過程中更大程度地發(fā)揮決定性的作用。利率市場化是我國金融產(chǎn)業(yè)走....

3

    「關(guān)鍵詞」國民待遇；稅收優(yōu)惠

    我國應(yīng)對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行無差別性待遇，這是國民待遇制度的本質(zhì)要求，它反對(duì)歧視性的次國民待遇，更不贊成對(duì)外資過....

4

    論文提要：鑒于目前我國收入與商品價(jià)格的差異按揭發(fā)展迅速，由于按揭還款時(shí)間長、涉及法律關(guān)系較為復(fù)雜，如何控制各方風(fēng)險(xiǎn)已迫在眉捷，本文通過參考國外保險(xiǎn)介入按揭的做法及抵押債權(quán)特點(diǎn)，就中國保險(xiǎn)業(yè)介入....

5

        當(dāng)以信息產(chǎn)業(yè)為龍頭的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)著中國科技事業(yè)步入未來知識(shí)經(jīng)濟(jì)快車道之際，以觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動(dòng)全面科技創(chuàng)新的一場現(xiàn)代科技革命正在中華大地上涌動(dòng)....

6

    學(xué)校管理是多因素整合而成的。管理是否科學(xué)，是否有效，在于它的管理對(duì)象中“人”的因素是否積極上進(jìn)，能否創(chuàng)造性地完成教學(xué)任務(wù)。

    管理學(xué)認(rèn)為：人的....

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　　我國目前出版的法律文獻(xiàn)檢索教材大多數(shù)出自于高等法學(xué)院校中法律圖書館的專業(yè)館員之手。自1981年秋，教育部發(fā)布《高等學(xué)校圖書館工作條例》將“開展查詢文獻(xiàn)方法的教育和輔導(dǎo)工作”作為大學(xué)圖書館的任務(wù)之一開始，以當(dāng)時(shí)司法部部屬政法院校....

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　　就法學(xué)而言，有若干特點(diǎn)使得它與其他人文以及社會(huì)科學(xué)學(xué)科相區(qū)別。最突出的特點(diǎn)可能是，在中國，法學(xué)本身就是一個(gè)當(dāng)代學(xué)科。古典時(shí)期，我們雖然也有律學(xué)，但是，與西方羅馬法以降的法學(xué)相比，明顯地缺少超驗(yàn)的價(jià)值訴求，與此同時(shí)，不存在....

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　　摘要：“中國近代在翻譯和引進(jìn)西方學(xué)術(shù)的過程中，對(duì)其基本概念或術(shù)語往往采取譯詞重于借詞的方法，從而引發(fā)中西學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)換中的”名實(shí)之辨“。中西哲學(xué)之間的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)譯、通約和交流的過程實(shí)際上就是一個(gè)比較哲學(xué)研究的過....

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　　文化多樣性（cultural diversity）是人類歷史上普遍恒久的特征。任何一種文化，只有在它能夠與其他文化相區(qū)別時(shí)才能被辨識(shí)，也才能有現(xiàn)實(shí)的存在。一方面，相應(yīng)于不同的自然環(huán)境和歷史條件，文化的起源和演化不可能是同一的；另....