淺談自然保護區(qū)立法的必要性

淺談自然保護區(qū)立法的必要性 　　[內(nèi)容摘要]：本文從國際環(huán)境法理論角度、自然保護區(qū)以及我國環(huán)境資源法律體系完善的角度論述了自然保護區(qū)立法的必要性，并針對目前存在的問題提出了若干建議。

　　[關鍵詞]：自然保護區(qū)  立法  必要性

　　一、引言

　　環(huán)境要素中已被人類認識的對人類具有經(jīng)濟價值的自然物以及尚未被人類認識的自然物在作為“經(jīng)濟資源”或“一般存在物”的同時，還具有維持整個地球生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和繁衍的特殊作用和功能。因此，在對環(huán)境中的自然物予以開發(fā)利用同時，還應當注意對它們予以保護，以保持整個地球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，使人類世代得以生存繁衍。[1]設立自然保護區(qū)已被證明是一種行之有效的保護措施，我國于1956年在廣東省肇慶市建立了第一個自然保護區(qū)――鼎湖山自然保護區(qū)。到2000年底，全國已建立各類各級自然保護區(qū)1227個，總面積達9820.8萬公頃，約占陸地國土面積的9.85％，其中19處自然保護區(qū)加入“國際人與生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡”，7處列入《國際重要濕地名錄》，武夷山、張家界等4處自然保護區(qū)列入世界自然遺產(chǎn)或自然與文化遺產(chǎn)。[2]鑒于自然保護區(qū)在保護天然“本底”、生物多樣性以及進行科學研究等方面的巨大作用，將之納入法制軌道強制保護已成當務之急。本文擬從以下幾個角度談一下自然保護區(qū)立法的必要性。

　　二、從國際環(huán)境法理論談立法必要性

　　“不是地球?qū)儆谌祟�，而是人類屬于地球”。在這個藍色的星球上，人類生息繁衍。我們使用機器的歷史還只有大約六百年，而我們地球迅速的現(xiàn)代化發(fā)生于最近六十年。[3]今天，人類已不再天真地以為未來世代的生活條件將會比我們的更好，而是在思考著作為人類一員，我們將要傳給未來世代的自然和文化遺產(chǎn)的狀況，以及我們自己取得和享用這些前代人留給我們的遺產(chǎn)的權利。

　　第二次世界大戰(zhàn)以來，各國在國際法的文件方面開始表現(xiàn)出對未來世代人類福利的關心。在自然環(huán)境方面對未來世代正義的關心，最初是在1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境大會準備會議中宣示的。該宣言的第一原則規(guī)定，“人類……負有保護、改善現(xiàn)在和未來世代的環(huán)境的莊嚴責任”。在第二原則還宣示，“為了現(xiàn)在和未來世代，應當對地球上的自然資源包括大氣、水、土地、動植物種……，通過周密的計劃和細致的管理予以充分的保護。”在與斯德哥爾摩宣言大致相同的時期，為了將來的世代保護自然的、文化的環(huán)境的理念就已經(jīng)清楚地納入在三個條約文本的談判之中。這些條約就是1972年的《倫敦海洋傾廢公約》、《保護世界文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)公約》和1973年的《控制瀕危物種和野生動植物國際貿(mào)易公約》。[4]

　　為實現(xiàn)世代間公平理論所包含的世代間的正義，有人嘗試將公平作為分配資源的規(guī)范原則。并提出關于世代間公平的三個基本原則：第一，保護選擇原則；第二，保護質(zhì)量原則；第三，保護獲取原則。[5]其中，保護選擇原則的核心要義在于保護選擇的多樣性，保護選擇的機會。對于生物資源來說保護選擇的多樣性必須保護生物棲息地。我們沒有必要保護一切物種，實際上也做不到。生態(tài)系統(tǒng)會自動改變一些物種和品系來修復自身。不過，我們需要保護一個地區(qū)總的生物多樣性，這對保持自然環(huán)境的活力和維系人類文明來說至關重要。

　　世界基因多樣性的喪失的危害超過“能源耗盡、經(jīng)濟危機、有限的核戰(zhàn)爭或集權政府的壓迫。盡管我們有可能遭遇那些災難，它們能在幾個世代內(nèi)得到修復。有一件事則需要幾百萬年來矯正，這就是本世紀80年代正在發(fā)生的自然棲息地被毀導致的基因和物種的喪失。后人絕不可能原諒我們的這種愚行”。[6]生物資源是無價的遺產(chǎn)。當我們破壞富于基因多樣性的森林和其他生物棲息地時，我們減少了未來世代開發(fā)食品和其他商品作物、藥物和工業(yè)品的機會。而隨著生物技術的進步，這些資源將變得更加有用。為了給未來世代保留基因財富和確保當今世代的各個成員的利用機會，在利用基因資源時我們必須考慮一定的國際性義務，首要一點就是保護資源的措施�；�因資源可以就地或異地保存。但最有效的保護基因多樣性的方法是保護它們的棲息地――就地保存。聯(lián)合國教科文組織已建立了一個環(huán)球生物圈保護區(qū)網(wǎng)絡，挑選出一些地方對其生態(tài)系統(tǒng)加以保護。

　　綜上可知，建立自然保護區(qū)對生態(tài)系統(tǒng)、自然資源進行保護是各國都應承擔的國際義務。目前，世界許多國家都制定了相關的法律法規(guī)，為使我國的自然保護區(qū)工作邁上一個新臺階，真正做到有法可依、依法治區(qū)，建議在“中華人民共和國自然保護區(qū)條例”的基礎上制定一部“自然保護區(qū)法”。

　　三、從自然保護區(qū)角度談立法必要性

　　根據(jù)1994年“中華人民共和國自然保護區(qū)條例”第二條的規(guī)定，自然保護區(qū)的保護對象是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等。這些區(qū)域是組成整體環(huán)境的一部分，也是一種特殊的環(huán)境要素。它們往往具有不可再生、不可替代的屬性，一旦毀壞就難以恢復。眾所周知，開發(fā)行為對自然環(huán)境的改造具有不可逆轉(zhuǎn)性，而這些天然的環(huán)境資源可以告訴人類最原始的和諧是如何保持并得以發(fā)展的，也為人類研究自身行為對環(huán)境的影響提供參照。

　　建立一套專門的管理機構并建立專門的程序和制度，按保護對象的特征設定專門的標準，建立檔案、組織環(huán)境監(jiān)測等措施已經(jīng)在“自然保護區(qū)條例”中有所反映。雖然建立自然保護區(qū)是保護自然環(huán)境的一種最嚴格、有效的形式，但若無法律的調(diào)整與規(guī)制，沒有強制力做后盾，保護力度堪憂，難免流于形式。

　　四、從我國環(huán)境資源法體系健全的角度談立法的必要性

　　（一）我國正處于環(huán)境資源法的進一步發(fā)展、健全和完善時期。法律體系功能的發(fā)揮要通過法律體系的結構來實現(xiàn)。結構不完善，整體功能效應就會下降。就我國以往環(huán)境資源立法的側(cè)重點而言，有關的單項法律法規(guī)重環(huán)境污染防治、輕自然資源保護的傾向明顯，不利于自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護和改善。然而，環(huán)境污染和生態(tài)破壞是環(huán)境問題不可分割的兩個方面，往往具有復合效應，忽視哪一方面的防治都會帶來問題，特別是生態(tài)破壞，常常給人類帶來不可挽回的損失。針對保護與合理利用土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、漁業(yè)、野生動植物等自然資源，我們已經(jīng)制定了一系列單項法律法規(guī)，如“土地管理法”、“水法”、“礦產(chǎn)資源法”、“森林法”等。這些資源法律的制定實施側(cè)重維護資源的可持續(xù)利用。

　　自然保護區(qū)不僅僅包含這些自然要素，更具有其自身的獨特性能，是一種特殊的環(huán)境要素。在對其進行保護時須側(cè)重維護保持，而非開發(fā)增殖。在自然保護區(qū)內(nèi)發(fā)生了生態(tài)利益與其他利益的沖突時，首先要保護的是生態(tài)利益，這也是自然保護區(qū)立法的必要性之一。在我們順應時代發(fā)展，調(diào)整立法側(cè)重點，堅持環(huán)境污染防治、生態(tài)與自然資源保護立法并重，促進預防性環(huán)境政策落實之際，自然保護區(qū)立法理應提上日程。

　　（二）環(huán)境民主是我國環(huán)境資源法的基本原則之一。《中國21世紀議程》明確指出：“實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，必須依靠公眾及社會團體的支持與參與。公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的進程�！�…團體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展，需要新的參與機制和方式。團體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展，需要新的參與機制和方式。團體及公眾既需要參與有關環(huán)境與發(fā)展的決策過程，特別是參與那些肯影響他們生活和工作的社區(qū)決策，也需要參與對決策執(zhí)行的監(jiān)督。”由于廣大公眾往往是環(huán)境污染、生態(tài)破壞的直接受害者，他們對環(huán)境問題的感受最直接、最強烈，所以，公眾參與在完善立法、實施法律中發(fā)揮著巨大作用。已有學者提出：“落實環(huán)境民主原則，變現(xiàn)有環(huán)境資源立法的行政權力、公民義務本位為公民權利、社會利益本位”。[7]

　　現(xiàn)有的“自然保護區(qū)條例”，除第七條第2款規(guī)定：“一切單位和個人都有保護自然保護區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務，并有權對破壞、侵占自然保護區(qū)的單位和個人進行檢舉、控告”外，對公眾參與原則幾無體現(xiàn)。有必要通過立法將環(huán)境民主原則有機地納入其中，特別應當確認和保障包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會公眾在自然保護區(qū)管理中的知情權、參與決策權以及通過行政、司法等途徑獲得救濟的權利。

　　五、從現(xiàn)存問題談幾點建議

　　目前，我國自然保護區(qū)按保護對象，可以劃分為三個類別、九個類型。[8]分別是自然生態(tài)系統(tǒng)類自然保護區(qū)、野生生物類自然保護區(qū)和自然遺跡類自然保護區(qū)。由于重點保護對象不同，各自然保護區(qū)存在的問題也不同，歸納起來，比較突出的有：[9]

　　1、基礎設施缺乏，保護體系不健全。特別是一些自然條件惡劣的保護區(qū)，基礎設施建設非常薄弱，通訊、電力等保護工作所需的最基本條件極不具備。同時，保護人員編制和配備不足，不能建立起有效的保護管理體系。

　　2、科技人才缺乏，科研工作進展緩慢。保護區(qū)社會、經(jīng)濟、地理環(huán)境等客觀條件造成了科技人才的嚴重不足，再加上科研設施落后、科研經(jīng)費匱乏，更增加了引進和留住人才的難度。但保護區(qū)本底資源、自然生態(tài)演替、植被恢復等大批項目亟待調(diào)查研究和開展。

　　3、資金普遍匱乏。病蟲害防治、珍稀瀕危動植物繁育以及日常的資源管護都需要大量的經(jīng)費開銷。然而許多自然保護區(qū)都面臨自有資金不足，國家投入有限，難以正常運轉(zhuǎn)的困境。

　　4、宣教工作滯后，打擊力度不夠。比如一些保護區(qū)都成立好幾年了，可因為宣傳教育工作沒有有效開展，打擊的力度又不夠，區(qū)內(nèi)居民保護意識不強，過度放牧現(xiàn)象不僅沒有遏止，反而有進一步加劇的趨勢，給保護區(qū)保護工作帶來不利影響和巨大威脅。

　　首先就要解決保護區(qū)的資金來源問題，已有的“自然保護區(qū)條例”在第六條規(guī)定：“自然保護區(qū)管理機構或者其行政主管部門可以接受國內(nèi)外組織和個人的捐贈，用于自然保護區(qū)的建設和管理�！钡诙�十三條規(guī)定：“管理自然保護區(qū)所需經(jīng)費，由自然保護區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當?shù)馁Y金補助。”這些規(guī)定雖然起到一定作用，但卻不能給予自然保護區(qū)堅實有力的資金支持，建議拓寬自然保護區(qū)籌資渠道，對于國家財政撥款則重在落實。

　　其次，細化法律責任的規(guī)定，適當加重處罰額度。比如，自然保護區(qū)的管理機構負責著保護區(qū)的具體管理工作，管理人員的行為直接影響著保護區(qū)工作的成效，故應當增加對管理人員怠于履行職責的處罰。

　　六、結語

　　一般來講，對特殊區(qū)域，應當根據(jù)其特點，有針對性地采取更為嚴格的措施。自然保護區(qū)承擔著保存自然的天然本底，為人類評價自己的行為對環(huán)境的影響提供“參考系”；保護各種珍稀瀕危物種及其他生物物種；為科研、教育提供條件、場所等重要任務。制定“自然保護區(qū)法”，可以提高自然保護區(qū)法律調(diào)整的規(guī)格，促進自然保護區(qū)工作的順利開展，從而對自然保護區(qū)的自然環(huán)境、生物資源進行更為有效的保護。

    參考文獻：

　　[1] 金瑞林、汪勁著，《中國環(huán)境與自然資源立法若干問題研究》， 北京大學出版社1999年版，第3頁。

　　[2] 韓德培主編，《環(huán)境保護法教程》，法律出版社2003年版，第202頁。

　　[3] 普拉慈，《歷史上最大的跳躍》載于《80年代》10－13頁（F.Feather出版：1980年）。

　　[4] （美）愛蒂絲﹒布朗﹒魏伊絲著，汪勁等譯，《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平》，第30－31頁。

　　[5] 同上，第41頁。

　　[6] 同上，第195頁。

　　[7] 王曦主編，《國際環(huán)境法與比較環(huán)境法評論》，法律出版社2002年版，第361頁。

　　[8] 韓德培主編，《環(huán)境保護法教程》，法律出版社2003年版，第203頁。

　　[9] 周繼柳，《祁連山國家級自然保護區(qū)管理現(xiàn)狀、存在問題及發(fā)展對策》，載于《甘肅林業(yè)科技》，第28卷第3期。

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