淺談自然保護(hù)區(qū)立法的必要性

淺談自然保護(hù)區(qū)立法的必要性 　　[內(nèi)容摘要]：本文從國際環(huán)境法理論角度、自然保護(hù)區(qū)以及我國環(huán)境資源法律體系完善的角度論述了自然保護(hù)區(qū)立法的必要性，并針對目前存在的問題提出了若干建議。

　　[關(guān)鍵詞]：自然保護(hù)區(qū)  立法  必要性

　　一、引言

　　環(huán)境要素中已被人類認(rèn)識的對人類具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的自然物以及尚未被人類認(rèn)識的自然物在作為“經(jīng)濟(jì)資源”或“一般存在物”的同時(shí)，還具有維持整個(gè)地球生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和繁衍的特殊作用和功能。因此，在對環(huán)境中的自然物予以開發(fā)利用同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意對它們予以保護(hù)，以保持整個(gè)地球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，使人類世代得以生存繁衍。[1]設(shè)立自然保護(hù)區(qū)已被證明是一種行之有效的保護(hù)措施，我國于1956年在廣東省肇慶市建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)――鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。到2000年底，全國已建立各類各級自然保護(hù)區(qū)1227個(gè)，總面積達(dá)9820.8萬公頃，約占陸地國土面積的9.85％，其中19處自然保護(hù)區(qū)加入“國際人與生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，7處列入《國際重要濕地名錄》，武夷山、張家界等4處自然保護(hù)區(qū)列入世界自然遺產(chǎn)或自然與文化遺產(chǎn)。[2]鑒于自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)天然“本底”、生物多樣性以及進(jìn)行科學(xué)研究等方面的巨大作用，將之納入法制軌道強(qiáng)制保護(hù)已成當(dāng)務(wù)之急。本文擬從以下幾個(gè)角度談一下自然保護(hù)區(qū)立法的必要性。

　　二、從國際環(huán)境法理論談立法必要性

　　“不是地球?qū)儆谌祟�，而是人類屬于地球”。在這個(gè)藍(lán)色的星球上，人類生息繁衍。我們使用機(jī)器的歷史還只有大約六百年，而我們地球迅速的現(xiàn)代化發(fā)生于最近六十年。[3]今天，人類已不再天真地以為未來世代的生活條件將會(huì)比我們的更好，而是在思考著作為人類一員，我們將要傳給未來世代的自然和文化遺產(chǎn)的狀況，以及我們自己取得和享用這些前代人留給我們的遺產(chǎn)的權(quán)利。

　　第二次世界大戰(zhàn)以來，各國在國際法的文件方面開始表現(xiàn)出對未來世代人類福利的關(guān)心。在自然環(huán)境方面對未來世代正義的關(guān)心，最初是在1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境大會(huì)準(zhǔn)備會(huì)議中宣示的。該宣言的第一原則規(guī)定，“人類……負(fù)有保護(hù)、改善現(xiàn)在和未來世代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。在第二原則還宣示，“為了現(xiàn)在和未來世代，應(yīng)當(dāng)對地球上的自然資源包括大氣、水、土地、動(dòng)植物種……，通過周密的計(jì)劃和細(xì)致的管理予以充分的保護(hù)。”在與斯德哥爾摩宣言大致相同的時(shí)期，為了將來的世代保護(hù)自然的、文化的環(huán)境的理念就已經(jīng)清楚地納入在三個(gè)條約文本的談判之中。這些條約就是1972年的《倫敦海洋傾廢公約》、《保護(hù)世界文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)公約》和1973年的《控制瀕危物種和野生動(dòng)植物國際貿(mào)易公約》。[4]

　　為實(shí)現(xiàn)世代間公平理論所包含的世代間的正義，有人嘗試將公平作為分配資源的規(guī)范原則。并提出關(guān)于世代間公平的三個(gè)基本原則：第一，保護(hù)選擇原則；第二，保護(hù)質(zhì)量原則；第三，保護(hù)獲取原則。[5]其中，保護(hù)選擇原則的核心要義在于保護(hù)選擇的多樣性，保護(hù)選擇的機(jī)會(huì)。對于生物資源來說保護(hù)選擇的多樣性必須保護(hù)生物棲息地。我們沒有必要保護(hù)一切物種，實(shí)際上也做不到。生態(tài)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)改變一些物種和品系來修復(fù)自身。不過，我們需要保護(hù)一個(gè)地區(qū)總的生物多樣性，這對保持自然環(huán)境的活力和維系人類文明來說至關(guān)重要。

　　世界基因多樣性的喪失的危害超過“能源耗盡、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、有限的核戰(zhàn)爭或集權(quán)政府的壓迫。盡管我們有可能遭遇那些災(zāi)難，它們能在幾個(gè)世代內(nèi)得到修復(fù)。有一件事則需要幾百萬年來矯正，這就是本世紀(jì)80年代正在發(fā)生的自然棲息地被毀導(dǎo)致的基因和物種的喪失。后人絕不可能原諒我們的這種愚行”。[6]生物資源是無價(jià)的遺產(chǎn)。當(dāng)我們破壞富于基因多樣性的森林和其他生物棲息地時(shí)，我們減少了未來世代開發(fā)食品和其他商品作物、藥物和工業(yè)品的機(jī)會(huì)。而隨著生物技術(shù)的進(jìn)步，這些資源將變得更加有用。為了給未來世代保留基因財(cái)富和確保當(dāng)今世代的各個(gè)成員的利用機(jī)會(huì)，在利用基因資源時(shí)我們必須考慮一定的國際性義務(wù)，首要一點(diǎn)就是保護(hù)資源的措施�；�因資源可以就地或異地保存。但最有效的保護(hù)基因多樣性的方法是保護(hù)它們的棲息地――就地保存。聯(lián)合國教科文組織已建立了一個(gè)環(huán)球生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，挑選出一些地方對其生態(tài)系統(tǒng)加以保護(hù)。

　　綜上可知，建立自然保護(hù)區(qū)對生態(tài)系統(tǒng)、自然資源進(jìn)行保護(hù)是各國都應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)。目前，世界許多國家都制定了相關(guān)的法律法規(guī)，為使我國的自然保護(hù)區(qū)工作邁上一個(gè)新臺階，真正做到有法可依、依法治區(qū)，建議在“中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例”的基礎(chǔ)上制定一部“自然保護(hù)區(qū)法”。

　　三、從自然保護(hù)區(qū)角度談立法必要性

　　根據(jù)1994年“中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例”第二條的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對象是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等。這些區(qū)域是組成整體環(huán)境的一部分，也是一種特殊的環(huán)境要素。它們往往具有不可再生、不可替代的屬性，一旦毀壞就難以恢復(fù)。眾所周知，開發(fā)行為對自然環(huán)境的改造具有不可逆轉(zhuǎn)性，而這些天然的環(huán)境資源可以告訴人類最原始的和諧是如何保持并得以發(fā)展的，也為人類研究自身行為對環(huán)境的影響提供參照。

　　建立一套專門的管理機(jī)構(gòu)并建立專門的程序和制度，按保護(hù)對象的特征設(shè)定專門的標(biāo)準(zhǔn)，建立檔案、組織環(huán)境監(jiān)測等措施已經(jīng)在“自然保護(hù)區(qū)條例”中有所反映。雖然建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)自然環(huán)境的一種最嚴(yán)格、有效的形式，但若無法律的調(diào)整與規(guī)制，沒有強(qiáng)制力做后盾，保護(hù)力度堪憂，難免流于形式。

　　四、從我國環(huán)境資源法體系健全的角度談立法的必要性

　�。ㄒ唬┪覈�正處于環(huán)境資源法的進(jìn)一步發(fā)展、健全和完善時(shí)期。法律體系功能的發(fā)揮要通過法律體系的結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。結(jié)構(gòu)不完善，整體功能效應(yīng)就會(huì)下降。就我國以往環(huán)境資源立法的側(cè)重點(diǎn)而言，有關(guān)的單項(xiàng)法律法規(guī)重環(huán)境污染防治、輕自然資源保護(hù)的傾向明顯，不利于自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善。然而，環(huán)境污染和生態(tài)破壞是環(huán)境問題不可分割的兩個(gè)方面，往往具有復(fù)合效應(yīng)，忽視哪一方面的防治都會(huì)帶來問題，特別是生態(tài)破壞，常常給人類帶來不可挽回的損失。針對保護(hù)與合理利用土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、漁業(yè)、野生動(dòng)植物等自然資源，我們已經(jīng)制定了一系列單項(xiàng)法律法規(guī)，如“土地管理法”、“水法”、“礦產(chǎn)資源法”、“森林法”等。這些資源法律的制定實(shí)施側(cè)重維護(hù)資源的可持續(xù)利用。

　　自然保護(hù)區(qū)不僅僅包含這些自然要素，更具有其自身的獨(dú)特性能，是一種特殊的環(huán)境要素。在對其進(jìn)行保護(hù)時(shí)須側(cè)重維護(hù)保持，而非開發(fā)增殖。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)生了生態(tài)利益與其他利益的沖突時(shí)，首先要保護(hù)的是生態(tài)利益，這也是自然保護(hù)區(qū)立法的必要性之一。在我們順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，調(diào)整立法側(cè)重點(diǎn)，堅(jiān)持環(huán)境污染防治、生態(tài)與自然資源保護(hù)立法并重，促進(jìn)預(yù)防性環(huán)境政策落實(shí)之際，自然保護(hù)區(qū)立法理應(yīng)提上日程。

　�。ǘ�）環(huán)境民主是我國環(huán)境資源法的基本原則之一�！吨袊�21世紀(jì)議程》明確指出：“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須依靠公眾及社會(huì)團(tuán)體的支持與參與。公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。……團(tuán)體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展，需要新的參與機(jī)制和方式。團(tuán)體及公眾參與可持續(xù)發(fā)展，需要新的參與機(jī)制和方式。團(tuán)體及公眾既需要參與有關(guān)環(huán)境與發(fā)展的決策過程，特別是參與那些肯影響他們生活和工作的社區(qū)決策，也需要參與對決策執(zhí)行的監(jiān)督�！庇捎趶V大公眾往往是環(huán)境污染、生態(tài)破壞的直接受害者，他們對環(huán)境問題的感受最直接、最強(qiáng)烈，所以，公眾參與在完善立法、實(shí)施法律中發(fā)揮著巨大作用。已有學(xué)者提出：“落實(shí)環(huán)境民主原則，變現(xiàn)有環(huán)境資源立法的行政權(quán)力、公民義務(wù)本位為公民權(quán)利、社會(huì)利益本位”。[7]

　　現(xiàn)有的“自然保護(hù)區(qū)條例”，除第七條第2款規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然環(huán)境和自然資源的義務(wù)，并有權(quán)對破壞、侵占自然保護(hù)區(qū)的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告”外，對公眾參與原則幾無體現(xiàn)。有必要通過立法將環(huán)境民主原則有機(jī)地納入其中，特別應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會(huì)公眾在自然保護(hù)區(qū)管理中的知情權(quán)、參與決策權(quán)以及通過行政、司法等途徑獲得救濟(jì)的權(quán)利。

　　五、從現(xiàn)存問題談幾點(diǎn)建議

　　目前，我國自然保護(hù)區(qū)按保護(hù)對象，可以劃分為三個(gè)類別、九個(gè)類型。[8]分別是自然生態(tài)系統(tǒng)類自然保護(hù)區(qū)、野生生物類自然保護(hù)區(qū)和自然遺跡類自然保護(hù)區(qū)。由于重點(diǎn)保護(hù)對象不同，各自然保護(hù)區(qū)存在的問題也不同，歸納起來，比較突出的有：[9]

　　1、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，保護(hù)體系不健全。特別是一些自然條件惡劣的保護(hù)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常薄弱，通訊、電力等保護(hù)工作所需的最基本條件極不具備。同時(shí)，保護(hù)人員編制和配備不足，不能建立起有效的保護(hù)管理體系。

　　2、科技人才缺乏，科研工作進(jìn)展緩慢。保護(hù)區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理環(huán)境等客觀條件造成了科技人才的嚴(yán)重不足，再加上科研設(shè)施落后、科研經(jīng)費(fèi)匱乏，更增加了引進(jìn)和留住人才的難度。但保護(hù)區(qū)本底資源、自然生態(tài)演替、植被恢復(fù)等大批項(xiàng)目亟待調(diào)查研究和開展。

　　3、資金普遍匱乏。病蟲害防治、珍稀瀕危動(dòng)植物繁育以及日常的資源管護(hù)都需要大量的經(jīng)費(fèi)開銷。然而許多自然保護(hù)區(qū)都面臨自有資金不足，國家投入有限，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困境。

　　4、宣教工作滯后，打擊力度不夠。比如一些保護(hù)區(qū)都成立好幾年了，可因?yàn)樾麄鹘逃�工作沒有有效開展，打擊的力度又不夠，區(qū)內(nèi)居民保護(hù)意識不強(qiáng)，過度放牧現(xiàn)象不僅沒有遏止，反而有進(jìn)一步加劇的趨勢，給保護(hù)區(qū)保護(hù)工作帶來不利影響和巨大威脅。

　　首先就要解決保護(hù)區(qū)的資金來源問題，已有的“自然保護(hù)區(qū)條例”在第六條規(guī)定：“自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或者其行政主管部門可以接受國內(nèi)外組織和個(gè)人的捐贈(zèng)，用于自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理�！钡诙�十三條規(guī)定：“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助�！边@些規(guī)定雖然起到一定作用，但卻不能給予自然保護(hù)區(qū)堅(jiān)實(shí)有力的資金支持，建議拓寬自然保護(hù)區(qū)籌資渠道，對于國家財(cái)政撥款則重在落實(shí)。

　　其次，細(xì)化法律責(zé)任的規(guī)定，適當(dāng)加重處罰額度。比如，自然保護(hù)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)著保護(hù)區(qū)的具體管理工作，管理人員的行為直接影響著保護(hù)區(qū)工作的成效，故應(yīng)當(dāng)增加對管理人員怠于履行職責(zé)的處罰。

　　六、結(jié)語

　　一般來講，對特殊區(qū)域，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特點(diǎn)，有針對性地采取更為嚴(yán)格的措施。自然保護(hù)區(qū)承擔(dān)著保存自然的天然本底，為人類評價(jià)自己的行為對環(huán)境的影響提供“參考系”；保護(hù)各種珍稀瀕危物種及其他生物物種；為科研、教育提供條件、場所等重要任務(wù)。制定“自然保護(hù)區(qū)法”，可以提高自然保護(hù)區(qū)法律調(diào)整的規(guī)格，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)工作的順利開展，從而對自然保護(hù)區(qū)的自然環(huán)境、生物資源進(jìn)行更為有效的保護(hù)。

    參考文獻(xiàn)：

　　[1] 金瑞林、汪勁著，《中國環(huán)境與自然資源立法若干問題研究》， 北京大學(xué)出版社1999年版，第3頁。

　　[2] 韓德培主編，《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2003年版，第202頁。

　　[3] 普拉慈，《歷史上最大的跳躍》載于《80年代》10－13頁（F.Feather出版：1980年）。

　　[4] （美）愛蒂絲﹒布朗﹒魏伊絲著，汪勁等譯，《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平》，第30－31頁。

　　[5] 同上，第41頁。

　　[6] 同上，第195頁。

　　[7] 王曦主編，《國際環(huán)境法與比較環(huán)境法評論》，法律出版社2002年版，第361頁。

　　[8] 韓德培主編，《環(huán)境保護(hù)法教程》，法律出版社2003年版，第203頁。

　　[9] 周繼柳，《祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理現(xiàn)狀、存在問題及發(fā)展對策》，載于《甘肅林業(yè)科技》，第28卷第3期。

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