法律政策學：平衡權利與權力的科學

法律政策學：平衡權利與權力的科學 　　法律政策學這一新興的研究領域至今尚未引起人們足夠的重視和普遍的認可。在國內關注法律政策學的為數(shù)有限的學人中，有的將其等同于拉斯韋爾和麥克道格爾的政策法學派，視之為從政策學的角度研究法律的一個法學流派。 有的雖試圖以更為宏闊的視野來涵蓋與清理20世紀中期以來西方諸法學流派及其大家的的法律政策思想， 但其理論出發(fā)點依然未能超出拉斯韋爾的“政策定向的法哲學”。而后者又恰恰是最為人們所爭議甚至詬病的地方，尤其是在有著獨特而悠久的“政策法”實踐的中國這片土地上，法學界人士更似乎有著一種心照不宣式的禁忌與規(guī)避心態(tài)。也許這正是法律政策學這一新興的研究領域難以引發(fā)人們的學術熱情的一個重要原因吧？

　　不過，無論人們對法律政策學持何種心態(tài)，了解的深淺如何，對這一點都不會有多大的異議：法律政策學是傳統(tǒng)的法學研究與新興的政策科學研究在一個新的層面上的交叉與綜合。那這又意味著什么呢？這得從傳統(tǒng)法學和政策科學各自的研究視角與核心說起。

　　如果追根溯源，法學與政策學應該說是同宗-它們都起源于政治學。只不過法學脫胎于政治學的歷史要古老得多，而政策學脫胎于政治學則是20世紀以來的事，即使從作為政策學前驅和分支的社會政策學來講，也還不到一個半世紀。 除此之外，法學和政策學的另一個重大區(qū)別，就是它們各自的研究視角與核心不同。經(jīng)過兩千多年的發(fā)展、演變，如今的法學可謂是枝繁葉茂，蔚為大觀；但一言以蔽之，則是以權利為核心，是關于權利的科學。對此，國內外法學界、尤其是法理學界已基本達成共識。美國耶魯大學社會暨政策研究所所長林布隆（Charles. E. Lindblom）教授認為，公共政策學有兩個基本主題：一是公共政策的制定是否符合人民的要求，是否要解決人民所需要解決的公共問題，此即公共政策的制定是否受到人民“控制”的問題。二是政府制定的公共政策，是否有能力解決人民的公共問題，滿足人民的需要，此即公共政策的“效力”問題 .林布隆先生的上述觀點具有重大的、方法論上的啟示意義，其立足點在于人民權利的保障，但未能獲得人們的普遍認同。以色列學者、政策科學領域的泰斗葉海卡。德洛爾則認為，公共政策學或政策科學的研究核心，是政策制定系統(tǒng)的改進。他的這一觀點在國際上獲得了廣泛的認同，以致成了國際政策科學界占主導地位的觀點，我國政策學界也普遍信守這一觀點。這固然要歸因于德洛爾在這個領域卓有成效的研究，以及他對政策科學與政策實踐的多方面的貢獻，但另一個更為深層的原因，也許是德洛爾的觀點是以權力為視角和基點的，這正好契合了政策學界普遍的接受心理或期待視野。也就是說，與以權利為核心和立足點的法學不同，政策學的視角與立足點在于權力（德洛爾所說的政策制定系統(tǒng)，包含了政策執(zhí)行，其實質就是權力）。從這個意義上說，政策學才是政治學的嫡系，而法學反而是庶出。

　　說到這，有人可能會反駁說，法學的核心也不只是權利，它同時也要研究權力。不錯，的確如此。法學界近年來已有不少人呼吁和關注對權力的研究，認為不關注和研究權力的法學是不完整的法學，也是不符合法律和法學實際的。因為權利和權力的關系是貫穿法律運行各個環(huán)節(jié)的紅線，并且權利和權力分別構成了私法學和公法學的基礎與核心。對此，我們可以從如下幾個方面來看：首先，法學界對關注和研究權力的呼吁，不正從反面說明傳統(tǒng)法學對權力問題的忽視嗎？其次，法學界近年來對權力問題的關注和研究，是否有政治學和政策學的潛在影響呢？再次，也是更為重要的一點，即使大家公認權力也是法學（尤其是公法學）的核心，那也只是意味著傳統(tǒng)法學學術視野的擴大，研究范圍的拓展。它并沒有使法學研究的立足點和視角發(fā)生根本性的位移。比如說，憲法、行政法和刑法，是公法的三大支柱，也是最能體現(xiàn)國家權力的法律部門。但現(xiàn)代憲法、行政法和刑法以及與之相對應的憲法學、行政法學和刑法學的基調，則是對相關國家權力的規(guī)制，對公民權利的保障，其背后的視角與立足點依然是權利。訴訟法和訴訟法學領域就更是如此。即使是離權力更近的立法學，也沒能例外。這是否體現(xiàn)了法學的幼稚或封閉？不，恰恰相反，上述情形正好說明，法學已經(jīng)找到了自己獨有的立足點和學術視角，法學并未因自身視野的拓展和研究范圍的擴大而擾亂自己的陣腳，迷失自己的方向；而是以自己獨有的立足點和學術視角來整合各種新的研究方向及成果。

　　正是由于在權利和權力（其典型的外在表現(xiàn)形式分別是法律和政策）的關系問題上，法學和政策科學各執(zhí)一端，從而難以深入地認識它們各自的功能和地位，難以準確地把握和處理法律和政策之間復雜、微妙的關系，且在很大程度上人為地導致了兩者的對峙與緊張。而從各學科自身的發(fā)展角度講，一方面，從行政管理或決策者的單一視角來審視政策現(xiàn)象和政策過程，構筑政策科學的理論體系，只見行政權，忽視公民權，這是迄今為止國內外政策研究領域的普遍傾向；其最典型的表現(xiàn)之一，就是將政策接受排除在政策科學研究的范圍之外，無意中折斷了權力關系的另一只翅膀，使政策研究既難以在廣闊的天空中翱翔，又找不到切實的歸依。 另一方面，由于偏重于權利視角，致使傳統(tǒng)法學研究對權力及眾多與權力緊密相關的法律現(xiàn)象視而不見，或者只是如盲人摸象一般地各執(zhí)一詞，或僅僅是就事論事而難以洞燭幽微。比如對法律與公共政策的關系的探討，對立法過程中的利益表達和利益綜合、執(zhí)法中的行政指導與綜合治理、司法過程中的舉證責任分配和辯訴交易等問題的認識就是如此。

　　當然，任何視角都有盲區(qū)，克服盲區(qū)的有效辦法只能是變換立足點和視角。出于學科內部的邏輯自恰，在學術研究上，這往往要由其他學科或分支來加以彌補。由于權利和權力的典型的外在表現(xiàn)形式分別是法律和政策，因此，對權利與權力關系的全面而深入的考察與平衡，便歷史地落到了法律政策學這一新興學科的肩上。

　　接下來的問題是，法律政策學有能力承擔這一歷史使命嗎？它將以怎樣的方式來履行這一使命？這是一個需要眾人廣泛、深入而持久的學術努力才能逐步作出回答的問題，而非一人或少數(shù)人所能勝任。在此，我們不妨來探討一下其中一個最基本的問題：法律政策學平衡權利與權力、法律與政策的基點是什么？筆者對這一問題的回答是：法治。理由如下：

　　首先，如前所述，在各種社會規(guī)范體系中，權利和權力最典型的外在表現(xiàn)形式就是法律和政策。但在現(xiàn)實生活中，法律和政策這兩種社會規(guī)范體系既相互區(qū)別、相互依存，又在一定程度上彼此對立，這在社會調控中以何者為主的情況下表現(xiàn)得尤為明顯。因而平衡權利與權力、法律與政策之間的矛盾，不能在它們之間去尋找支點，而必須是這兩者之外的第三點。而且這個“第三點”必須能夠涵蓋權利和權力、法律與政策，并能夠成為它們各自的指南針，進而才能夠成為它們相互關系的平衡儀。到目前為止，除了法治之外還找不出其他更能符合這些條件的第四者。至少在筆者目前看來是如此。

　　其次，現(xiàn)代社會是法治社會。盡管人們一般認為“法治”就是法的統(tǒng)治，即法律在國家事務和社會生活中具有至高無上的地位，但這并不意味著法治就等于法律，法律的無處不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所謂良法當然可以有很多標準，但這兩條則是必備的：即良法必須是民主的，符合社會絕大多數(shù)成員的利益；良法必須是理性的，符合客觀規(guī)律和自身的內在統(tǒng)一。這些均已逐漸為越來越多的人所認同。法治即良法之治這一理念，意味著法治本身就有著獨立的價值判斷與價值追求，它超乎法律之上，而又滲透于法律之中，是判別良法與惡法的試金石。

　　再次，法治并不排斥法律之外的其他社會規(guī)范，法治只是意味著其他社會規(guī)范不能與法治的原則相背離，更不能動搖法治的權威和根砥。如果打一個形象的比方，法治就是用良法來劃定一個制度的圓圈，這個圓圈既是國家事務和社會生活的基礎，也是制定和實施公共政策等其他社會規(guī)范的前提或平臺。換句話說，在法治社會中，法律是制度性和普遍性規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范。作為制度性和普遍性規(guī)范的法律當然要求是相對穩(wěn)定、一視同仁的，而作為工具性和特殊性規(guī)范的政策則可以是相當靈活、并有所偏重的。以靈活性見長的政策當然不是無所作為的，但它只能在法律制度范圍內補苴罅漏，或是在不違背法治精神的前提下，對社會生活中某些處于不利狀態(tài)的特殊群體或事項作傾斜性照顧。從這個意義上說，政策的合法性是法治社會中不可逾越的門檻。法治不僅是法律的準繩，更是政策的金箍咒。

　　此外，法律政策學對權利和權力關系的考察可以采取自下而上和自上而下的雙重視角，由于前者以權利為本位，后者以權力為本位，因而這兩重視角的價值取向在許多情況下往往是不一致的，有時甚至是相互沖突的。從權利本位的視角出發(fā)，法律是懸掛政策的衣鉤；而從權力本位的視角出發(fā)，法律則成了實施政策必須跨越的柵欄。如果在法律（權利）和政策（權力）兩極對立中執(zhí)其一端，是無法調和其矛盾的；而將其放在法治的天平上來衡量，則輕重立判。

　　法律政策學在平衡通過法律和政策而體現(xiàn)出來的外部性權利與權力關系方面的作用既明，那么，體現(xiàn)在法律內部的權利與權力的關系，法律政策學又能否有所作為呢？回答是肯定的。如前所述，權力與權利的矛盾，乃是遍及法律的各個領域、各個環(huán)節(jié)的。不過，由于缺乏有說服力的理論指導，長期以來，我們在法律實踐中是沒有很好地解決這個矛盾的。事實上，法律內部權力與權利的矛盾主要是由立法造成的，而與執(zhí)法和司法沒有直接的因果關系，因而其解決也只得從立法環(huán)節(jié)入手。說得具體一點，就是要抓住立法政策這個牛鼻子，從理論和技術兩個層面，理順公共政策、立法政策和法律政策這三者之間的關系，弄清其相互間的轉換機制，從而達到通過立法環(huán)節(jié)平衡法律內部權力與權利矛盾的目的。由于這個問題頗為復雜，且從未有人關注過，筆者將另文專門探討。

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