法律政策學(xué)：平衡權(quán)利與權(quán)力的科學(xué)

法律政策學(xué)：平衡權(quán)利與權(quán)力的科學(xué) 　　法律政策學(xué)這一新興的研究領(lǐng)域至今尚未引起人們足夠的重視和普遍的認(rèn)可。在國內(nèi)關(guān)注法律政策學(xué)的為數(shù)有限的學(xué)人中，有的將其等同于拉斯韋爾和麥克道格爾的政策法學(xué)派，視之為從政策學(xué)的角度研究法律的一個(gè)法學(xué)流派。 有的雖試圖以更為宏闊的視野來涵蓋與清理20世紀(jì)中期以來西方諸法學(xué)流派及其大家的的法律政策思想， 但其理論出發(fā)點(diǎn)依然未能超出拉斯韋爾的“政策定向的法哲學(xué)”。而后者又恰恰是最為人們所爭議甚至詬病的地方，尤其是在有著獨(dú)特而悠久的“政策法”實(shí)踐的中國這片土地上，法學(xué)界人士更似乎有著一種心照不宣式的禁忌與規(guī)避心態(tài)。也許這正是法律政策學(xué)這一新興的研究領(lǐng)域難以引發(fā)人們的學(xué)術(shù)熱情的一個(gè)重要原因吧？

　　不過，無論人們對法律政策學(xué)持何種心態(tài)，了解的深淺如何，對這一點(diǎn)都不會有多大的異議：法律政策學(xué)是傳統(tǒng)的法學(xué)研究與新興的政策科學(xué)研究在一個(gè)新的層面上的交叉與綜合。那這又意味著什么呢？這得從傳統(tǒng)法學(xué)和政策科學(xué)各自的研究視角與核心說起。

　　如果追根溯源，法學(xué)與政策學(xué)應(yīng)該說是同宗-它們都起源于政治學(xué)。只不過法學(xué)脫胎于政治學(xué)的歷史要古老得多，而政策學(xué)脫胎于政治學(xué)則是20世紀(jì)以來的事，即使從作為政策學(xué)前驅(qū)和分支的社會政策學(xué)來講，也還不到一個(gè)半世紀(jì)。 除此之外，法學(xué)和政策學(xué)的另一個(gè)重大區(qū)別，就是它們各自的研究視角與核心不同。經(jīng)過兩千多年的發(fā)展、演變，如今的法學(xué)可謂是枝繁葉茂，蔚為大觀；但一言以蔽之，則是以權(quán)利為核心，是關(guān)于權(quán)利的科學(xué)。對此，國內(nèi)外法學(xué)界、尤其是法理學(xué)界已基本達(dá)成共識。美國耶魯大學(xué)社會暨政策研究所所長林布�。–harles. E. Lindblom）教授認(rèn)為，公共政策學(xué)有兩個(gè)基本主題：一是公共政策的制定是否符合人民的要求，是否要解決人民所需要解決的公共問題，此即公共政策的制定是否受到人民“控制”的問題。二是政府制定的公共政策，是否有能力解決人民的公共問題，滿足人民的需要，此即公共政策的“效力”問題 .林布隆先生的上述觀點(diǎn)具有重大的、方法論上的啟示意義，其立足點(diǎn)在于人民權(quán)利的保障，但未能獲得人們的普遍認(rèn)同。以色列學(xué)者、政策科學(xué)領(lǐng)域的泰斗葉海卡。德洛爾則認(rèn)為，公共政策學(xué)或政策科學(xué)的研究核心，是政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)。他的這一觀點(diǎn)在國際上獲得了廣泛的認(rèn)同，以致成了國際政策科學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)，我國政策學(xué)界也普遍信守這一觀點(diǎn)。這固然要?dú)w因于德洛爾在這個(gè)領(lǐng)域卓有成效的研究，以及他對政策科學(xué)與政策實(shí)踐的多方面的貢獻(xiàn)，但另一個(gè)更為深層的原因，也許是德洛爾的觀點(diǎn)是以權(quán)力為視角和基點(diǎn)的，這正好契合了政策學(xué)界普遍的接受心理或期待視野。也就是說，與以權(quán)利為核心和立足點(diǎn)的法學(xué)不同，政策學(xué)的視角與立足點(diǎn)在于權(quán)力（德洛爾所說的政策制定系統(tǒng)，包含了政策執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)就是權(quán)力）。從這個(gè)意義上說，政策學(xué)才是政治學(xué)的嫡系，而法學(xué)反而是庶出。

　　說到這，有人可能會反駁說，法學(xué)的核心也不只是權(quán)利，它同時(shí)也要研究權(quán)力。不錯(cuò)，的確如此。法學(xué)界近年來已有不少人呼吁和關(guān)注對權(quán)力的研究，認(rèn)為不關(guān)注和研究權(quán)力的法學(xué)是不完整的法學(xué)，也是不符合法律和法學(xué)實(shí)際的。因?yàn)闄?quán)利和權(quán)力的關(guān)系是貫穿法律運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的紅線，并且權(quán)利和權(quán)力分別構(gòu)成了私法學(xué)和公法學(xué)的基礎(chǔ)與核心。對此，我們可以從如下幾個(gè)方面來看：首先，法學(xué)界對關(guān)注和研究權(quán)力的呼吁，不正從反面說明傳統(tǒng)法學(xué)對權(quán)力問題的忽視嗎？其次，法學(xué)界近年來對權(quán)力問題的關(guān)注和研究，是否有政治學(xué)和政策學(xué)的潛在影響呢？再次，也是更為重要的一點(diǎn)，即使大家公認(rèn)權(quán)力也是法學(xué)（尤其是公法學(xué)）的核心，那也只是意味著傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)術(shù)視野的擴(kuò)大，研究范圍的拓展。它并沒有使法學(xué)研究的立足點(diǎn)和視角發(fā)生根本性的位移。比如說，憲法、行政法和刑法，是公法的三大支柱，也是最能體現(xiàn)國家權(quán)力的法律部門。但現(xiàn)代憲法、行政法和刑法以及與之相對應(yīng)的憲法學(xué)、行政法學(xué)和刑法學(xué)的基調(diào)，則是對相關(guān)國家權(quán)力的規(guī)制，對公民權(quán)利的保障，其背后的視角與立足點(diǎn)依然是權(quán)利。訴訟法和訴訟法學(xué)領(lǐng)域就更是如此。即使是離權(quán)力更近的立法學(xué)，也沒能例外。這是否體現(xiàn)了法學(xué)的幼稚或封閉？不，恰恰相反，上述情形正好說明，法學(xué)已經(jīng)找到了自己獨(dú)有的立足點(diǎn)和學(xué)術(shù)視角，法學(xué)并未因自身視野的拓展和研究范圍的擴(kuò)大而擾亂自己的陣腳，迷失自己的方向；而是以自己獨(dú)有的立足點(diǎn)和學(xué)術(shù)視角來整合各種新的研究方向及成果。

　　正是由于在權(quán)利和權(quán)力（其典型的外在表現(xiàn)形式分別是法律和政策）的關(guān)系問題上，法學(xué)和政策科學(xué)各執(zhí)一端，從而難以深入地認(rèn)識它們各自的功能和地位，難以準(zhǔn)確地把握和處理法律和政策之間復(fù)雜、微妙的關(guān)系，且在很大程度上人為地導(dǎo)致了兩者的對峙與緊張。而從各學(xué)科自身的發(fā)展角度講，一方面，從行政管理或決策者的單一視角來審視政策現(xiàn)象和政策過程，構(gòu)筑政策科學(xué)的理論體系，只見行政權(quán)，忽視公民權(quán)，這是迄今為止國內(nèi)外政策研究領(lǐng)域的普遍傾向；其最典型的表現(xiàn)之一，就是將政策接受排除在政策科學(xué)研究的范圍之外，無意中折斷了權(quán)力關(guān)系的另一只翅膀，使政策研究既難以在廣闊的天空中翱翔，又找不到切實(shí)的歸依。 另一方面，由于偏重于權(quán)利視角，致使傳統(tǒng)法學(xué)研究對權(quán)力及眾多與權(quán)力緊密相關(guān)的法律現(xiàn)象視而不見，或者只是如盲人摸象一般地各執(zhí)一詞，或僅僅是就事論事而難以洞燭幽微。比如對法律與公共政策的關(guān)系的探討，對立法過程中的利益表達(dá)和利益綜合、執(zhí)法中的行政指導(dǎo)與綜合治理、司法過程中的舉證責(zé)任分配和辯訴交易等問題的認(rèn)識就是如此。

　　當(dāng)然，任何視角都有盲區(qū)，克服盲區(qū)的有效辦法只能是變換立足點(diǎn)和視角。出于學(xué)科內(nèi)部的邏輯自恰，在學(xué)術(shù)研究上，這往往要由其他學(xué)科或分支來加以彌補(bǔ)。由于權(quán)利和權(quán)力的典型的外在表現(xiàn)形式分別是法律和政策，因此，對權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的全面而深入的考察與平衡，便歷史地落到了法律政策學(xué)這一新興學(xué)科的肩上。

　　接下來的問題是，法律政策學(xué)有能力承擔(dān)這一歷史使命嗎？它將以怎樣的方式來履行這一使命？這是一個(gè)需要眾人廣泛、深入而持久的學(xué)術(shù)努力才能逐步作出回答的問題，而非一人或少數(shù)人所能勝任。在此，我們不妨來探討一下其中一個(gè)最基本的問題：法律政策學(xué)平衡權(quán)利與權(quán)力、法律與政策的基點(diǎn)是什么？筆者對這一問題的回答是：法治。理由如下：

　　首先，如前所述，在各種社會規(guī)范體系中，權(quán)利和權(quán)力最典型的外在表現(xiàn)形式就是法律和政策。但在現(xiàn)實(shí)生活中，法律和政策這兩種社會規(guī)范體系既相互區(qū)別、相互依存，又在一定程度上彼此對立，這在社會調(diào)控中以何者為主的情況下表現(xiàn)得尤為明顯。因而平衡權(quán)利與權(quán)力、法律與政策之間的矛盾，不能在它們之間去尋找支點(diǎn)，而必須是這兩者之外的第三點(diǎn)。而且這個(gè)“第三點(diǎn)”必須能夠涵蓋權(quán)利和權(quán)力、法律與政策，并能夠成為它們各自的指南針，進(jìn)而才能夠成為它們相互關(guān)系的平衡儀。到目前為止，除了法治之外還找不出其他更能符合這些條件的第四者。至少在筆者目前看來是如此。

　　其次，現(xiàn)代社會是法治社會。盡管人們一般認(rèn)為“法治”就是法的統(tǒng)治，即法律在國家事務(wù)和社會生活中具有至高無上的地位，但這并不意味著法治就等于法律，法律的無處不在也不就是法治。只有良法之治才是法治。所謂良法當(dāng)然可以有很多標(biāo)準(zhǔn)，但這兩條則是必備的：即良法必須是民主的，符合社會絕大多數(shù)成員的利益；良法必須是理性的，符合客觀規(guī)律和自身的內(nèi)在統(tǒng)一。這些均已逐漸為越來越多的人所認(rèn)同。法治即良法之治這一理念，意味著法治本身就有著獨(dú)立的價(jià)值判斷與價(jià)值追求，它超乎法律之上，而又滲透于法律之中，是判別良法與惡法的試金石。

　　再次，法治并不排斥法律之外的其他社會規(guī)范，法治只是意味著其他社會規(guī)范不能與法治的原則相背離，更不能動(dòng)搖法治的權(quán)威和根砥。如果打一個(gè)形象的比方，法治就是用良法來劃定一個(gè)制度的圓圈，這個(gè)圓圈既是國家事務(wù)和社會生活的基礎(chǔ)，也是制定和實(shí)施公共政策等其他社會規(guī)范的前提或平臺。換句話說，在法治社會中，法律是制度性和普遍性規(guī)范，政策是工具性和特殊性規(guī)范。作為制度性和普遍性規(guī)范的法律當(dāng)然要求是相對穩(wěn)定、一視同仁的，而作為工具性和特殊性規(guī)范的政策則可以是相當(dāng)靈活、并有所偏重的。以靈活性見長的政策當(dāng)然不是無所作為的，但它只能在法律制度范圍內(nèi)補(bǔ)苴罅漏，或是在不違背法治精神的前提下，對社會生活中某些處于不利狀態(tài)的特殊群體或事項(xiàng)作傾斜性照顧。從這個(gè)意義上說，政策的合法性是法治社會中不可逾越的門檻。法治不僅是法律的準(zhǔn)繩，更是政策的金箍咒。

　　此外，法律政策學(xué)對權(quán)利和權(quán)力關(guān)系的考察可以采取自下而上和自上而下的雙重視角，由于前者以權(quán)利為本位，后者以權(quán)力為本位，因而這兩重視角的價(jià)值取向在許多情況下往往是不一致的，有時(shí)甚至是相互沖突的。從權(quán)利本位的視角出發(fā)，法律是懸掛政策的衣鉤；而從權(quán)力本位的視角出發(fā)，法律則成了實(shí)施政策必須跨越的柵欄。如果在法律（權(quán)利）和政策（權(quán)力）兩極對立中執(zhí)其一端，是無法調(diào)和其矛盾的；而將其放在法治的天平上來衡量，則輕重立判。

　　法律政策學(xué)在平衡通過法律和政策而體現(xiàn)出來的外部性權(quán)利與權(quán)力關(guān)系方面的作用既明，那么，體現(xiàn)在法律內(nèi)部的權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，法律政策學(xué)又能否有所作為呢？回答是肯定的。如前所述，權(quán)力與權(quán)利的矛盾，乃是遍及法律的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)的。不過，由于缺乏有說服力的理論指導(dǎo)，長期以來，我們在法律實(shí)踐中是沒有很好地解決這個(gè)矛盾的。事實(shí)上，法律內(nèi)部權(quán)力與權(quán)利的矛盾主要是由立法造成的，而與執(zhí)法和司法沒有直接的因果關(guān)系，因而其解決也只得從立法環(huán)節(jié)入手。說得具體一點(diǎn)，就是要抓住立法政策這個(gè)牛鼻子，從理論和技術(shù)兩個(gè)層面，理順公共政策、立法政策和法律政策這三者之間的關(guān)系，弄清其相互間的轉(zhuǎn)換機(jī)制，從而達(dá)到通過立法環(huán)節(jié)平衡法律內(nèi)部權(quán)力與權(quán)利矛盾的目的。由于這個(gè)問題頗為復(fù)雜，且從未有人關(guān)注過，筆者將另文專門探討。

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