論我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構(gòu)的思路

論我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地使用制度重構(gòu)的思路 　　來(lái)越多的人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)人民幸福和國(guó)家富強(qiáng)的“小康社會(huì)”就必須解決好三農(nóng)問(wèn)題，否則，小康社會(huì)就是一句空話。但目前農(nóng)村耕地占有量日益減少，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，城鄉(xiāng)差別持續(xù)拉大，農(nóng)民收入停滯不前，“谷賤傷農(nóng)”導(dǎo)致部分農(nóng)地撂荒，加之加入世貿(mào)之后，中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著極其巨大的壓力，中國(guó)的農(nóng)村可以說(shuō)是到了一個(gè)關(guān)鍵的歷史時(shí)刻，套句話說(shuō)就是三農(nóng)問(wèn)題怎樣強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分。而農(nóng)村土地制度正位于三農(nóng)問(wèn)題群的核心，中國(guó)的農(nóng)地如何調(diào)整才能面對(duì)這些挑戰(zhàn)、才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要？對(duì)此，法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、社會(huì)學(xué)界都有人提出種種方案，本文也提出自己的一種觀點(diǎn)，共同進(jìn)行探討。

　　一 、新時(shí)期我國(guó)土地職能的轉(zhuǎn)變

　　土地制度在我國(guó)的社會(huì)生活中到底起了什么樣的作用？我們認(rèn)為，把這個(gè)問(wèn)題搞明白在是進(jìn)行土地制度的研究和解決這一問(wèn)題的前提條件。如果拋開這一基礎(chǔ)，以行政命令的方式的推行各種模式，必然會(huì)破壞農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，付出巨大的改革成本。

　　中國(guó)的農(nóng)地承載了太多的職能，特別是新時(shí)期中國(guó)農(nóng)地更是被賦予了太多的責(zé)任，如減輕就業(yè)壓力，提供生存保障，保障糧食供應(yīng)，提供工業(yè)資本等。土地的這些功能概括說(shuō)來(lái)是以下三個(gè)方面：社會(huì)保障功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，和在一定的條件下，土地又承擔(dān)的一定的社會(huì)管理職能和和社會(huì)穩(wěn)定職能。下面我們分別論述這幾種職能：

　　1.農(nóng)地制度的社會(huì)保障職能。

　　人人有權(quán)享有社會(huì)保障，是現(xiàn)代社會(huì)在人權(quán)保護(hù)上的最基本要求。建國(guó)初期，為保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，國(guó)家采取了“城鄉(xiāng)分治”的策略。隨著戶籍管理制度以及與這種制度相配套的生活資料供給、就業(yè)和福利等制度的相繼建立，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)以城市與鄉(xiāng)村為單位顯現(xiàn)涇渭分明的二元性。在這種城鄉(xiāng)分割體制下，“工人與農(nóng)民、城市人和農(nóng)村人具有不同的身份和待遇，從而具有不同的社會(huì)地位，而且存在著這種身份和地位的不可轉(zhuǎn)換性”。[1]城市人的生活資料供給、就業(yè)及社會(huì)保障因此處于國(guó)家的有力支持之下，而無(wú)條件或無(wú)能力改變自己的農(nóng)民身份并最終加入專屬于城市人的社會(huì)保障體系的情況下，缺乏就業(yè)選擇機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)收入低下的農(nóng)民在無(wú)可奈何之下，只有把土地當(dāng)作他們安身立命的根基，事實(shí)上，土地不僅是農(nóng)民的唯一保障形式，而且是一種作用顯著的重要保障手段。

　　這一制度在半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)沒(méi)有多大的改變。雖然，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)之間存在不同程度的差異，在一些沿海、沿江及大中城市地區(qū)，因第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，大量農(nóng)民已可能獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民的家庭收入也不再僅局限于農(nóng)業(yè)，農(nóng)地作為農(nóng)民的天然保障手段的功能也正日趨弱化。如“對(duì)蘇南農(nóng)村居民而言，土地保障已不能承擔(dān)起全部生活風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，農(nóng)民的土地保障情結(jié)也悄悄地發(fā)生著變化�！盵2]但即使是在像蘇南這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在沒(méi)有獲得其他社會(huì)保障形式時(shí)，土地的生活保障功效仍然為大多數(shù)農(nóng)村居民所器重。[3]因?yàn)檫M(jìn)城的農(nóng)民因缺乏必要的文化素質(zhì)與專業(yè)技能等，只能做一些城里人不愿或者不屑從事的職業(yè)，而且城市經(jīng)濟(jì)一旦出現(xiàn)問(wèn)題或者城市居民就業(yè)緊張，農(nóng)民時(shí)刻面臨被“清退”或“排斥”的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。如此社會(huì)境遇下，也難怪“土地成了農(nóng)民天然的社會(huì)保險(xiǎn)，一部分業(yè)已轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民鑒于非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不穩(wěn)定性和風(fēng)險(xiǎn)，把土地作為進(jìn)可攻、退可守的職業(yè)保險(xiǎn)”。[4]

　　由此可知，農(nóng)地具有顯著的社會(huì)保障功能是由我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元性特征所決定的，可以說(shuō)是廣大農(nóng)民為了生存和化解就業(yè)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在萬(wàn)般無(wú)奈之下所能作出的唯一選擇。雖然當(dāng)前出現(xiàn)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的情況，但總體上他們是被排斥在城里人的生活圈之外的，他們對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)上的依賴和對(duì)社區(qū)關(guān)系心理上的眷戀并未減少。在農(nóng)地的這一功能未被其他相關(guān)制度取代之情勢(shì)下，土地依然是農(nóng)民最基本也是最大的社會(huì)保障，他們把土地看成是從生存到生活中對(duì)生老病死到各種自然災(zāi)害的最后保障線，是他們的命根子。如果斷然割斷農(nóng)民與土地之間的聯(lián)系不但會(huì)損及農(nóng)民最基本的生存權(quán)、背離現(xiàn)代社會(huì)所極力倡導(dǎo)的人人享有基本生存保障的理念，而且由于土地關(guān)系從古至今一直是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的核心，如此而為，會(huì)從根本上破壞農(nóng)村社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定。因此，在覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障制度在短時(shí)間內(nèi)未真正建立的前提下，我國(guó)農(nóng)地所具有的社會(huì)保障功能是不能抹殺的，也是其最基本的功能。

　　2.農(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。

　　我國(guó)的農(nóng)業(yè)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，也特別是一些關(guān)鍵的歷史階段，都一度為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重大的貢獻(xiàn)。在建國(guó)初期，由于土地革命所帶來(lái)的熱情，中國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展曾一度成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的亮點(diǎn)，不但為當(dāng)時(shí)國(guó)家的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)提供了良好的外部環(huán)境，而且以農(nóng)業(yè)積累作為啟動(dòng)工業(yè)化的初始資本，也國(guó)家最初的工業(yè)化建設(shè)過(guò)程中起到不可替代的關(guān)鍵作用。但是后來(lái)由于歷史的原因，中國(guó)的政治路線越走越左，中國(guó)的土地制度像個(gè)面團(tuán)似的被捏來(lái)揉去。這種狀況一直延至20多年前，中國(guó)最普通的，最貧困的農(nóng)民最先從這場(chǎng)政治災(zāi)難中覺(jué)醒，又一次舉起農(nóng)村土地改革的大旗，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。由于土地承包制度有效地克服了人民公社體制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“搭便車”行為，并將勞動(dòng)監(jiān)督成本降低為零，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性高漲。為中國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展打開了一個(gè)新局面：十億中國(guó)人的溫飽問(wèn)題已初步得到了解決、提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率和農(nóng)戶的積累能力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大發(fā)展， 為改革農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)派制度、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)重新成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最富活力的亮點(diǎn)，再一次為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出自己不可磨滅的貢獻(xiàn)。

　　生存和發(fā)展是不可分開，一個(gè)合理的社會(huì)不但要使其成員能夠生存，而且要提供給其成員以發(fā)展的機(jī)會(huì)。土地在基本上解決了國(guó)人的吃飯問(wèn)題，其社會(huì)保障這一基本功能已能基本實(shí)現(xiàn)之后，自然會(huì)過(guò)渡到土地的第二種職能-經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。由于生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制，多數(shù)情況下農(nóng)村土地這兩種職能是合一的。但我國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)之后，土地的這兩種職能出現(xiàn)了分離的趨勢(shì)。我們可以看到，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)方式的生產(chǎn)潛力幾乎已經(jīng)發(fā)揮到極致，農(nóng)民收入停滯不前，中國(guó)十億農(nóng)村人口在生存基本得到滿足之后，其發(fā)展幾乎長(zhǎng)期陷于停滯，土地問(wèn)題已經(jīng)成了整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，已經(jīng)成了是中國(guó)能否可以持續(xù)性發(fā)展最關(guān)鍵的制約因素。因此重新審視我們的土地制度，在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，改良，重構(gòu)或改革現(xiàn)有的土地制度，使之在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用就成了當(dāng)務(wù)之急，目前學(xué)界的種種理論就是圍繞著提高土地的利用效率-基經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能展開的。

　　3.農(nóng)地制度的社會(huì)控制職能。

　　除了上面所說(shuō)的土地的兩種基本職能之外，農(nóng)地的社會(huì)控制職能是長(zhǎng)期以來(lái)不被人重視的一個(gè)方面，事實(shí)上比較合理的土地制度都能起到一定的社會(huì)控制職能，歷史上不同時(shí)期的土地制度也都有意無(wú)意地承擔(dān)起這種職能，遠(yuǎn)的不說(shuō)，我國(guó)的土地革命時(shí)期的打土豪分田地的種種政策，在安定民心爭(zhēng)得民心方面起到很大的作用，建國(guó)初期進(jìn)行的進(jìn)一步的土地改革在穩(wěn)定社會(huì)方面就起到極大的的社會(huì)控制作用。人民公社時(shí)期的一大二公，全面公有造成得民心渙散，缺少監(jiān)督則是一個(gè)反面的例子說(shuō)明土地制度的這種職能。就是在當(dāng)前的社會(huì)生活中，利用土地的這一職能進(jìn)行社會(huì)控制的情況也很多，比如，鄉(xiāng)政府、村組織和村干部總是以各種方式把一些國(guó)家所賦予的行政職能和土地承包制度掛起鉤來(lái)，如把國(guó)家的稅負(fù)分?jǐn)偟匠邪�地中，違反計(jì)劃生育的超生人口不能享有分配土地的權(quán)利等，這些措施是否正確我們這里不作評(píng)論，但我們應(yīng)當(dāng)看到土地制度在社會(huì)控制方面確實(shí)起到了很大的作用，這種作用往往使制度設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)當(dāng)初所沒(méi)有想到的。

　　在如何處理上“土地的這幾種職能的關(guān)系上，但我們應(yīng)該看到，由于二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度性壁壘仍無(wú)根本性的松動(dòng)，目前實(shí)行的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障都僅僅局限在城市，在人口眾多、經(jīng)濟(jì)落后、區(qū)域發(fā)展不平衡的農(nóng)村，我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平尚難以達(dá)到有足夠的國(guó)家財(cái)政來(lái)建立與維護(hù)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度，我國(guó)土地是目前有十億農(nóng)村人口的最根本的社會(huì)保障，而且農(nóng)地收入是他們最基本的收入來(lái)源，這種情況下，農(nóng)村土地所起的社會(huì)保障作用是極其巨大的，但同時(shí)也是相當(dāng)脆弱的，如果我們一味地關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，強(qiáng)行推行在中國(guó)某個(gè)地方行之有效的發(fā)展模式，可能會(huì)造成很大的社會(huì)危機(jī)。

　　中國(guó)的土地改革之路在何方？目前學(xué)界政界在進(jìn)行各種方式的農(nóng)地改革和爭(zhēng)論，其根本就是對(duì)如何處理好土地的這種必不可少的社會(huì)保障職能和當(dāng)前整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)全面發(fā)展這二者的關(guān)系問(wèn)題，從根本上說(shuō)，這是一個(gè)法律所時(shí)常面對(duì)的公平和效率的或取舍或平衡的問(wèn)題。

　　二、 現(xiàn)行土地制度的缺陷

　　目前我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的基本形式是以農(nóng)戶為單位從事土地的經(jīng)營(yíng)管理的土地承包制，這一制度也是我國(guó)20年來(lái)在農(nóng)村土地制度上的最大的創(chuàng)新，如前文所述，這一制度在我國(guó)歷史上為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了極其巨大的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，我國(guó)土地制度深層次的矛盾逐漸暴露出來(lái)，土地承包制這一在歷史上對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到過(guò)巨大作用的制度在一些地區(qū)反成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。受其自身的局限性和過(guò)渡性的限制，這一矛盾不能在現(xiàn)有體制內(nèi)得到解決。

　　我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地使用制度的先天不足導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題多種多樣，綜合起來(lái)，其原因主要集中在以下幾個(gè)方面：

　　1.土地所有權(quán)主體缺位。

　　現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法、以及農(nóng)業(yè)法等重要的法律都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有。但是，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰(shuí)，立法和實(shí)踐中都不甚明確。民法通則第74條第2款規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 農(nóng)民集體所有。土地管理法第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。很明顯，上述立法規(guī)定了農(nóng)地所有權(quán)有三種主體形式，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確立了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，事實(shí)上并沒(méi)有有效的組織保障。所有權(quán)主體都沒(méi)有自己的組織形式，從而導(dǎo)致了基層政權(quán)組織的代為行使所有權(quán)，在實(shí)際生活中往往是由村民委員會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)行使所有人的權(quán)利。

　　由管理機(jī)關(guān)代為行使所有人職能這種危害性這突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，在承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，發(fā)包人實(shí)際擁有很大的干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，并且這種權(quán)利往往與行政權(quán)力混為一體。不少基層人民政府常常以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，用行政命令的方式，把國(guó)家保護(hù)農(nóng)民利益為基本出發(fā)點(diǎn)的指導(dǎo)性計(jì)劃，變成損害農(nóng)民利益的指令性計(jì)劃，不顧客觀情況和農(nóng)民意愿強(qiáng)行推行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二，國(guó)家征用土地時(shí)由發(fā)包人進(jìn)行談判，并由發(fā)包人決定補(bǔ)償條件根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要”，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用，征用后的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只享有使用權(quán)。但如何界定“公共利益”，世界各國(guó)認(rèn)為的“公共利益”嚴(yán)格限定在國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、公共活動(dòng)場(chǎng)所等方面，而我國(guó)則擴(kuò)大到國(guó)家的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍。[5]實(shí)踐證明，國(guó)家征用的土地實(shí)際上只有一部分用于“公共利益”的需要，而其他部分則用于商業(yè)目的。一些地方政府將低價(jià)征用來(lái)的土地，高價(jià)出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價(jià)使用。這樣做所造成的后果一是容易助長(zhǎng)多征、亂征集體土地之風(fēng)；二是嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民集體的利益。國(guó)家征用土地，雖然也給土地所有人一定的價(jià)款補(bǔ)償，但只是少量的地力、地上損失補(bǔ)償和失去土地人口的安置費(fèi)，不包括土地本身的價(jià)格，且補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格。這一方面不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入了國(guó)庫(kù)。另一方面等于實(shí)際上只承認(rèn)集體土地使用權(quán)的存在，而否認(rèn)了集體土地所有權(quán)的存在。

　　2.承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)模糊。

　　對(duì)于我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，目前主要有兩種觀點(diǎn)，即物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)，兩種學(xué)說(shuō)雖然各自都有一定的立論根據(jù)，但對(duì)于對(duì)方提出的問(wèn)題又不能給予圓滿地解釋，造成這一爭(zhēng)論的原因，主要是我們現(xiàn)有制度上的自身矛盾所造成的。雖然民法通則的本意是把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)來(lái)對(duì)待，但在實(shí)際生活中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在很多方面體現(xiàn)出的卻是債權(quán)的性質(zhì)，這一立法上的模糊造成了現(xiàn)實(shí)生活中的諸多問(wèn)題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)呈現(xiàn)的債權(quán)性質(zhì)，不利于對(duì)農(nóng)戶土地使用制度的切實(shí)保護(hù)。眾所周知，債權(quán)保護(hù)與物權(quán)保護(hù)相比，后者的效力明顯優(yōu)于前者。在承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，發(fā)包人實(shí)際擁有很大的干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，并且這種權(quán)利往往與行政權(quán)力混為一體。不少基層人民政府常常以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，用行政命令的方式，把國(guó)家保護(hù)農(nóng)民利益為基本出發(fā)點(diǎn)的指導(dǎo)性計(jì)劃，變成損害農(nóng)民利益的指令性計(jì)劃，不顧客觀情況和農(nóng)民意愿強(qiáng)行推行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)行要求或者禁止農(nóng)民從事某些屬于自主經(jīng)營(yíng)權(quán)范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　第二，不利于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和提高農(nóng)業(yè)效率。“現(xiàn)行的農(nóng)地制度卻給農(nóng)地流轉(zhuǎn)設(shè)置了重重障礙，限制了土地使用權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，為從行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多的余地，并在相當(dāng)程度上犧牲了效率�！盵6]在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，許多農(nóng)民意欲轉(zhuǎn)讓土地，但由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)上的諸多限制，引致大量農(nóng)民拋荒撂耕地。土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，一方面使土地資源不能向土地經(jīng)營(yíng)能手集中，形不成高效益所必要的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這勢(shì)必阻礙農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)；一方面又出現(xiàn)大量的拋荒現(xiàn)象，導(dǎo)致“有地者不種，欲種者無(wú)地”的格局，同時(shí)也加重了粗放經(jīng)營(yíng)。土地的平均分配與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)矛盾突出。經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，又導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本增高。尤其是我國(guó)已經(jīng)加入WTO，這一問(wèn)題會(huì)顯得越來(lái)越突出，使我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏高而缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并且也不利于農(nóng)業(yè)科技、機(jī)械的使用，不符合土地資源合理配置和農(nóng)業(yè)走向規(guī)�；�、集約化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的要求。

　　第三，土地承包期限較短，不利于農(nóng)地使用制度的穩(wěn)定。“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長(zhǎng)周期性，要求農(nóng)用土地使用制度的穩(wěn)定性；農(nóng)村土地制度的完善，也需要農(nóng)用土地制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)�！盵7]調(diào)查顯示：1978年以來(lái)，有95%的村對(duì)土地進(jìn)行過(guò)調(diào)整。調(diào)整1次的占12.55%，調(diào)整2次的占22.7%，調(diào)整3次的占30.6%，調(diào)整4次的占20.8%，調(diào)整5次以上的3.9%，平均調(diào)整3.10次，最高的8次。[8]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的頻繁變動(dòng)，使農(nóng)民辛辛苦苦地對(duì)土地進(jìn)行的投資，一而再、再而三地被調(diào)整給別人耕作，積極性無(wú)疑遭受重大打擊，影響對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的熱情。受農(nóng)民出于對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不確定性影響，會(huì)誘發(fā)其行為短期化，對(duì)土地進(jìn)行粗放式、掠奪式經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍。這樣造成的后果是，土地細(xì)碎化加劇，基本農(nóng)田水利建設(shè)、病蟲害統(tǒng)一防治、機(jī)械耕作、品種搭配和輪作等現(xiàn)代化集約經(jīng)營(yíng)技術(shù)措施難以利用，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，土地肥力下降，并且不利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

　　3.集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能殘缺。

　　如上所述，由于農(nóng)地所有權(quán)主體的缺位，所有人的職能往往由基層行政機(jī)構(gòu)或村委組織在代為行使，即發(fā)包人，但是由于這些機(jī)構(gòu)職能的重疊，發(fā)包人往往站在與社區(qū)成員集體利益的對(duì)立面上，不能有效的維護(hù)甚至?xí)�有意侵害其所有�?quán)，個(gè)體集體組織的成員又沒(méi)有足夠的能力與這些外部的行政力量相抗衡，事實(shí)上，整個(gè)農(nóng)村土地所有權(quán)的主體的權(quán)能已經(jīng)被國(guó)家和地方行政機(jī)構(gòu)所架空，遠(yuǎn)不能體現(xiàn)出民法意義上的所有者的權(quán)利。

　　這種主體缺位的狀態(tài)往往會(huì)導(dǎo)致發(fā)包方對(duì)土地承包方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利的侵害，名義上擁有所有權(quán)的基層社員集體其所有權(quán)的權(quán)能在很大程度上被弱化或取消了，比如從處分權(quán)方面看，國(guó)家禁止集體土地所有權(quán)的買賣，必須的時(shí)候只有通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有之后才能出讓、轉(zhuǎn)讓，這樣集體土地所有者完全喪失了土地的出讓權(quán)；從收益權(quán)來(lái)看，當(dāng)國(guó)家隊(duì)集體所有的土地進(jìn)行征用時(shí)，給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償既不是地租也不是土地價(jià)格，而僅僅是一點(diǎn)補(bǔ)貼而已，這實(shí)際上是對(duì)所有人收益權(quán)的一種侵害。從使用權(quán)來(lái)看，集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地等與集體密切相關(guān)的建設(shè)，而對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)等有巨大經(jīng)濟(jì)效益的用途則遭到嚴(yán)格禁止。社員們的實(shí)際利益受到侵害由于其所收的行政管轄關(guān)系往往也無(wú)法得到有效的救濟(jì)。

　　至于土地承包權(quán)，現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包制度下，承包權(quán)的實(shí)際內(nèi)容也遭到嚴(yán)重的侵蝕，變得殘缺不全。在承包人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)上，農(nóng)民幾乎沒(méi)有多大的選擇余地，農(nóng)民種什么、如何種以及產(chǎn)品銷售處于政府完成國(guó)家糧食定購(gòu)任務(wù)或平衡本地糧食供應(yīng)的行政管制之中。因?yàn)榉N植權(quán)和產(chǎn)品銷售權(quán)直接關(guān)系到農(nóng)民對(duì)土地投資的收益回報(bào)率，侵蝕這些權(quán)利直接影響到農(nóng)民的即期投資決策和家庭福利。在處分權(quán)上，我國(guó)現(xiàn)行的承包制度要求承包人按合同的各項(xiàng)規(guī)定享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，未經(jīng)發(fā)包人同意，不得將土地轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定，承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包方同意，并不得擅自改變?cè)�承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無(wú)效。在侵害救濟(jì)方面，土地經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施以來(lái)，發(fā)包方故意撕毀合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，而承包方只能以“違約”，卻不能以“違法”為抗辯理由來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，有時(shí)甚至連違約的理由都不能成立，因?yàn)榇蟛糠洲r(nóng)村的土地承包合同缺乏有效的書面形式，即便是有，也往往是發(fā)包方設(shè)計(jì)好的格式合同，集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)往往受到嚴(yán)重的侵害卻不能得到有效的救濟(jì)。這已經(jīng)“愈來(lái)愈不符合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，不符合土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的改革方向，不符合效率優(yōu)先的原則�！盵9]

　　三、土地制度改革和完善的指導(dǎo)思想

　　1.從農(nóng)民的立場(chǎng)研究土地問(wèn)題。

　　中國(guó)學(xué)術(shù)界特別是法律界，近年來(lái)對(duì)三農(nóng)問(wèn)題包括土地問(wèn)題，傾注了前所未有的關(guān)心，出了大量的成果，設(shè)計(jì)了許多方案，其中一些方案已得到中央政策的支持。但是我們不能不看到， 這些有關(guān)農(nóng)村土地制度和土地問(wèn)題的諸多研究，要么是以一種自上而下的視覺(jué)，從國(guó)家、政府政策的立場(chǎng)出發(fā)，重蹈行政命令式的老路，要么是醉心于某種理論上的完善，構(gòu)建一些理想化的烏托邦式的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模型。我們這里并不否認(rèn)進(jìn)行這些研究的意義，況且有一部分已經(jīng)在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)也起到了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。我們這里只想強(qiáng)調(diào)，我們研究農(nóng)村土地問(wèn)題，應(yīng)從農(nóng)民的角度和立場(chǎng)來(lái)出發(fā)，在進(jìn)行這些宏觀的制度創(chuàng)新的同時(shí)我們不要忘了考慮下面這些問(wèn)題：這些變革農(nóng)民需不需要，不同地方農(nóng)民有什么不同的變革需要，農(nóng)民在接受這些變革的同時(shí)還有什么顧慮，這些變革的措施與當(dāng)?shù)氐奈幕�民俗等又沒(méi)有明顯的沖突等等。

　　2.一切研究應(yīng)以農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為前提。

　　從20世紀(jì)初到70年代末的大半個(gè)世紀(jì)里，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了激烈的持續(xù)不斷的變遷，農(nóng)民的命運(yùn)和農(nóng)村的土地制度像歷史巨人手中的玩偶，被不停的翻弄著，揉搓著，隨心所欲的變換出他所要的模樣。實(shí)行土地承包制度以來(lái)，農(nóng)民的處境雖然有了極大的改變，但依然沒(méi)能夠真正掌握自己的命運(yùn)，勢(shì)不可擋的現(xiàn)代化潮流，使農(nóng)民的命運(yùn)又一次面臨著一個(gè)被動(dòng)的也可能是歷史上最重要的一次抉擇。背負(fù)中國(guó)的幾千年的農(nóng)耕文化熏陶之后的中國(guó)農(nóng)民，面臨城市飛速的現(xiàn)代化，他們對(duì)土地的情感變得愈發(fā)復(fù)雜了：土地是他們的命根子，使他們生存的最后一道防線，因?yàn)樗麄儧](méi)有像城里人那樣完全的社會(huì)保障，但另一方面，土地卻不能給他們以發(fā)展，固守土地只能眼睜睜地看著別人前進(jìn)，自己世代只能背上被人歧視的農(nóng)民身份。這就要求，我們?cè)谶M(jìn)行土地制度警醒種種理論探討的同時(shí)，應(yīng)該清醒看到：目前雖然中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民的生存不存在太大的問(wèn)題，但應(yīng)該看到土地即便是對(duì)農(nóng)民這種最基本的需求的保障也是極其脆弱的，中國(guó)的農(nóng)民數(shù)量太多了！基于此，任何不顧農(nóng)民現(xiàn)狀的激進(jìn)的土地變革措施都是不可行的，甚至是不負(fù)責(zé)任的。一切研究應(yīng)以農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為前提，而不應(yīng)該是以片面的國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為根本出發(fā)點(diǎn)。中國(guó)不能亂，亂了就會(huì)餓死人的，最先餓死的往往就是生產(chǎn)糧食的農(nóng)民，歷史也證明了這一點(diǎn)。

　　3.農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的實(shí)踐要尊重農(nóng)民自己的意愿，應(yīng)立足于民間自發(fā)的土地變革實(shí)踐的完善，應(yīng)因地制宜，嚴(yán)禁搞行政命令，一刀切。

　　目前關(guān)于土地制度的基層自發(fā)的調(diào)整已出現(xiàn)不少，比如發(fā)達(dá)地區(qū)的各種集中的農(nóng)的經(jīng)營(yíng)模式中就有一部分也呈現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到很大的作用，但如果我們就此認(rèn)為現(xiàn)行的以家庭為單位的農(nóng)地耕作模式就很難進(jìn)行大量的科技投入，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必然要求調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村土地政策，實(shí)現(xiàn)集約化或規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)，要在全國(guó)范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的農(nóng)地集中經(jīng)營(yíng)的摸一模式，對(duì)此觀點(diǎn)我們認(rèn)為是危險(xiǎn)的，中國(guó)的農(nóng)村狀況是復(fù)雜的，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民俗文化等千差萬(wàn)別，如果置這些于不顧，可能會(huì)付出很高昂的代價(jià)，我們?cè)跉v史上已有了為歷史形態(tài)背景而推行的烏托邦式試驗(yàn)（如人民公社）的代價(jià)。

　　四、中國(guó)農(nóng)村土地制度的出路。

　　由于中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)土地制度上的創(chuàng)新是有其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為其內(nèi)在動(dòng)因的，在國(guó)家權(quán)力淡出之后，各地基層有了很大的施展空間，他們往往會(huì)積極地把土地所有權(quán)這一具有很多權(quán)能的權(quán)利群進(jìn)行拆分組合，由于這一權(quán)利群在村集體和農(nóng)戶之間進(jìn)行不同的分割組合時(shí)，往往受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，自然資源條件，社會(huì)

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    「內(nèi)容提要」本文分析了東盟自由貿(mào)易區(qū)的現(xiàn)狀，特別是法律制度、組織框架、運(yùn)行機(jī)制方面的特點(diǎn)和內(nèi)部走向一體化、外部更趨開放性的特點(diǎn)；繼而在評(píng)述其成就和優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合正在建設(shè)中國(guó)—東盟自....

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    「內(nèi)容提要」利率作為金融產(chǎn)品的價(jià)格，是整個(gè)金融體系和金融市場(chǎng)中最活躍的因素，是金融市場(chǎng)的核心。利率市場(chǎng)化就是要讓市場(chǎng)供求關(guān)系在利率的形成過(guò)程中更大程度地發(fā)揮決定性的作用。利率市場(chǎng)化是我國(guó)金融產(chǎn)業(yè)走....

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    「關(guān)鍵詞」國(guó)民待遇；稅收優(yōu)惠

    我國(guó)應(yīng)對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行無(wú)差別性待遇，這是國(guó)民待遇制度的本質(zhì)要求，它反對(duì)歧視性的次國(guó)民待遇，更不贊成對(duì)外資過(guò)....

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    論文提要：鑒于目前我國(guó)收入與商品價(jià)格的差異按揭發(fā)展迅速，由于按揭還款時(shí)間長(zhǎng)、涉及法律關(guān)系較為復(fù)雜，如何控制各方風(fēng)險(xiǎn)已迫在眉捷，本文通過(guò)參考國(guó)外保險(xiǎn)介入按揭的做法及抵押債權(quán)特點(diǎn)，就中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)介入....

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        當(dāng)以信息產(chǎn)業(yè)為龍頭的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)著中國(guó)科技事業(yè)步入未來(lái)知識(shí)經(jīng)濟(jì)快車道之際，以觀念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動(dòng)全面科技創(chuàng)新的一場(chǎng)現(xiàn)代科技革命正在中華大地上涌動(dòng)....

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    學(xué)校管理是多因素整合而成的。管理是否科學(xué)，是否有效，在于它的管理對(duì)象中“人”的因素是否積極上進(jìn)，能否創(chuàng)造性地完成教學(xué)任務(wù)。

    管理學(xué)認(rèn)為：人的....

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　　我國(guó)目前出版的法律文獻(xiàn)檢索教材大多數(shù)出自于高等法學(xué)院校中法律圖書館的專業(yè)館員之手。自1981年秋，教育部發(fā)布《高等學(xué)校圖書館工作條例》將“開展查詢文獻(xiàn)方法的教育和輔導(dǎo)工作”作為大學(xué)圖書館的任務(wù)之一開始，以當(dāng)時(shí)司法部部屬政法院校....

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　　就法學(xué)而言，有若干特點(diǎn)使得它與其他人文以及社會(huì)科學(xué)學(xué)科相區(qū)別。最突出的特點(diǎn)可能是，在中國(guó)，法學(xué)本身就是一個(gè)當(dāng)代學(xué)科。古典時(shí)期，我們雖然也有律學(xué)，但是，與西方羅馬法以降的法學(xué)相比，明顯地缺少超驗(yàn)的價(jià)值訴求，與此同時(shí)，不存在....

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　　摘要：“中國(guó)近代在翻譯和引進(jìn)西方學(xué)術(shù)的過(guò)程中，對(duì)其基本概念或術(shù)語(yǔ)往往采取譯詞重于借詞的方法，從而引發(fā)中西學(xué)術(shù)思想轉(zhuǎn)換中的”名實(shí)之辨“。中西哲學(xué)之間的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)譯、通約和交流的過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)比較哲學(xué)研究的過(guò)....

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　　文化多樣性（cultural diversity）是人類歷史上普遍恒久的特征。任何一種文化，只有在它能夠與其他文化相區(qū)別時(shí)才能被辨識(shí)，也才能有現(xiàn)實(shí)的存在。一方面，相應(yīng)于不同的自然環(huán)境和歷史條件，文化的起源和演化不可能是同一的；另....