論修訂預(yù)算法的若干具體問題

論修訂預(yù)算法的若干具體問題

    [摘要] 為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需要，我國預(yù)算法的修訂已經(jīng)列入了國家“十五”立法規(guī)劃，有關(guān)的立法論證工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行之中。本文從分析我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題入手，就預(yù)算法的立法名稱、預(yù)算年度和預(yù)算周期、預(yù)算過程的制度設(shè)計、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算法律責(zé)任等五個重要而具體問題的立法修訂提出了自己的對策與建議。

    [關(guān)鍵詞] 預(yù)算   預(yù)算法  修訂

    預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為及由此而產(chǎn)生的預(yù)算關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。我國現(xiàn)行預(yù)算法頒行于市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立之初、脫胎于有計劃商品經(jīng)濟(jì)體制之時[1]，其內(nèi)容不可避免地帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制時代的烙痕。隨著經(jīng)濟(jì)、社會等環(huán)境條件的改變，這一法律與全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的要求日益脫節(jié)，迫切需要根據(jù)現(xiàn)實國情加以修訂。事實上，國家有關(guān)機(jī)關(guān)和部門早已深刻認(rèn)識到了這一點(diǎn)，國家預(yù)算制度的改革與完善近幾年來一直在中央和地方層面試點(diǎn)進(jìn)行[2]；十屆全國人大常委會已將預(yù)算法的修訂列入了“十五”立法規(guī)劃第一類[3]，有關(guān)的立法研討、論證工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行之中。為此，本文擬就預(yù)算法修訂當(dāng)中若干重要而具體的問題略陳管見，以就教于方家，并祈能對修訂預(yù)算法貢獻(xiàn)綿力。

    一、預(yù)算法應(yīng)予正名

    我國現(xiàn)行預(yù)算法的全稱為《中華人民共和國預(yù)算法》，而其實質(zhì)內(nèi)容卻包括決算（第八章）在內(nèi)。雖然從廣義而言，決算作為對預(yù)算的總結(jié)，可視為預(yù)算活動的最后一道程序，但其編制、審核、審批的程序、規(guī)則畢竟和預(yù)算有很大的不同；況且，預(yù)算編制是政府支出政策的抉擇、預(yù)算執(zhí)行是政府公共施政行為的落實，而決算則是比較純粹的會計審查。兩者的性質(zhì)迥然不同，因此，在有些國家和地區(qū)訂有專門的決算法，就有關(guān)決算的方式、方法和程序等做出較為明確的規(guī)定（如我國臺灣地區(qū)），而在另一些國家里預(yù)算和決算則統(tǒng)一在《財政法》中（如日本）。如我國此次修法為節(jié)省立法資源，仍然將兩者規(guī)定于同一法律之中，而制定統(tǒng)一財政法時機(jī)又不成熟，則筆者建議應(yīng)將修訂后的預(yù)算法更名為《中華人民共和國預(yù)算和決算法》以求名實相符，進(jìn)而可以名正言順地細(xì)化決算的有關(guān)制度規(guī)定。事實上，在新中國成立之初，我國于1951年8月19日即由中央人民政府政務(wù)院頒布了有關(guān)預(yù)算、決算的法律規(guī)范，其名稱即為《預(yù)算決算暫行條例》。名稱與內(nèi)容相統(tǒng)一，開國領(lǐng)袖們縝密的立法思維和技術(shù)，應(yīng)當(dāng)引起我們當(dāng)代立法者的深思和取法。

    二、關(guān)于預(yù)算年度和預(yù)算編制周期

    關(guān)于預(yù)算年度和預(yù)算編制周期，我國現(xiàn)行預(yù)算法存在的問題非常之大，此次修改必須予以解決。

    首先，在預(yù)算年度方面，我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第10條規(guī)定采歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止，而我們審批預(yù)算的全國人民代表大會每年于3月初才召開，經(jīng)其批準(zhǔn)的中央預(yù)算依《預(yù)算法實施條例》第30條的規(guī)定由財政部自全國人大批復(fù)之日起30天內(nèi)批復(fù)中央各部門預(yù)算。中央各部門再自財政部批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，批復(fù)所屬各單位預(yù)算。由上推論各單位接到經(jīng)批復(fù)的預(yù)算快則3月中旬、慢則4月下旬，單位預(yù)算之執(zhí)行在無預(yù)算約束的“真空”條件下進(jìn)行了年度預(yù)算的1/4—近1/3.為彌補(bǔ)這一“真空”，《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。這種做法是在不考慮本年度施政方針的情況下主觀地肯定了上年同期支出的合理性，實際上也根本無法執(zhí)行，從而給本年度預(yù)算平衡留下了隱患，使預(yù)算約束流于形式，預(yù)算法治無從談起�？疾靽�外政府（或國家）預(yù)算年度的選擇，并無統(tǒng)一模式，其起止期間的確立主要受到政治、立法與行政諸多因素的影響，如立法機(jī)關(guān)會議日期、選舉周期、政府財政收支現(xiàn)金流量等。如美國即有 46個州政府采七月制，其聯(lián)邦預(yù)算為十月制，日本與英國則采取四月制。對于我國而言，預(yù)算年度問題的解決可資采納的方案有兩個，或繼續(xù)采用一月制（即歷年制），但人大會期要改到12月；或人大會期不變，改采四月制。這兩個方案難分伯仲，都是可以實行的。全國人大代表在這兩個時期擇一集中開會并不會影響重大的生產(chǎn)經(jīng)營活動，更何況批準(zhǔn)國家預(yù)算是安排占GDP總值近1/3比重經(jīng)濟(jì)總量的大事，是決定政府行政范圍和行政方向的大事，是確保人民群眾公共利益需要實現(xiàn)的大事，還有什么比這更大、更重要的經(jīng)濟(jì)活動、政治活動呢？依法治國、依法行政不能停留在口頭和表面，要落實于行動，政府施政在一切問題上、在模范守法上更應(yīng)率先垂范。

    在預(yù)算編制周期方面，現(xiàn)行《預(yù)算法實施條例》規(guī)定國務(wù)院于每年11月10日前下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，中央各部門編制的部門預(yù)算應(yīng)在每年12月10日前報財政部審核，省級預(yù)算草案于下一年1月10日前報財政部[4].這樣各基層部門編制預(yù)算的時間只有短短一、兩個月的時間，預(yù)算的編制流于紙面，根本就缺乏科學(xué)性、可行性。受1999年12月25日第九屆全國人大常務(wù)委員會第十三次會議通過的“全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定” 的推動，2000年、2001年我國的部門預(yù)算編制先后提前到9月、7月，部門預(yù)算編制實行“兩上兩下”的編制規(guī)程，編制程序也逐步規(guī)范。但總體來說，編制時間還是很短，只有6個月時間，僅為大多數(shù)OECD國家的一半，只有美國聯(lián)邦預(yù)算的1/3[5].要知道，我國現(xiàn)行預(yù)算是采用“基數(shù)加因素”編制，其編制審核過程尚顯緊張，如果今后采取“零基預(yù)算”、“績效預(yù)算”來編制，則根本就無法完成預(yù)算編制、審批工作，從而對預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性造成很大影響。因此，需要進(jìn)一步延長預(yù)算周期。鑒于中國預(yù)算部門多、附屬單位多、支出門類又很復(fù)雜的國情，并從預(yù)留三個月給全國人大常委會進(jìn)行實質(zhì)審查考慮，筆者認(rèn)為預(yù)算編制工作最好從預(yù)算年度的上一年度初就開始，也即一年的預(yù)算編制周期。

    三、關(guān)于預(yù)算過程的制度設(shè)計

    一個完整的國家預(yù)算是由預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及貫穿其間的監(jiān)督管理等既相對獨(dú)立又交互影響、銜接的程序所構(gòu)成的動態(tài)過程。在這一過程的不同階段中，法定的預(yù)算主體應(yīng)依法定的職權(quán)在法定的時間按法定程序和規(guī)則做出相應(yīng)的預(yù)算決策，并根據(jù)變化的外部環(huán)境在法律授權(quán)的范圍內(nèi)進(jìn)行彈性調(diào)適，以保障預(yù)算政策目標(biāo)的實現(xiàn)。我國目前預(yù)算過程的制度設(shè)計相當(dāng)粗糙，突出的問題是預(yù)算權(quán)高度集中缺乏制約，預(yù)算編制、審批因時間倉促流于形式，預(yù)算過程和結(jié)果高度封閉缺乏監(jiān)督、控制。這一切應(yīng)通過修訂預(yù)算法進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計來予以克服。在此，筆者謹(jǐn)提出以下建議：

    （一）在相對較長的預(yù)算編制周期中合理配置編制、匯編、審核、審批的時間資源

    預(yù)算不是單純的紙面數(shù)字編列，而是施政計劃和具體支出項目的選擇。為使預(yù)算的編制更具有科學(xué)性、合理性、效益性，筆者認(rèn)為，預(yù)算從編制到最終提交全國人民代表大會應(yīng)有一年的時間周期。其流程可大致如下：

    1.預(yù)算年度前一年的第1～2月，由各預(yù)算部門提交下一年度的施政計劃。

    2.第3月，預(yù)算編制部門匯總各部門計劃形成總體施政方案，經(jīng)國務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會[6]審核通過后，報國務(wù)院審批，下發(fā)編制概算指示。

    3.第4月，各預(yù)算部門提交概算，編制部門審查概算，報國務(wù)院批復(fù)并下發(fā)正式編制方案和要求。

    4.第5～7月，預(yù)算部門正式編制預(yù)算，報編制部門，同時報財政部門、審計部門。

    5.第8～9月，編制部門審核、與預(yù)算部門協(xié)商（預(yù)算師級、司長級、部長級）預(yù)算；財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會審核部門預(yù)算；編制部門匯總經(jīng)審核的部門預(yù)算形成政府預(yù)算；國務(wù)院辦公會議通過，9月底提交人大常委會，并應(yīng)提交有關(guān)審計報告。

    6.第10～12月，人大常委會“三讀”審議，“一讀”時編制部門負(fù)責(zé)人應(yīng)作整體編制情況說明，交換初步意見。“二讀”時對各部門預(yù)算進(jìn)行審查，編制部門、相關(guān)預(yù)算部門負(fù)責(zé)人應(yīng)到會接受質(zhì)詢；常委會提出修改建議�！叭�讀”時對政府預(yù)算整體評估、形成審查決議[7].

    7.12月底以前，在全國人大會議上，人大財經(jīng)委員會主任受人大常委會委托，在編制部門負(fù)責(zé)人代表國務(wù)院作預(yù)算報告后，作關(guān)于審查預(yù)算草案情況的報告。

    應(yīng)指出的是，前述時間劃分并不絕對，可以適度提前。如預(yù)算部門實際上可以有7個月編制時間，編制部門也可能有3、4個月審核、匯總時間，人大常委會的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)也可以提前與行政部門進(jìn)行溝通。

    （二）構(gòu)建以行政系統(tǒng)為主導(dǎo)、行政系統(tǒng)和立法系統(tǒng)權(quán)力制衡的符合中國國情的編制、審批、執(zhí)行、管理、監(jiān)督體制

    世界各國預(yù)算的決策機(jī)制，因各自的政治架構(gòu)、法制傳統(tǒng)、歷史演進(jìn)不同而各不相同，并無完全統(tǒng)一的模式。但總的發(fā)展趨勢是構(gòu)建以行政系統(tǒng)為主導(dǎo)、在立法與行政之間存在某種程度制衡的決策架構(gòu)，而在行政、立法各自系統(tǒng)的內(nèi)部也存在日益集權(quán)的趨勢。這種集權(quán)，在行政系統(tǒng)突出表現(xiàn)為預(yù)算編制決策權(quán)越來越集中于政府首腦、部門（單位）負(fù)責(zé)人及其直屬的龐大而又專業(yè)的預(yù)算編制部門的手中，尤其是政府首腦的手中；而在立法系統(tǒng)，則表現(xiàn)為預(yù)算決策權(quán)主要集中于某一機(jī)構(gòu)，如集中于下院，尤其集中于下院中諸多具有預(yù)算參與權(quán)的委員會中的某一個專門委員會（通常是預(yù)算委員會）。這些預(yù)算決策者依職權(quán)在法律的框架范圍內(nèi)各自開展相應(yīng)的決策工作，并在國家（或選區(qū)）最高施政方針的約束下進(jìn)行具體的預(yù)算談判和協(xié)調(diào)[8].這種以行政為主導(dǎo)、集權(quán)與制衡并存但以集權(quán)為主的預(yù)算編制模式的形成，是由預(yù)算決策的行政效率性、時效性、政策性、技術(shù)性、環(huán)境調(diào)適性以及對日益膨脹的公共支出規(guī)模的控制性要求所決定的，是同行政系統(tǒng)的首長負(fù)責(zé)制與立法系統(tǒng)的多數(shù)議決制的性質(zhì)相吻合的。這種趨勢是我們修改預(yù)算法、界定中國各預(yù)算主體職權(quán)時必須充分注意的問題。

    而就中國現(xiàn)實情況而論，預(yù)算決策的基本情況是：立法機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)、行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)、審計機(jī)關(guān)審計未能形成制度[9]、預(yù)算決策過程和結(jié)果高度封閉。對此作以下分析和建議：

    1.立法機(jī)構(gòu)方面。立法機(jī)構(gòu)基本無權(quán)的狀況，除了全國人民代表大會會議制度的局限性、權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算職權(quán)和程序規(guī)定不明的原因外，更為重要的原因是缺少一個強(qiáng)有力的專門委員會及真正專業(yè)的預(yù)算審查人員。因為，立法權(quán)力資源本身就掌握在自己的手中，它是可以用來設(shè)定程序、加強(qiáng)自己的預(yù)算職權(quán)的[10]；在預(yù)算出了問題時尤其如此。筆者冒昧地認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)之所以在預(yù)算問題上較少進(jìn)行監(jiān)控，某種程度上歸因于自身欠缺監(jiān)控的專業(yè)能力和實力。當(dāng)然，這個問題并不能歸咎于權(quán)力機(jī)構(gòu)本身，這里首先有一個整個社會的觀念認(rèn)同問題，即對國家政治架構(gòu)的認(rèn)識問題。

    根據(jù)中國的現(xiàn)實國情，筆者認(rèn)為中國的預(yù)算立法監(jiān)督權(quán)應(yīng)集中于全國人民代表大會（全國政協(xié)有一定民主監(jiān)督權(quán)），尤其是應(yīng)集中于常設(shè)機(jī)構(gòu)——全國人大常委會。具體的職權(quán)劃分是：年度預(yù)算由人民代表大會作形式審查、通過；人大常委會事先就年度預(yù)算作實質(zhì)性的“三讀”審查并形成審查決議，享有修訂建議權(quán)、部門（或項目）預(yù)算否決權(quán)；人大常委會對預(yù)算調(diào)整行使審查、批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)；人大常委會對決算、有關(guān)預(yù)算決算的審計報告行使審查、批準(zhǔn)權(quán)；人大常委會委員長會議根據(jù)特別情況可形成決議，要求對重大項目預(yù)算或部門預(yù)算的編制、執(zhí)行情況，指令國家審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項審計。政府應(yīng)在全國人大代表會議召開3個月以前將政府預(yù)算草案及審計報告提交人大常委會進(jìn)行審查。

    人大常委會的審查主要依靠其專門委員會——預(yù)算工作委員會進(jìn)行。預(yù)算工作委員會在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時對全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會負(fù)責(zé)。為真正能夠使預(yù)算工作委員會開展卓有成效的工作，應(yīng)大力加強(qiáng)其預(yù)算決算審查室的隊伍建設(shè)，增強(qiáng)其預(yù)算審查、政策分析的能力。要較大規(guī)模地擴(kuò)編、實行專業(yè)審查師制度、加強(qiáng)預(yù)算政策效果審查。預(yù)算工作委員會在審查預(yù)算工作中應(yīng)與預(yù)算部門、預(yù)算編制部門溝通、協(xié)調(diào)，對特定項目審查時可組織政策協(xié)調(diào)會、專家論證會、聽證會，必要時允許其聘請社會審計力量實行審計，并依法保障這些工作所需經(jīng)費(fèi)來源。

    2.行政系統(tǒng)方面。行政系統(tǒng)是預(yù)算編制、執(zhí)行的主角，也是修訂預(yù)算法界定預(yù)算主體職權(quán)的重點(diǎn)、難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國行政系統(tǒng)預(yù)算決策機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)貫徹較高程度的集權(quán)與一定程度的分權(quán)相結(jié)合的精神，以保障預(yù)算決策高效運(yùn)轉(zhuǎn)、按時完成。

    我國現(xiàn)行行政預(yù)算權(quán)是高度集權(quán)的，但這種集權(quán)在政府層面不是集中在政府首腦，而是集中于財政部；在預(yù)算部門、預(yù)算單位方面，不是集中在部門、單位負(fù)責(zé)人手中而是集中于財務(wù)部門。這種集中是有問題的，它使得政府首腦、部門負(fù)責(zé)人有施政的責(zé)任，卻沒有施政所必須的自主的財政權(quán)，事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，政府首腦、部門負(fù)責(zé)人的實際財權(quán)被架空，從而造成財政權(quán)的失控。而在部門預(yù)算的情況下，這將不利于加強(qiáng)對日益膨脹的財政支出壓力的實際控制。

    解決這一問題的關(guān)鍵是要成立專門的預(yù)算編制部門，直接對行政首長負(fù)責(zé)。在國務(wù)院成立正部級的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立編制辦公室（但不一定非得司局級），在總理、部長的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。國務(wù)院行政管理與預(yù)算辦公室的主要職責(zé)應(yīng)包括三個方面：（1）中央各部門、各單位行政編制、人員定額、工資標(biāo)準(zhǔn)的管理；（2）公共行政政策研究與績效分析評估；（3）預(yù)算、決算的審核、協(xié)調(diào)、匯總、編制。該辦公室應(yīng)實行公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員（預(yù)算師、預(yù)算分析師）相結(jié)合的管理制度，可考慮從財政部現(xiàn)有人員中和向社會公開招聘專門人才加以解決。

    為了更好地做好財經(jīng)規(guī)劃和預(yù)算工作的組織協(xié)調(diào)，真正將有關(guān)財政權(quán)集中于政府首腦手中。筆者建議成立國務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會，為跨部委的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其日常工作由行政管理與預(yù)算編制辦公室負(fù)責(zé)。委員會主席由國務(wù)院總理親自擔(dān)任，成員包括行政管理與預(yù)算編制辦公室主任、財政部部長、稅務(wù)總局局長、海關(guān)總署署長、國家發(fā)改委主任、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長、勞動和社會保障部部長、科技部部長以及2、3位財經(jīng)、法律專家組成。其職責(zé)是規(guī)劃中長期總體財經(jīng)政策、確定年度財政預(yù)算整體方針和方案，審查各預(yù)算部門預(yù)算、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。

    我國財政部門高度集中的財政職權(quán)是由我國建國初期鞏固政權(quán)、五十年代抗美援朝及其后計劃經(jīng)濟(jì)等國情決定的必然產(chǎn)物，是和過去相對單一的財政政策目標(biāo)、較小的財政經(jīng)濟(jì)總量和國家對經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力控制的國情相適應(yīng)的。但在現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，由于利益主體多元化帶來的公共支出政策的多元性要求、由于財政經(jīng)濟(jì)總量的急遽擴(kuò)大、同時也由于部門預(yù)算、績效預(yù)算等的推行，這種由一個部門總管財政、代編預(yù)算并負(fù)責(zé)執(zhí)行的管理體制已經(jīng)變得越來越不適應(yīng)。其結(jié)果是既不利于集中精力編制好預(yù)算，又不利于集中精力執(zhí)行好預(yù)算，不利于預(yù)算的科學(xué)化、規(guī)范化管理，也缺少行政機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制，財力浪費(fèi)、財政失控現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而設(shè)立新機(jī)構(gòu)剝離財政部門的預(yù)算編制權(quán)以后，可以使財政部門更好地集中精力做好財政收入入庫組織工作、財政資金的出庫審核、撥付工作以及財政資金使用中的監(jiān)督管理工作、政府支出集中采購工作，進(jìn)而提高我國財政資金的使用運(yùn)營效率和效益。

    3.審計監(jiān)督方面。近些年來，我國的審計機(jī)構(gòu)在財政預(yù)算審計方面，取得了很大的成績。修訂《預(yù)算法》（也包括修訂《審計法》）時，應(yīng)當(dāng)很好地吸取審計工作當(dāng)中的成功經(jīng)驗和做法，將一些帶有普遍性的經(jīng)驗制度化、法律化、程序化。做好《預(yù)算法》和《審計法》之間的配合、銜接工作，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)中賦予審計機(jī)構(gòu)以更大的職權(quán)、更多的程序參與機(jī)會。因為，財政預(yù)算工作具有很高的專業(yè)性、技術(shù)性，一般群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用，預(yù)算法的修訂應(yīng)保障審計衛(wèi)士能夠行權(quán)并有制度保障。

    （三）提高透明度，實行預(yù)算結(jié)果公開和預(yù)算過程的適度開放，加強(qiáng)人民群眾對預(yù)算的監(jiān)督

    要真正體現(xiàn)民主理財?shù)囊�求，在修訂預(yù)算法中應(yīng)規(guī)定：除涉及國防機(jī)密、國家秘密者外，所有經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算文件、決算文件、預(yù)算調(diào)整文件及其審計結(jié)果的有關(guān)基本信息，都應(yīng)通過媒體或其他方式向社會公開；國務(wù)院預(yù)算編制、審核部門，人大常委會預(yù)算工作機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)，可根據(jù)需要組織專家論證會、聽證會；建立人民群眾就重大預(yù)算項目決策失誤提起公益訴訟的制度。

    四、關(guān)于預(yù)算調(diào)整

    在正常情況下，預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照經(jīng)過較長時間精心編制并經(jīng)立法機(jī)關(guān)依法定程序?qū)徟�的預(yù)算文件執(zhí)行預(yù)算，這既為維護(hù)預(yù)算立法權(quán)威、維護(hù)預(yù)算法紀(jì)所必須，也是政府施政取信于民的重要方面。但是，國家預(yù)算決不是靜態(tài)的紙面，而是一個動態(tài)的調(diào)適過程。由于預(yù)算從編制到執(zhí)行有一個較長的周期，在預(yù)算執(zhí)行中，執(zhí)行預(yù)算文件時面對的實然環(huán)境和制定它時判斷預(yù)期的環(huán)境可能會有很大的不同，此時如果再拘泥于預(yù)算文件的規(guī)定執(zhí)行預(yù)算，反而對于人民的福利不利。這時就應(yīng)賦予預(yù)算的執(zhí)行以一定的彈性，此即預(yù)算調(diào)整。但對這些調(diào)整還是應(yīng)該明確規(guī)定非常嚴(yán)格的條件，采取相對（年度預(yù)算程序）簡化但卻是必要的程序加以控制，以免其為執(zhí)行機(jī)關(guān)濫用。因此，預(yù)算調(diào)整實質(zhì)上要解決的是一個兩難的問題，如何在維護(hù)預(yù)算文件和立法機(jī)關(guān)的權(quán)威的同時而又賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)以一定的自由裁量權(quán)，以因應(yīng)變化了的環(huán)境的需要，提高行政效率，進(jìn)而更好地謀求人民的福利。

    我國現(xiàn)行預(yù)算法對預(yù)算調(diào)整定有專章（第七章），但其內(nèi)容規(guī)定存在較大的問題。突出表現(xiàn)在預(yù)算調(diào)整定義不準(zhǔn)、允許進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的“特殊情況”不明、預(yù)算調(diào)整的程序未能區(qū)別特殊情況的不同性質(zhì)加以區(qū)別對待。

    按我國現(xiàn)行預(yù)算法第53條的規(guī)定：預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。這一定義是不準(zhǔn)確、甚至可以說是帶有重大缺陷的�！冬F(xiàn)代漢語詞典》明白無誤地告訴我們： “改變原有的情況，使適應(yīng)客觀環(huán)境和要求”[11]即為調(diào)整。據(jù)此嚴(yán)格推論，改變已經(jīng)經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算收入、預(yù)算支出的任何情況即為預(yù)算調(diào)整。而現(xiàn)行預(yù)算調(diào)整定義之誤在于它未能全面反映預(yù)算調(diào)整的所有情況，使國家預(yù)算監(jiān)督尤其是立法機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督大打了折扣。深究現(xiàn)行預(yù)算調(diào)整定義，其理論之誤在于它是建立在“以收定支”為基礎(chǔ)的收支平衡理論之上的預(yù)算調(diào)整，它控制的僅是因單獨(dú)增加支出、或因單獨(dú)減少收入而增加赤字[12]的情況，是控制赤字的工具，而赤字是需要彌補(bǔ)的。因此，其所定義的預(yù)算調(diào)整實際上是不周延的預(yù)算調(diào)整，它僅只是預(yù)算追加（彌補(bǔ)）。更進(jìn)一步地，它還未能涵蓋同時增加支出亦相應(yīng)增加收入，或者同時減少收入亦相應(yīng)減少支出而仍然保持收支平衡的情況；也未能涵蓋單獨(dú)減少支出、增加收入，或者同時減少支出、增加收入而產(chǎn)生的盈余情況（即總收入額超過總支出額）。而這些未能涵蓋的情況在理論上與原有的經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡表中的預(yù)算數(shù)相比，顯然是有改變的。可它們均未包括在預(yù)算調(diào)整的定義范圍之內(nèi)。由此而產(chǎn)生的實踐之害是，這些情形是允許行政執(zhí)行機(jī)關(guān)在無任何規(guī)則、程序監(jiān)督的情況下完全不受限制而可以自由實施的。應(yīng)當(dāng)引起我們關(guān)切的是：在行政機(jī)關(guān)擁有行政立法資源、執(zhí)行資源的情況下，增加支出隱含著亂立項、亂

    通過以上分析，并考慮到給行政執(zhí)行機(jī)關(guān)以一定的裁量權(quán)，使某些細(xì)小的改變不必受預(yù)算調(diào)整程序的約束，筆者將預(yù)算調(diào)整定義為：經(jīng)批準(zhǔn)的本級預(yù)算，在執(zhí)行過程中由于特殊情況的需要而單獨(dú)改變預(yù)算收入、預(yù)算支出或同時改變預(yù)算收入和預(yù)算支出的幅度達(dá)到一定百分比（如3％或2％）以上的部分變更[13].即在比例數(shù)以下者，可不經(jīng)調(diào)整程序而由行政機(jī)關(guān)調(diào)劑處理；在比例數(shù)以上者，則區(qū)別情形，分為以下三種情況依相應(yīng)程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：

    1.一般性特殊情況的預(yù)算調(diào)整。凡新增項目或新增項目費(fèi)用達(dá)原項目費(fèi)用一定比例以上、取消重大（或特定）項目或減少該等項目費(fèi)用達(dá)原項目費(fèi)用一定比例以上[14]、將取消項目費(fèi)用用于其他項目支出、或為彌補(bǔ)財政短收而謀劃新增增收措施等，應(yīng)由項目預(yù)算單位報主管預(yù)算部門，經(jīng)其審核后轉(zhuǎn)送預(yù)算編制部門和財政部門做出處理，經(jīng)政府審核后在同級人大常委會審議日一個月前報送，經(jīng)其審批通過后才可執(zhí)行。

    2.突發(fā)性特殊情況的預(yù)算調(diào)整。如因國防緊急設(shè)施或戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)上的重大變故、重大突發(fā)災(zāi)害（如地震、非典、洪水）等，主管預(yù)算部門可以商財政部門經(jīng)政府批準(zhǔn)后先行支付部分經(jīng)費(fèi)，然后編制預(yù)算，經(jīng)政府部門審核后報同級人大常委會審議批準(zhǔn)。

    3.一般性項目取消或項目結(jié)余的報備。一般性項目被取消或一般性項目經(jīng)費(fèi)結(jié)余達(dá)原項目經(jīng)費(fèi)一定比例以上的，由項目預(yù)算單位報主管預(yù)算部門，轉(zhuǎn)送預(yù)算編制部門和財政部門做出處理，經(jīng)政府批準(zhǔn)后報同級人大常委會備案。

    五、關(guān)于預(yù)算法律責(zé)任

    時下要求在修訂預(yù)算法中“嚴(yán)定預(yù)算違法行為法律責(zé)任”的呼聲很高（筆者似乎感到財經(jīng)界尤甚），作為法律人理應(yīng)對此呼應(yīng)。但深入的理論分析和現(xiàn)實考察卻表明：我國修訂預(yù)算法對預(yù)算違法行為的法律責(zé)任條款應(yīng)作一定規(guī)定但不宜太多。因為從理論上分析，國家預(yù)算的決策者和資金來源者是分離的，是受托人替他人作決策，是處分他人財產(chǎn)的行為，是一種義務(wù)和責(zé)任，因而具有可歸責(zé)性、可受懲罰性[15]；但另一方面，預(yù)算決策尤其是預(yù)算編制決策（含審議通過）是集體決策，且預(yù)算過程中具有多元的利益主體及偏好、高度開放的外部環(huán)境壓力和多制約性，形成預(yù)算的諸多因素處于預(yù)算決策者自身控制之外，因而使預(yù)算違法行為又具有難歸責(zé)性、難受懲罰性[16].尤其是在預(yù)算職權(quán)界定不清、程序規(guī)定不夠明確的情況下就更是這樣。而從預(yù)算實踐考察，預(yù)算違法行為多發(fā)生于預(yù)算執(zhí)行中，而執(zhí)行中的違法行為在我國的《會計法》、《審計法》、《國庫管理條例》甚至《刑法》中都有相關(guān)規(guī)定[17]，現(xiàn)行的主要問題不是預(yù)算法有沒有規(guī)定的問題，而是執(zhí)行不力問題、是執(zhí)法理念問題。否則，縱令增加許多法律責(zé)任條款，也只能是形同具文。

    我國現(xiàn)行預(yù)算法第十章有3條關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，與其他國家或地區(qū)預(yù)算法的規(guī)定相比并不顯少，因為許多國家的預(yù)算法根本就沒有或甚少法律責(zé)任規(guī)定。筆者認(rèn)為，減少預(yù)算決策失誤和違法行為的關(guān)鍵，主要不在于法律責(zé)任條款規(guī)定的多少，不在于“秋后算賬”，而在于政府財政職能的轉(zhuǎn)變[18]、在于預(yù)算過程中預(yù)算主體權(quán)力制衡機(jī)制的確立、預(yù)算程序的完善以及人民群眾預(yù)算過程的適度參與和預(yù)算文件的公開、在于預(yù)算過程的全過程控制。筆者較為具體的法律責(zé)任建議有兩點(diǎn)，一是完善預(yù)算法現(xiàn)有3條規(guī)定與相關(guān)法律的配合與銜接；二是在明確預(yù)算職權(quán)與程序的前提下，對那些繞開預(yù)算過程進(jìn)行重大投資決策造成巨大損失的負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人，由立法機(jī)構(gòu)或人民（以公益訴訟）要求其引咎辭職。

    參考文獻(xiàn)：

    [1] 《中華人民共和國預(yù)算法》于1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，自1995年1月1日起施行，原由國務(wù)院于1991年10月21日發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》同時廢止。

    [2] 如近些年來進(jìn)行的政府采購制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、部門預(yù)算制度、收支兩條線管理制度、國庫集中支付制度、農(nóng)村費(fèi)稅改革與省、縣統(tǒng)籌制度等的試點(diǎn)和改革就是這方面的反映。

    [3] 即在本屆內(nèi)審議的法律草案。按照全國人大常委會五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2005年年底提交全國人大常委會討論，并有望在2006年3月提請全國人民代表大會審議。

    [4]具體內(nèi)容請參見1995年11月22日國務(wù)院發(fā)布實施的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第24條、25條、27條。

    [5] 絕大多數(shù)OECD國家的預(yù)算編制周期為10到12個月，而美國為18個月。資料來源可參見經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織編著、財政部財政科學(xué)研究所譯：《比較預(yù)算》，人民出版社2001年12月第1版。

    [6] 此為筆者建議設(shè)立的一個機(jī)構(gòu)，下文將有專門討論。

    [7] 此一季度可以說是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的“預(yù)算季”。考慮到國家預(yù)算對政府公共行政的極端重要性和對國家預(yù)算的立法控制的必要性，筆者認(rèn)為現(xiàn)行全國人大常委會兩月一次的固定會議制度在“預(yù)算季”應(yīng)根據(jù)預(yù)算審議實際情況的需要作特別規(guī)定和調(diào)整。

    [8] 這種最高施政方針在多黨政治國家中，主要是各政黨談判達(dá)成的政治協(xié)議中諸多關(guān)于財政預(yù)算政策方面的協(xié)議條款。在我國，筆者以為應(yīng)是中國共產(chǎn)黨的政策綱領(lǐng)。

    [9] 在立法監(jiān)督的制度建設(shè)和實踐方面，在審計監(jiān)督的實踐方面近些年來正在逐步加強(qiáng)，并取得了很大成果，但這些成果需要從完善法律制度（包括修訂《預(yù)算法》、《審計法》等）的高度加以立法保障。

    [10] 如1999年12月第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過“全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定”以后，全國各地有28個省、自治區(qū)、直轄市的地方權(quán)力機(jī)關(guān)參照“決定”相繼制定了加強(qiáng)地方預(yù)算審查監(jiān)督的決定、規(guī)定或條例。國務(wù)院對“決定”非常重視，2000年12月發(fā)出了“國務(wù)院關(guān)于貫徹落實《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的通知”，這實際上就增強(qiáng)了權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力，也是一種相對動態(tài)的權(quán)力制衡調(diào)適。它是非常符合預(yù)算立法控制監(jiān)督的規(guī)律的。

    [11] 參見中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2002年5月修訂第3版（增補(bǔ)本），第1252頁。

    [12] “總支出超過總收入”，或者“舉借債務(wù)的數(shù)額增加”即赤字，。

    [13] 關(guān)于預(yù)算調(diào)整的定義，筆者得益于中央財經(jīng)大學(xué)馬海濤教授文章的啟示，在此深致謝意。參見馬海濤：《修正<預(yù)算法>的“地方軟肋”》，載于《法人》雜志2004年第5期，第36頁～38頁。

    [14] 如2000年12月6日國務(wù)院發(fā)布的“關(guān)于貫徹落實《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的通知”（國發(fā)[2000]39號）就對特別項目支出的調(diào)減作出了以下規(guī)定：“中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障等預(yù)算資金如有調(diào)減，有關(guān)部門要列明調(diào)減的原因、項目、數(shù)額，經(jīng)財政部報國務(wù)院審核，確需調(diào)減的，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查批準(zhǔn)”。

    [15] 這是公共預(yù)算和“私人”預(yù)算的不同之處之一�！八饺恕鳖A(yù)算是對自己收支的預(yù)算，是處分自身資財?shù)男袨椋�是�?quán)利，是風(fēng)險而不是法律責(zé)任。此即法律的規(guī)則——權(quán)利與風(fēng)險相伴，責(zé)任與義務(wù)共存。

    [16] 因為從法律原理上講，一個人只能也只應(yīng)對自己的行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。如果要求其對意志行為以外的因素產(chǎn)生的后果負(fù)責(zé)，而其又無故意或特別重大的過失，則顯然是加重和強(qiáng)化了法律責(zé)任。另外，在集體決策中，這種故意或過失也很難量化到單個的個人以決定其責(zé)任。因此，除非要求集體總辭職，或要求個別過錯非常明顯的負(fù)有重大個人責(zé)任的人辭職，否則，責(zé)任追究是難于落實的。況且，集體總辭職在國外可行，在中國卻不可行。

    [17] 從實質(zhì)意義講，這些法律、法規(guī)都是廣義預(yù)算法。

    [18] 因為預(yù)算決策的重大問題多出現(xiàn)在資本性投資項目領(lǐng)域。

 朱大旗

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