農村人民調解制度的現(xiàn)狀與完善

農村人民調解制度的現(xiàn)狀與完善 　　摘要：通過對山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調解制度的實地調查，總結出新的民間糾紛具有主體多元、類型多樣、注重利益、易激性等特點，分析了由鎮(zhèn)調解中心、管區(qū)調解站、村調解委員會構成的各級組織形式，總結了“十戶三員”、“民情懇談”、“評理會”等制度創(chuàng)新；闡述了現(xiàn)行調解制度產(chǎn)生的原因、優(yōu)越性；對人民調解委員會提出定位為基層政府指導下的民間組織、專事調解民間糾紛、合法調解協(xié)議書應具有法律效力等修改法律的建議。

　　關鍵詞：人民調解；特點；創(chuàng)新；修法建議

　　一般情況下，當民事權益發(fā)生糾紛時，只有用法律的手段解決，結果才是最公正的，因為法律是最廣大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產(chǎn)物。然而在實際生活中，還有很多人不愿意直接借助法律手段維權。發(fā)生這種情況的原因要么是人們對法律了解不深或是對法律懷有天然的抵觸心理，認為“法”即是“刑”；要么是效費比太低，與預期可得利益比起來，當事人不勝法律程序之繁，或說不愿承擔“訟累”。這時，人們會期望一種新的更加靈活簡便的并且具有一定權威性的糾紛調解機制來替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調解制度，是我國所特有的糾紛解決制度，基于民間的調處息訟制度而來，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因為我國社會自古以來就是在儒家思想禮治文化主導之下，封建家族本位的農業(yè)型社會，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合，新的時代背景和新的社會變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時期開始，經(jīng)過長期實踐，不斷賦予這一制度以新的內容和活力，終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎上公平合法地排解糾紛的人民調解制度�！盵1]

　　為了對現(xiàn)代中國農村所發(fā)生糾紛的現(xiàn)狀及現(xiàn)行糾紛解決機制進行分析，闡明人民調解制度在糾紛解決中的作用，進而對其進一步發(fā)展提出相應的對策和建議，我們于2003年2月10日至14日對山東省鄒城市太平鎮(zhèn)、北宿鎮(zhèn)、看莊鎮(zhèn)、張莊鎮(zhèn)、大束鎮(zhèn)及其各村進行了走訪調查。此次調查活動的對象主要是糾紛當事人、村鎮(zhèn)司法調解機構工作人員、鎮(zhèn)政府工作人員及村委會成員，獲得了當事人陳述及司法機構工作人員陳述的錄音資料、調解案卷以及鎮(zhèn)政府的相關文件等資料。下文將結合具體的案例和調查材料依次對此次調查活動中了解到的農村糾紛現(xiàn)狀，人民調解組織的概況，調查過程中發(fā)現(xiàn)的人民調解制度的創(chuàng)新，現(xiàn)行人民調解制度在農村生活中發(fā)揮的作用以及在實際運作過程中出現(xiàn)的問題和完善建議等一一加以論述與說明。

　　一、基層民間糾紛新特點與現(xiàn)行人民調解組織概況及制度創(chuàng)新

　�。ㄒ唬┗鶎用耖g糾紛的新特點

　　通過調查發(fā)現(xiàn)，近年來，中國社會的迅速發(fā)展引發(fā)了農村社會深層次的變革。從權利結構到經(jīng)濟模式再到農民的思想意識都在悄然轉變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產(chǎn)生，形成了紛繁復雜的矛盾，這些矛盾引發(fā)的糾紛除了一些固有的特點以外，還出現(xiàn)了許多新情況、新特點：一是主體的多元化，以前的糾紛多是在公民與公民之間發(fā)生，現(xiàn)在則出現(xiàn)了許多公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時還涉及到像村委會等集體組織；此次調查的鄒城市及其周圍鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)比較發(fā)達，工業(yè)區(qū)與農業(yè)區(qū)的交叉融合又帶來一些地企間糾紛。太平鎮(zhèn)馮樓村調解主任馮某介紹：2002年由其所調解的20余起糾紛中，主要是地企間糾紛、宅基地糾紛和婆媳糾紛。二是糾紛類型的多樣化，以前的糾紛大多是婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等，而現(xiàn)在類型日益擴張。太平鎮(zhèn)2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾糾紛59起，其中債權債務糾紛20起，宅基地糾紛11起，干群關系糾紛6起，征地拆遷安置糾紛5起，邊界糾紛4起，農村財務糾紛3起，鄰里婚姻糾紛各2起，土地延包、補償，租賃和計生糾紛各1起。三是糾紛爭執(zhí)的動因發(fā)生了變化，以前的糾紛攙雜的感情因素比較多，多是因為“咽不下一口氣”，而現(xiàn)在的糾紛多是利益之爭，比較注重經(jīng)濟利益。四是糾紛多因小事引起，但具有易激性的特點。比如農村中的采光，爭地邊，排水，甚至一把莊稼、一個土洞溝，都會造成極為嚴重的糾紛。

　�。ǘ�）現(xiàn)行人民調解組織概況

　　本文所指的基層糾紛調解組織是指以人民調解為制度前提建立的鎮(zhèn)以下的糾紛調解組織。據(jù)調查，基層糾紛調解組織一般有三級，即：鎮(zhèn)調解中心、管區(qū)調解站和村調解委員會。鄒城市各鎮(zhèn)的司法調解中心建立于2000年，是一個多層次，有多個部門（如派出所、計劃生育服務站、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領導小組的組長和副組長是黨和政府的領導（看莊鎮(zhèn)的司法調解領導小組的副組長由司法所所長兼任），司法所在其中起主導作用。鎮(zhèn)司法調解機構的職責為：依法解決干群矛盾和各種熱點、難點問題，調處民間糾紛；指導村級調委會的工作；解決跨地區(qū)、跨行業(yè)的矛盾糾紛；開展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決矛盾糾紛，設立協(xié)調方案，調防結合，落實協(xié)調措施；承辦上級交辦的疑難問題，確保把問題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內。管區(qū)司法調解機構的職責為：疏導處理村干部矛盾、村與村之間的矛盾糾紛以及村調委會難以處理的問題；負責普法教育和依法治理工作組織排查本管區(qū)矛盾糾紛，指導村委會工作，及時向鎮(zhèn)民情懇談中心反映情況，匯報工作。村調解委員會的職責為：排查預防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問題，避免事態(tài)擴大，及時向管區(qū)司法調解民情懇談站和鎮(zhèn)司法調解民情懇談中心反饋信息，負責普法教育和依法治理工作。

　　從以上村鎮(zhèn)各級糾紛調解機構的構成及職責可以看出，在中國，當今社會的人民調解委員會已經(jīng)與民事訴訟法第16條所規(guī)定的人民調解委員會有了一定的不同之處。前者的實質與具體運作程序已經(jīng)遠遠地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國國情的進一步發(fā)展�，F(xiàn)今的調解網(wǎng)絡在筆者所調查的村鎮(zhèn)基層已經(jīng)比較健全（僅從組織形式上來說），內部有了一系列的嚴格程序，比如下級對上級的疑難案件逐級申請解決程序，上級對下級調處工作進行指導的“督查令”，以及上下級之間的聯(lián)動制度等。各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)司法所中有調解庭，調解庭與法庭不同，不是國家正式的司法機關，但是卻是當事人正式接受國家公權力干涉的最后一道程序，很多村和管區(qū)解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果鎮(zhèn)調解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時會抽出各地的人員，集中到糾紛發(fā)生地進行“會診”，爭取盡快解決問題。各鎮(zhèn)下屬的管區(qū)、村的調解站、調委會的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當事人家里或田間地頭當場就由調解人員解決的。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行人民調解制度的創(chuàng)新

　　本次在鄒城市下屬鎮(zhèn)村進行調查，筆者進一步了解了鎮(zhèn)村一級的糾紛調解機構和人民調解制度的大體概況，從中發(fā)現(xiàn)了許多創(chuàng)新之處。這些創(chuàng)新是鎮(zhèn)村一級的基層干部們在實際工作中總結經(jīng)驗和辛勤探索出來的成果，其中有一些甚至超越了人民調解制度這一基本的民間糾紛化解機制的框架：

　　制度創(chuàng)新之一，太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度：在糾紛調解組織的分級上，太平鎮(zhèn)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同之處，即在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級糾紛調解組織結構的基礎上，又向下進行了延伸，直至農戶這一農村基本的生產(chǎn)單位。這就形成了以鎮(zhèn)司法調解中心為龍頭、以管區(qū)司法調解站為紐帶、以村調解委員會為基礎、以經(jīng)營組的調解小組和“十戶三員”為依托的五級糾紛調解網(wǎng)絡。其中“十戶三員”是該鎮(zhèn)五級糾紛調解網(wǎng)絡的最低層面，指農村中以十戶為單位，推選一個有威望、有影響、德高望重的人同時擔任這些戶的信息員、調解員和宣傳員。他們隨時了解周圍農戶的矛盾糾紛狀況，對于細微的糾紛，以調解員的身份就地進行調處；對于矛盾沖突比較嚴重的糾紛，則以信息員的身份向經(jīng)營組、村調解委員會匯報；在平時，他們又起到了宣傳員的作用，及時發(fā)現(xiàn)矛盾，預防矛盾的升級，并向群眾宣傳政策法律知識。確切地說，“三員”是協(xié)助基層調解組織工作的非正式但絕對必要的社會治安綜合治理協(xié)調員。

　　制度創(chuàng)新之二，張莊鎮(zhèn)的民情懇談制度：民情懇談制度最初主要是針對干部與群眾之間的矛盾，協(xié)調干群關系而建立的。主要內容是：詳細了解群眾的思想現(xiàn)狀；讓群眾評議鎮(zhèn)村干部和前段工作，接受群眾的批評和建議；解答群眾提出的一些問題，溝通干部群眾的思想感情，消除隔閡和誤解；集思廣益，討論修正鎮(zhèn)村制訂的改革發(fā)展措施等等。在關于建立干部民情責任區(qū)制度的決定中，責任區(qū)干部的主要任務第6條規(guī)定：“服務一片群眾，保一方平安。以責任區(qū)為單位，組織搞好長年義務站崗、巡邏，發(fā)揮老黨員、老干部的作用，及時調節(jié)家庭、鄰里糾紛，及時化解不安定因素�！笨梢�，民情懇談與司法調解是有密切聯(lián)系的。該鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)范圍內實行了民情懇談制度，成立了民情懇談司法調解中心，健全了基層調解組織網(wǎng)絡。在全鎮(zhèn)上下形成了黨政最高領導親自管理，分管領導密切配合工作，層層落實責任的工作格局。逐步走出了一條以民情懇談為總抓手，以民情懇談司法調解中心為依托的保穩(wěn)定、促發(fā)展的新路子。該項制度在化解基層矛盾方面發(fā)揮了獨特的作用。

　　制度創(chuàng)新之三，大束鎮(zhèn)土旺村的“評理會”制度：評理會是本村所特有的矛盾糾紛排除機制，評理會一般由村里的老黨員、老同志、婦聯(lián)、共青團等人員組成，在糾紛雙方自愿的基礎上，以座談會形式進行。在雙方當事人提出自己的理由、成績之后，由評理會的成員進行無記名投票，決定糾紛如何處理。隨后，評理會對理虧的當事人當場進行批評，不使矛盾擴大。與太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度比起來，評理會群體性更強一些，它所作出的判斷對于糾紛當事人來說，權威性也就更強。所以，絕大部分小規(guī)模糾紛村民都愿意讓評理會來進行評判。

　　二、現(xiàn)行人民調解制度的必然性和優(yōu)越性

　　據(jù)調查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413起，其中村調委會調處317起，成功率98%；管區(qū)司法站調處29起，成功率98.5%；鎮(zhèn)司法調解中心調處重大疑難糾紛67起，調處率98%，只有兩起糾紛由當事人訴至法院�？辞f鎮(zhèn)2002年共調處各類矛盾糾紛107起，其中重大糾紛9起，三級聯(lián)動（鎮(zhèn)、管區(qū)、村的聯(lián)合行動）調處53起，避免了3起民轉刑案件的發(fā)生�；�本上做到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說明，在鎮(zhèn)村一級，人民調解是解決糾紛的主要方式，其在維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調解之所以能夠歷經(jīng)滄桑，深深扎根于中國農村這片廣袤的土地，有其必然性和優(yōu)越性。

　　（一）人民調解制度符合我國國情、民情，有著深層次的文化底蘊。

　　兩千多年來的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟，使中國大多數(shù)的農民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于斯。由于地域局限和血緣關系的緣故，形成了費孝通先生所說的“熟人社會”。在這個相對獨立的社會中，免不了復雜的糾紛，但中國歷來就不發(fā)達的法制，使這個社會形成了一套獨立的解決糾紛的方式，即古時的民間調解，也就是人民調解的前身。

　　從文化層面看，它的根基在于中國傳統(tǒng)的“和為貴”的觀念。自漢武帝時期的“罷黜百家，獨尊儒術”以來，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個中國人的思想中，尤其是在農村，傳統(tǒng)觀念在農民的思想意識中根深蒂固，他們依然非�？粗亍昂蜌狻�、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民間調解工作的精髓-折衷調和-的根源。絕大多數(shù)的農民將在一個相對熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不見抬頭見”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調解之間，他們無疑會選擇較為溫和的后者。

　　盡管現(xiàn)今中國農村發(fā)生了翻天覆地的變化，費孝通先生所說的“熟人社會”業(yè)已衍變成了“半熟人社會”，農民的義利觀發(fā)生了巨大的轉變，但調解作為一種訴訟外的糾紛解決機制仍然在歷經(jīng)了風風雨雨后展現(xiàn)了其頑強的生命力。

　�。ǘ�）人民調解能夠及時把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的進一步惡化，有利于社會的穩(wěn)定。

　　農村糾紛雖多因小事引起，但又有著易激性的特點，如果不及時控制解決，可能會造成更嚴重的后果。例如：看莊鎮(zhèn)2002年10月17日發(fā)生宋某采石被炸事件后，死者家屬情緒激動，要將死者尸體抬到白灰廠廠長辦公室，雙方劍拔弩張，很可能發(fā)生械斗。看莊鎮(zhèn)司法所于17日下午介入，到18日早7點成功解決了這起重大糾紛，將“劍拔弩張”化解為“心平氣和”，變“事后處理”為“事前解決”，及時地避免了事態(tài)的進一步發(fā)展。如果這次糾紛通過法院訴訟解決，在立案、審查、庭審、判決的過程中很難保證情緒激動的當事人不會有什么過激的行為，造成更嚴重的后果。

　　人民調解與訴訟相比，其優(yōu)越性在很大程度上就表現(xiàn)在一個“早”字上。我們所調查的各村鎮(zhèn)都采取了排查機制，并針對農村特點在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能夠及早發(fā)現(xiàn)矛盾、盡快解決矛盾，盡量做到了“大事化小，小事化了”。

　　北宿鎮(zhèn)司法調解中心承諾：小的矛盾糾紛當日調處結案；一般的矛盾糾紛3～5天調處結案；重大的矛盾糾紛5～7天調處結案，最多不超過10天；屬“民轉刑”和刑事案件立即分流到有關部門。看莊鎮(zhèn)西八里村調委會主任趙慶民介紹：“有的小糾紛2～3個小時就可以解決，中等的糾紛需要半天，最多一天，大的糾紛不一定，一般需要反復地做工作，往往耗時較多�！�

　�。ㄈ�）人民調解基于自愿原則，當事人在心理上易于接受，并有利于調解協(xié)議的履行。

　　在所采訪的當事人中，很多不愿意訴訟的原因之一就是覺得在法院沒有熟人，對法律知識不精通，因而對訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對而言，調解員大多與糾紛當事人本鄉(xiāng)本土，平時就熟悉了解，在處理糾紛時當事人比較放心，覺得“心里有底兒”。宋某被炸案原告當事人楊某說：“打官司，動用法律也不一定誰輸誰贏，因為法律咱也不很懂，不很精通，一般的不愿意打官司。”人民調解協(xié)議是在調解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠接受，在履行協(xié)議時也比較自覺。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長的一番話恰恰證明了這一點：“調解是雙方坐下來心平氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律，法庭上當場對證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當事人有可能不服，特別是有些人認為我就是沒錯你判我有錯，所以不配合執(zhí)行�！比嗣裾{解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對比。

　　（四）人民調解制度極大地節(jié)約了社會成本，同時也減輕了人民法院（庭）的工作壓力。

　　中國人尤其是中國的農民之所以“厭訟”，有一個重要的原因就是無法負擔過高的訴訟費用�？辞f鎮(zhèn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠長說：“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎�？因為知道你欠�?000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了，我放棄了，放棄自己的權利是沒辦法。我們廠現(xiàn)在外面就有100多萬塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費用，就放棄了�！鞭r民因為一些不大的糾紛而訴訟，所需要的花費諸如路費、食宿費、律師費、訴訟費、執(zhí)行費以及誤工費等等，這些費用加起來往往會超過他們所期望得到的經(jīng)濟利益，他們認為打官司“拖不起、耗不起”，“能調解最好，調解不好再打官司”，是不難理解的。

　　況且，在中國這樣一個泱泱大國，民間糾紛多，如果全部涌到法院打官司的話，不僅會造成社會資源的極大浪費，而且勢必會造成法院工作壓力過大的后果。而人民調解制度恰恰相反，調解組織近在身邊，調解形式不拘一格，田間炕頭都可以成為解決糾紛的場所，調解免費，調解人員大都是兼職，對當事人來講，幾乎不需要付出什么成本；對社會來說，資源得到了充分高效的利用。

　　三、現(xiàn)階段人民調解工作存在的問題及完善

　　人民調解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，其規(guī)模與成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通過對鄒城四鎮(zhèn)的走訪調查，我們發(fā)現(xiàn)，在社會轉型時期的民間糾紛對人民調解工作提出更高要求的同時，現(xiàn)行法律規(guī)定卻表現(xiàn)出明顯的不適應，立法對人民調解制度的關注程度也是與其在司法體系中的重要地位不相稱的。雖然目前我國《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》等法律法規(guī)都對人民調解工作做了規(guī)定，但規(guī)定過于原則化，可操作性不強，實踐中暴露出的一些問題長期困擾著調解工作的發(fā)展及其作用的發(fā)揮。解決這些問題，完善人民調解制度，已成為當務之急。對此，筆者略作以下幾點評述：

　　（一）關于村鎮(zhèn)糾紛調解組織的法律地位及宗旨

　　法具有維護統(tǒng)治階級統(tǒng)治的政治作用，也有服務于社會的公益作用。一部良好的法律，只有在實踐中得到了良好妥帖的運用，才真正算得上是為社會所稱道的善法。然而通過此次調查，筆者不禁提出疑問：《民事訴訟法》中關于人民調解制度的地位的規(guī)定是否還適應現(xiàn)今人民調解制度的發(fā)展？我國《民事訴訟法》第16條第1款規(guī)定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。”然而，仔細分析一下現(xiàn)在的村民調解委員，我們會發(fā)現(xiàn)這一款與實際情況存在著一定程度的脫節(jié)：首先，在調查中，筆者所訪談的所有調解人員和當事人對于糾紛的發(fā)展及解決，并沒有提到法院（庭）的指導作用。當我們問及調解委員會與法院的關系時，在他們的理念中，調委會和法院（庭）是兩套不相干的系統(tǒng)，只有在發(fā)生民轉刑案件或糾紛難以調處，調解工作人員所做工作無效的情況下（這種情況極少，最多只占糾紛調處總數(shù)的2%），才會由法院（庭）進行干預。其次，“群眾性組織”的定性有待進一步探討。農村中的村級行政領導單位為村民自治委員會，算是村民自治組織，這一點對于村民調解委員會來說也是沒有問題的。然而，如果我們將討論的對象進一步上升到管區(qū)、鎮(zhèn)一級的糾紛調解組織，則無論是從人員組成、作用、職能，還是工作程序、領導關系來看，都難以將其定性為“群眾性組織”，毋寧說是政府中的一個人員構成多元化的綜合性糾紛解決辦公室。因此，筆者認為，《民事訴訟法》的相關規(guī)定應該相應調整為：人民調解委員會是在基層人民政府的指導下，調解民間糾紛的群眾性組織；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的糾紛調解組織隸屬于同級人民政府，指導和監(jiān)督人民調解委員會的工作，并負責解決由人民調解委員會申請?zhí)峤坏囊呻y糾紛。

　　另外，關于人民調解組織的工作目的及宗旨，筆者認為，人民調解組織進行調解工作的目的與宗旨和司法機關進行裁判工作的目的與宗旨在總體上應該是一致的，即維護公正，或者說是為了維護當事人的合法正當利益、捍衛(wèi)社會正義。但是，在調查中，“農村的穩(wěn)定”、“避免群眾性上訪”、“避免民轉刑”成為了最多的答案。固然，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎，沒有穩(wěn)定就沒有發(fā)展，但這是否會犧牲一部分人的利益？由此所付出的代價和所獲得的利益之差是否合理？所以，筆者建議，今后在對于人民調解制度進行完善時，要進一步從立法上明確人民調解組織的目的，將維護糾紛當事人利益與維護社會秩序穩(wěn)定并重，不能僅僅強調穩(wěn)定而忽視了糾紛當事人個人的微觀利益平衡。

　�。ǘ�）關于調解工作的業(yè)務范圍

　　我國憲法第111條和民事訴訟法第16條都規(guī)定了人民調解的對象是“民間糾紛”。何謂“民間糾紛”？民間糾紛的范圍到底是什么？如何來界定這個概念？無論在理論界還是實務界都沒有明確統(tǒng)一的答案。這給基層的實踐工作帶來了許多不便和混亂。由于人民調解組織的薄弱和自身的局限性，使其無法承擔一些重大復雜糾紛的調解工作，由于人民調解范圍的不明確，人民調解組織承擔了大量其力所不能及的工作。這不僅使人民調解組織承受了巨大的壓力，而且許多本來應該由法律調整的糾紛沒有得到法律的調整，這無疑將會阻礙我國的法治化進程。所以，從法律上明確人民調解的業(yè)務范圍非常重要。

　　一些國家對調解范圍進行了列舉式的規(guī)定，例如美國的社區(qū)調解和日本的《民間調解法》都對調解范圍進行了列舉，范圍明確因而具有很強的操作性，值得我們借鑒。但鑒于我國的國情和農村現(xiàn)有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在社會轉型時期，新的糾紛形式不斷出現(xiàn)，法律不可能將其列舉殆盡。有鑒于此，筆者認為宜采用混和式即概括式加列舉式來確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上規(guī)定人民調解的范圍，明確民間糾紛的含義，筆者認為凡屬私法范疇的糾紛，均可列入調解工作的業(yè)務范圍。其次，可以將民間糾紛中比較常見的糾紛類型進行具體的列舉，如：承包合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、干群關系糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純的概括式規(guī)定所存在的過于抽象、不易操作等缺點，還可以克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、易發(fā)生遺漏等不足，從而使人民調解的范圍做到既簡便、全面、富有彈性，又具體詳細、易于操作。

　　（三）關于人民調解協(xié)議的法律效力問題

　　人民調解協(xié)議是人民調解委員會對民間糾紛查明是非以后，主持雙方當事人本著自主自愿、協(xié)商一致的原則所達成的解決糾紛的協(xié)議。《民事訴訟法》第16條第2款規(guī)定：人民調解委員會依照法律規(guī)定根據(jù)自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協(xié)議應當履行；《人民調解委員會組織條例》第9條第1款規(guī)定：人民調解委員會主持下達成的調解協(xié)議，當事人應當履行。而《民事訴訟法》第16條第2款又規(guī)定：不愿調解、調解不成的或者反悔的，可以向人民法院起訴�！度嗣裾{解委員會組織條例》第9條第2款規(guī)定：經(jīng)過調解，當事人未達成協(xié)議或協(xié)議后又反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。以上法律都規(guī)定當事人“應當”履行人民調解協(xié)議，但又作出了協(xié)議后可以反悔的規(guī)定，這種自相矛盾的規(guī)定最終否定了人民調解協(xié)議的法律效力。協(xié)議達成后反悔，甚至一方執(zhí)行了，另一方又反悔，卻又不需要承擔任何法律責任，這一直是人民調解工作面臨的困惑。從事人民調解工作多年的看莊鎮(zhèn)司法所高所長的一番話道出了人民調解協(xié)議效力不明確所帶來的種種后果。采訪人（以下簡稱：采）：“這種協(xié)議達成了，他們一方反悔了怎么辦？”高所長（以下簡稱：高）：“好。這正是我想說的。這個協(xié)議書，是我們全省規(guī)定的統(tǒng)一格式，那么這個協(xié)議書，人民法院認可不認可？當然，我們法學界的專家們、權威們已經(jīng)在人民法院報上發(fā)表了幾篇文章，提出了作為人民調解委員會和鎮(zhèn)級的調解中心的調解一旦形成了，他們也達成協(xié)議了，咱們也主持了，最后是否有法律效力。那就涉及到雙方當事人如果一方反悔，那不是一張空紙了嗎？所以我們基層在調解工作中遇到的難題有兩個：一個是沒有了強制力，第二個是當事人反悔。達成協(xié)議以后當事人任何一方反悔，我們沒有什么辦法�！辈桑骸皥�(zhí)行了以后也可以反悔嗎？”高：“執(zhí)行了，但他把協(xié)議裝起來，就不看它，來找你算帳，行嗎？盡管司法調解中心也出面，但我還是給

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