三種權(quán)力制約機(jī)制及其比較

三種權(quán)力制約機(jī)制及其比較 　　整個(gè)權(quán)力制約制度都是懷疑的產(chǎn)物。人們意識(shí)到人以及由人所組成的機(jī)構(gòu)在道德與理性上不是完全可靠的。[1]道德上的不完善是以私人利益損害公共或統(tǒng)治利益的原因，理性的有限性導(dǎo)致決定的失當(dāng)與錯(cuò)誤。因此有必要設(shè)立一定的機(jī)制監(jiān)督與制約政府機(jī)構(gòu)和政府官員的行為。這一種考慮貫穿了人類社會(huì)的主要?dú)v史，并促進(jìn)了一定機(jī)制的設(shè)計(jì)與建設(shè)。梳理與歸納人類社會(huì)存在的監(jiān)督與制約機(jī)制，揭示其中的內(nèi)涵與原理，可以給予我們今天的廉政建設(shè)以一定的經(jīng)驗(yàn)啟示。

　　對(duì)于這些監(jiān)督與制約機(jī)制，我們可以從不同的角度去分析，給予不同的分類。有的學(xué)者將之概括為四種模式：權(quán)力模式（以權(quán)力制約權(quán)力）、權(quán)利模式（以權(quán)利制約權(quán)力）、制度模式（以制度或法制制約權(quán)力）以及混合模式（“以法律、權(quán)利、權(quán)力三者統(tǒng)一作為制約權(quán)力的手段”）。[2]一般認(rèn)為，我國(guó)的法律監(jiān)督體系由國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督構(gòu)成，前者包括國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，后者包括中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等。[3]這些分類都為我們認(rèn)識(shí)監(jiān)督與制約機(jī)制提供了方便。本文將人類歷史上的監(jiān)督與制約機(jī)制歸納為以下三種：（1）以權(quán)力制約權(quán)力、（2）以道德制約權(quán)力、（3）以權(quán)利制約權(quán)力，并在這種分類的基礎(chǔ)上解說(shuō)和比較三種機(jī)制的內(nèi)涵與原理，尋求它們所可能給予今天的啟示。

　　一。以權(quán)力制約權(quán)力（to  check  power  by  power）。

　　這一機(jī)制的核心是分權(quán)，并使不同權(quán)力機(jī)構(gòu)之間形成一種監(jiān)督與被監(jiān)督或相互監(jiān)督的關(guān)系。監(jiān)督者負(fù)有監(jiān)督的權(quán)力或職責(zé)。這種職責(zé)或是專門的，或者兼職的；或是檢察的，或是作出處理決定的，或兼而有之。以權(quán)力制約權(quán)力是通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)的：一是由一種高級(jí)的權(quán)力監(jiān)督低級(jí)的權(quán)力；二是平行權(quán)力層級(jí)之間的監(jiān)督與制約。

　　這一種機(jī)制可以存在于民主社會(huì)，也可以存在于專制社會(huì)，不過(guò)在兩種社會(huì)中的分權(quán)程度和保障目的有所不同。在專制社會(huì)中，最高君主的權(quán)力一般是集中而不分散的，對(duì)這種權(quán)力一般是沒有有力的監(jiān)督的。但是最高君主不可能事必躬親，總攬一國(guó)所有必要的統(tǒng)治權(quán)力和處理所有的統(tǒng)治事務(wù)。他不得不讓其他人參與到統(tǒng)治系統(tǒng)之中，賦予他們一定的權(quán)力，讓他們處理一定的事務(wù)。但是，他又可能懷疑他們?yōu)樗�服�?wù)的品質(zhì)和能力，于是分散他們手中的權(quán)力，設(shè)立一定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)督或使他們相互監(jiān)督和制約。中國(guó)自秦朝以降的絕大多數(shù)朝代在權(quán)力設(shè)置時(shí)都意識(shí)到分權(quán)和設(shè)立監(jiān)察官員的必要性�；实垡韵碌母骷�(jí)權(quán)力多有分立，如秦在中央設(shè)三公九卿。丞相掌行政，太尉掌軍事，御史掌監(jiān)察。秦以前御史以它職為主而以監(jiān)察為次，秦御史則以監(jiān)察為主而以它職為次。秦朝建立了一套監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)自中央至地方的所有政府機(jī)構(gòu)及其官員的行為進(jìn)行監(jiān)察、糾舉、彈劾。御史大夫及其統(tǒng)率的監(jiān)察官，都是對(duì)皇帝直接負(fù)責(zé)的，上至丞相、太尉，下至基層官吏，受其監(jiān)督。當(dāng)然，監(jiān)察官也互相監(jiān)督，以防止蒙弊圣聽擅權(quán)專斷的行為發(fā)生。丞相及其他官員發(fā)現(xiàn)監(jiān)察官違背圣命或違法作亂，可以直奏皇帝。監(jiān)察制度歷代不廢，不過(guò)具體做法有所不同而已。[4]

　　西方現(xiàn)代立憲政體實(shí)行的分權(quán)制衡原則就是將政府職能與權(quán)力分配給不同部門，并使各部門之間的權(quán)力相互平衡和制約。有關(guān)思想可以追溯到波里比阿和亞里士多德。亞里士多德指出：“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體�！�…三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能（部分）；其二為行政機(jī)能部分……；其三為審判（司法）機(jī)能”。[5]但是亞氏尚未明確提出制衡原理。波里比阿不僅主張分權(quán)，而且主張權(quán)力系統(tǒng)的某一部分不應(yīng)凌駕于其他部分之上，這樣，“任何越權(quán)的行為都必然會(huì)被制止，而且每個(gè)部門自始就得擔(dān)心受到其他部門的干涉�！盵6]洛克、孟德斯鳩、麥迪遜等資產(chǎn)階級(jí)思想家繼承古代的分權(quán)制衡思想，設(shè)計(jì)了適用于民主政體的有關(guān)機(jī)制。其基本的做法是，立法、行政、司法三權(quán)分立，分別由不同的部門或不同的人去行使，各部門之間權(quán)力大致平衡，互相制約，司法獨(dú)立并具有某種形式的司法審查權(quán)力。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中，三權(quán)是交織的，但是仍沒有達(dá)到混然一體或相互包容的程度。分權(quán)制衡是針對(duì)一個(gè)不能完全信任的政府所采取的旨在防止專制、腐敗和不當(dāng)行為的制度設(shè)計(jì)。這一點(diǎn)與專制社會(huì)下的分權(quán)制約有些類似，但是二者的區(qū)別是顯然的。西方分權(quán)制衡制度是建立在資產(chǎn)階級(jí)民主的基礎(chǔ)上，并且強(qiáng)調(diào)最高權(quán)力的分立與相互制衡。

　　社會(huì)主義中國(guó)也建立了一套法定監(jiān)督機(jī)制。這其中有人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也有審判和檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部還有一套監(jiān)察系統(tǒng)對(duì)其它行政部門及其工作人員的活動(dòng)的監(jiān)察。這些監(jiān)督是我國(guó)法律監(jiān)督體系的重要組成部分。我國(guó)的以權(quán)力制約權(quán)力的制度與西方資本主義國(guó)家有關(guān)制度不同的是，第一，它是建立社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)之上的，它的目的是保證人民賦予的權(quán)力不被濫用，保護(hù)人民群眾的利益不受侵害。第二，這一制度的原則是分工制約，而不是西方國(guó)家的分權(quán)制衡。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制，國(guó)家權(quán)力最終統(tǒng)一于人民代表大會(huì)。這一制度實(shí)行民主集中制、“議行合一”的組織活動(dòng)原則，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在職權(quán)上有所分工和制約，但都是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并向它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

　　二、以道德制約權(quán)力（to  check  power  by  conscience）。

　　這一機(jī)制的涵義是通過(guò)學(xué)習(xí)和教育的方法使社會(huì)或統(tǒng)治階級(jí)對(duì)政府官員的要求內(nèi)化為他們的道德信念，幫助他們樹立“正確”的權(quán)力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務(wù)的意識(shí)和品質(zhì)，使他們能夠自覺地以內(nèi)心的道德力量抵制外在的不良誘惑，自覺地嚴(yán)格地要求自己，行使好手中的權(quán)力。[7]

　　通過(guò)學(xué)習(xí)和教育的方法培養(yǎng)統(tǒng)治者的良好品德和能力的思想古已有之。在西方，最著名的倡導(dǎo)者要數(shù)柏拉圖和亞里士多德。在中國(guó)古代最為儒家人物所倡導(dǎo)，儒家的“德治”思想包含以道德約束統(tǒng)治者的要求。亞里士多德說(shuō)：“在主奴關(guān)系的統(tǒng)治之外，另有一類自由人對(duì)自由人之間的統(tǒng)治，被統(tǒng)治者和統(tǒng)治者的出身相同。這類治理的方式就是我們所謂城邦政治家的治理體系（憲政）；在這類體系中，統(tǒng)治者就須先行研習(xí)受命和服從的品德”，[8]  “要明白主政的良規(guī)，必先學(xué)習(xí)服從的道理�！眮喪弦�求統(tǒng)治者需具備明哲、節(jié)制、正義、勇毅四種品德，培養(yǎng)這些品德的途徑就是學(xué)習(xí)和教育。儒家認(rèn)識(shí)到統(tǒng)治者也有失德和僭權(quán)的時(shí)候。例如，孔子謂季氏：“八佾舞于庭，是可忍孰不可忍也？”（《論語(yǔ)。八佾》）對(duì)于季孫氏超標(biāo)準(zhǔn)享受舞樂(lè)、違反禮制的行為，表示痛心疾首。儒家主張“以德行仁者王”（《孟子。公孫丑上》），“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”（《論語(yǔ)。顏淵》，要求“為政以德”（《論語(yǔ)。為政》），“修已以安百姓”（《  論語(yǔ)。憲問(wèn)》）。所謂“修”之道，在于“學(xué)”和“習(xí)”�！皩W(xué)則三代共之：皆所以明人倫也”（《孟子。滕文公上》）。“習(xí)”即在于通過(guò)內(nèi)省的方式將學(xué)到的東西轉(zhuǎn)化為行動(dòng)�！皩W(xué)而時(shí)習(xí)之，不亦說(shuō)乎”（《論語(yǔ)。學(xué)而》）。儒家主張德治，主要是針對(duì)統(tǒng)治者的。這種思想在我國(guó)現(xiàn)在依然具有一定的生命力。

　　與“以權(quán)力制約權(quán)力”的機(jī)制相比，以道德制約權(quán)力的機(jī)制側(cè)重于事先的預(yù)防，期望將問(wèn)題解決在可能出現(xiàn)之前。而前者側(cè)重于事后的阻止或懲罰，以使已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題得到解決。道德的制約機(jī)制的作用原理在于通過(guò)學(xué)習(xí)和教育的方式去培養(yǎng)政府官員內(nèi)心的道德力量，增強(qiáng)他們抵御外部不良誘惑的能力，從而減少濫用權(quán)力的可能性，也就是通過(guò)制約靈魂而制約行動(dòng)。而權(quán)力的相互制約機(jī)制的作用原理在于，恰當(dāng)?shù)嘏渲酶鞣N權(quán)力，使得某一種權(quán)力被濫用時(shí)便會(huì)受到來(lái)自另一種權(quán)力的抑制，側(cè)重于制約外部的行動(dòng)。權(quán)力的相互制約機(jī)制往往形成各種制度，具有制度化的外觀，而道德的制約機(jī)制有可能形成為若干的制度，例如使學(xué)習(xí)和教育成為制度性、常規(guī)性的要求，[9]但是更多地表現(xiàn)為非制度化的、漫延式的、多種多樣的方法和措施，如某種活動(dòng)或運(yùn)動(dòng)，這種活動(dòng)或運(yùn)動(dòng)可能是一個(gè)更大規(guī)劃的組成部分，也可能彼此之間并不緊密相連，有著不同或不一致的要求和內(nèi)容。權(quán)力的相互制約機(jī)制表現(xiàn)為以一種剛性的力量對(duì)付另一種剛性的力量，甚至表現(xiàn)為麥迪遜（或漢密爾頓）所說(shuō)的“野心必須用野心來(lái)對(duì)抗”。[10]而道德的制約機(jī)制表現(xiàn)為以一種柔性的力量去馴化一種剛性的力量，它期望實(shí)施者具有足夠的耐心、春風(fēng)化雨般的說(shuō)服技術(shù)和以身作則的榜樣作用。而對(duì)于被實(shí)施者，這種機(jī)制雖然有些硬性的要求，-例如規(guī)定國(guó)家官員必須反復(fù)學(xué)習(xí)官方指定的政治道德讀本，但是更注重提倡和鼓勵(lì)學(xué)習(xí)以及進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)密的思想教育。這些措施雖然是潛移默化地緩慢地起作用，而效果卻可能是巨大和更持久的。

　　這兩種制約機(jī)制哪一種更被看重，在一定程度上受到某種人性觀的影響。有些人傾向于采取權(quán)力的相互制約機(jī)制，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，邪惡作為人的本性是難以改變的。有些人傾向于采取道德的制約機(jī)制，他們對(duì)人性持較為樂(lè)觀的態(tài)度，認(rèn)為人是可以通過(guò)教育來(lái)改變的。有時(shí)道德的制約機(jī)制更被看重，還因?yàn)樗�被認(rèn)為是更根本的制約方式，具有更好的效果�，F(xiàn)實(shí)中這兩種機(jī)制往往是并存的。

　　三、以權(quán)利制約權(quán)力（to  check  power  by  right）[11]

　　第三種制約機(jī)制是民主社會(huì)所獨(dú)有的一項(xiàng)偉大的治國(guó)戰(zhàn)略。它的涵義在于，在正確理解權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，以使它能夠起到一種限制、阻遏權(quán)力之濫用的作用。這里包含著兩重意思。第一，承認(rèn)公民的權(quán)利，例如財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)和隱私權(quán)等，政府權(quán)力不能逾越它的界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域。這樣，公民的權(quán)利對(duì)于政府濫用權(quán)力起著一種阻礙與制約的作用，但是權(quán)利所起到的這種制約作用，是一種消極的制約作用。也就是說(shuō)，在這里，公民的權(quán)利作為一種標(biāo)識(shí)，提醒政府注意到不要逾越權(quán)力的法定界限。幾乎所有的公民權(quán)利都具有這種消極的制約作用。第二，一些公民權(quán)利不僅具有這種消極的制約作用，而且具有一種積極的制約作用，也就是說(shuō)，當(dāng)政府逾越權(quán)力的法定界限、濫用權(quán)力或有不當(dāng)行為時(shí)，這些權(quán)利可以保證公民作出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權(quán)力觸角或改變不當(dāng)行為。[12]如公民對(duì)政府某些行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種起訴權(quán)利提供了一種撤銷或改變政府機(jī)構(gòu)某些行為的機(jī)會(huì)。這些權(quán)利要發(fā)揮積極的制約作用，有的需要與公共權(quán)力內(nèi)部的制約機(jī)制相配合，而有的卻可以單獨(dú)發(fā)揮這種作用，法律賦予了這種權(quán)利改變或影響公共權(quán)力關(guān)系的能力，例如選舉權(quán)�？梢园l(fā)揮積極制約作用的公民權(quán)利至少有：

　�。�1）選舉權(quán)。公民享有的選舉或罷免國(guó)家代表機(jī)關(guān)代表或某些國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利。公民可以選舉他們認(rèn)為合格的人作為代表或領(lǐng)導(dǎo)人，以治理公共權(quán)力的腐敗現(xiàn)象，可以撤換或罷免他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)濫用權(quán)力或不當(dāng)行為負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人。這種權(quán)利對(duì)公共權(quán)力的行使施加一種直接壓力，產(chǎn)生積極的制約作用。

　　（2）言論自由權(quán)。這里的“言論自由”作廣義解，涵蓋了憲法中的言論自由、出版或新聞自由、集會(huì)游行示威的自由等條款，意指公民享有的將所見所聞所思形之于外并傳播給其他公民的權(quán)利，包括揭露有關(guān)政府機(jī)構(gòu)或官員濫用權(quán)力之行為的權(quán)利以及對(duì)它們加以評(píng)論和提出改革建議的權(quán)利。言論自由權(quán)具有輿論監(jiān)督的功能。

　�。�3）參與（participation）權(quán)。公民以某種方式參與一些公共決定之形成過(guò)程的權(quán)利。這種權(quán)利主要體現(xiàn)在立法和行政聽證、司法陪審等制度中。在參與的過(guò)程中，公民的意見或建議影響著公共決定的形成，而且參與本身就意味著政府須在一定程度上公開其決策過(guò)程。這不僅有助于抑制權(quán)力的腐敗，而且有助于形成明智的公共決定。

　　（4）結(jié)社權(quán)。公民享有的為進(jìn)行某種活動(dòng)組成一定社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利。單個(gè)的個(gè)人在面對(duì)強(qiáng)大的政府時(shí)是軟弱無(wú)力的。結(jié)社權(quán)給予他們集體的力量，可以對(duì)政府的行動(dòng)產(chǎn)生一定的制約作用。

　　（5）知情權(quán)（the  right  to  know）。了解政府的某些行動(dòng)或政府所掌控下的某些信息的權(quán)利。當(dāng)公民行使這項(xiàng)權(quán)利時(shí)，政府負(fù)有一定的協(xié)助義務(wù)，例如開放它所掌握的某些資料。如果政府機(jī)構(gòu)或官員擔(dān)心它們的濫用權(quán)力情況最終被迫向公眾公開，它們就會(huì)有所收斂。但是在現(xiàn)實(shí)中，這種權(quán)利不易落實(shí)，難以操作。

　　（6）  對(duì)政府機(jī)構(gòu)或官員的濫用權(quán)力等不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)、檢舉和控告的權(quán)利，以及在遭受來(lái)自公權(quán)力的侵害時(shí)獲得救濟(jì)的權(quán)利，例如申訴的權(quán)利，申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利等。

　　此外，還有一些權(quán)利停留在理論或道德的層面，沒有成為法定的權(quán)利，例如非暴力反抗或良性違法（civil  disobedience）的權(quán)利、抵抗權(quán)等。

　　以公民權(quán)利制約政府權(quán)力這一機(jī)制的實(shí)質(zhì)是使公民成為監(jiān)督政府的力量。依賴公民作為監(jiān)督政府的力量，這種思想很早就有人提出。盧梭設(shè)想，全體人民定期集會(huì)而成為主權(quán)者共同體來(lái)決定公共事務(wù)，是阻止政府篡權(quán)及蛻化傾向的辦法。[13]麥迪遜（或漢密爾頓）也承認(rèn)：“在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無(wú)疑問(wèn)，依靠人民是對(duì)政府的主要控制；但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施”，通過(guò)這些主要和輔助性的措施可以保護(hù)社會(huì)不受掌權(quán)者的壓迫。[14]恩格斯總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，防止工人階級(jí)自己的公仆蛻變?yōu)椤爸魅恕钡内厔?shì)的根本、有效方法之一，就是人民掌握罷免權(quán)，可以隨時(shí)撤換那些不稱職的公社委員。[15]對(duì)于國(guó)人而言，以民主的方式防止政權(quán)變質(zhì)的最著名論斷還是毛澤東的一段話。1945年7月，毛澤東回答民主人士黃炎培如何解決一個(gè)國(guó)家“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問(wèn)題時(shí)，指出：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出歷史周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”

　　[16]以權(quán)利制約權(quán)力是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督，只有在一個(gè)民主社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)。以權(quán)力制約權(quán)力，廣泛存在于一些非民主的社會(huì)形態(tài)之中，包含在甚至是最專制的政體之中。在任何一個(gè)國(guó)家，無(wú)論是有意設(shè)計(jì)的政治制度，還是無(wú)意識(shí)發(fā)展出來(lái)的政治實(shí)踐，都或多或少、或清晰或模糊地包含著以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制。以道德制約權(quán)力的機(jī)制也可以存在于一些非民主的社會(huì)形態(tài)之中，為專制政體服務(wù)。以權(quán)利制約權(quán)力，以承認(rèn)公民權(quán)利為根本前提，以保護(hù)公民權(quán)利為最終目的，只有民主社會(huì)才會(huì)重視和建設(shè)這種機(jī)制。[17]

　　民主原則表明，以權(quán)利制約權(quán)力這一機(jī)制具有正當(dāng)性的基礎(chǔ)。這一機(jī)制不僅充分體現(xiàn)了制約權(quán)力的根本目的，而且彌補(bǔ)了其他兩種機(jī)制的缺限。無(wú)論是以權(quán)力制約權(quán)力，還是以道德制約權(quán)力，如果脫離民主的性質(zhì)，那只是為了維護(hù)統(tǒng)治者一已利益而采取的策略。這兩種機(jī)制都屬于統(tǒng)治體系的內(nèi)部監(jiān)督。以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制意在使公共權(quán)力內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和官員實(shí)行相互的監(jiān)督與制約，以道德制約權(quán)力的機(jī)制在于培養(yǎng)官員的自我監(jiān)督和自我制約的能力。而以權(quán)利制約權(quán)力這一機(jī)制所要建立的是被治者對(duì)于統(tǒng)治者的監(jiān)督。這是一種體現(xiàn)民主性質(zhì)、與公民的民主地位相稱的監(jiān)督與制約。但是民主社會(huì)中這三種機(jī)制是可以相互并存、相輔相成的。

　　一般認(rèn)為，民主的兩種形式為直接民主和間接民主。直接民主意味著公民直接掌握對(duì)公共事務(wù)的決策權(quán)和管理權(quán)。間接民主意味著公民委托其中的一部分公民行使這些權(quán)力。但是，直接民主只是在古代城邦國(guó)家出現(xiàn)過(guò)。在一個(gè)略微復(fù)雜一些的國(guó)家里所能實(shí)行的民主形式只能是間接民主。我國(guó)也是如此。我們通常說(shuō)民主就是“人民當(dāng)家做主”。這一形象化的說(shuō)法只是表明了權(quán)力的最終歸屬：“一切權(quán)力屬于人民”，并不意味著由人民直接行使一切統(tǒng)治權(quán)力。在日常生活中，掌握決策權(quán)和管理權(quán)的是少數(shù)人所組成的政府機(jī)構(gòu)及其官員，而不是人民。普通公民經(jīng)常處于統(tǒng)治權(quán)力的支配之下，是政府管理的對(duì)象。那么，民主體現(xiàn)在何處呢？很顯然，民主就體現(xiàn)在公民對(duì)于他們委托出去的權(quán)力的制約中，體現(xiàn)在他們享有的一些能夠起到制約作用的權(quán)利上。換言之，民主的實(shí)質(zhì)在于以權(quán)利制約權(quán)力。我們衡量一個(gè)國(guó)家的民主發(fā)達(dá)程度，不僅要看它的法律所表明的統(tǒng)治權(quán)力的最終歸屬，更要看普通公民以權(quán)利制約權(quán)力的實(shí)現(xiàn)程度。

　　在權(quán)利的制約機(jī)制中，需要提及目前流行的“輿論監(jiān)督”。  這一稱謂具有中國(guó)的特色。[18]廣義的輿論監(jiān)督指對(duì)社會(huì)一切不良現(xiàn)象的監(jiān)督。這里的輿論監(jiān)督取狹義解，意指通過(guò)在公共論壇的自由空間中所抒發(fā)的輿論力量對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其官員濫用權(quán)力等不當(dāng)行為的監(jiān)督與制約。作為一種活動(dòng)，它指公民或新聞媒體發(fā)表與傳播針對(duì)政府機(jī)構(gòu)或政府官員的批評(píng)性言論。作為一種功能，它是言論自由權(quán)的諸項(xiàng)政治與社會(huì)功能之一。它的法律依據(jù)是憲法等法律中的有關(guān)言論自由的諸條款，在我國(guó)是憲法的第三十五條與第四十一條。[19]這兩條是一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系，為輿論監(jiān)督提供了雙重保障。輿論監(jiān)督不同于其他形式的監(jiān)督如立法、司法、行政監(jiān)督的地方即在于它所體現(xiàn)的是一種權(quán)利，而非權(quán)力。盡管一些地方國(guó)家機(jī)關(guān)出臺(tái)了輿論監(jiān)督保護(hù)辦法，對(duì)于媒體所揭露的問(wèn)題，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視和解決，但是媒體和公民并沒有依據(jù)法律要求被監(jiān)督者陳述及提供有關(guān)資料等調(diào)查性權(quán)力，而且只能提出處理建議，不能做出有法律效力的處理決定。這些特點(diǎn)表明，輿論監(jiān)督并非新聞媒體和公民的法定義務(wù)。也許存在著以監(jiān)督政府為已任的新聞媒體，但是這種責(zé)任是一種道德或政治責(zé)任�？傊�，輿論監(jiān)督是以權(quán)利制約權(quán)力這一機(jī)制的重要組成部分，它是一種民主性質(zhì)的監(jiān)督。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　顯然，這三種權(quán)力機(jī)制存在著不同的內(nèi)在制約原理。實(shí)踐中，無(wú)論我們建設(shè)那一種機(jī)制，有關(guān)的制度建構(gòu)只有符合一定的制約原理，才能起到真正的制約作用。無(wú)庸諱言，在我國(guó)目前，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不可謂不多，有關(guān)的制度不可謂不繁復(fù)，而權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象似乎仍然很多。一些曾經(jīng)當(dāng)權(quán)的腐敗分子可以輕松地使一些機(jī)構(gòu)和制度不起作用。這表明這些制度和機(jī)構(gòu)本身可能就在其內(nèi)在的制約原理上存在問(wèn)題。我們需要從內(nèi)在的制約原理入手建設(shè)和改革有關(guān)的監(jiān)督與制約制度，以使它們更好地發(fā)揮作用。

　　在制度建設(shè)中，我們要注意使三種制約機(jī)制相互配合和相互支持，因?yàn)閷?duì)于有效制約權(quán)力的目的而言，這些機(jī)制是相輔相成，共同作用的。權(quán)力的相互制約機(jī)制無(wú)法最終解決一個(gè)監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題。保證權(quán)力的相互制約機(jī)制正常運(yùn)行，避免“集體腐敗”和“官官相護(hù)”現(xiàn)象出現(xiàn)的一種有力措施，就是健全以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制，使公共利益的主體-廣大公民承擔(dān)起監(jiān)督監(jiān)督者的責(zé)任。而同時(shí)，要發(fā)揮權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約作用，又離不開公共權(quán)力的恰當(dāng)配置和有效的相互制約。例如言論自由和獲得救濟(jì)的權(quán)利如果離開了法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和某種形式的司法審查制度的配合，也不易發(fā)揮有效的制約作用。道德與法紀(jì)教育可以培養(yǎng)官員的自律意識(shí)，有助于他們行使好手中的權(quán)力。但是這種機(jī)制也離不開其他機(jī)制的配合。它的教育內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有利于人民的根本利益，它的效果不僅需要來(lái)自權(quán)力的相互制約機(jī)制的強(qiáng)制力的支持，而且需要來(lái)自公民的輿論的評(píng)判。另外，就是在每一種機(jī)制的內(nèi)部也要注意相互配合的問(wèn)題。例如在以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制中，選舉權(quán)和言論自由權(quán)的制約作用是相輔相成的。如果公民不能最終決定一屆政府和官員的去留，言論自由的制約作用就要打一個(gè)折扣。相反如果公民雖然擁有選舉和罷免國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利，但是除了可以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人歌功頌德或表示感恩外，沒有發(fā)表任何批評(píng)性言論的權(quán)利，選舉權(quán)也徒具形式，不可能發(fā)揮有效的制約作用。

　　同時(shí)，我們還需要注意改變一些不恰當(dāng)?shù)挠^念。例如目前對(duì)于輿論監(jiān)督，存在著一些錯(cuò)誤的理解。一種理解將輿論監(jiān)督視為一種權(quán)力的表現(xiàn)，視為一個(gè)部門-思想與宣傳部門對(duì)另一些部門的監(jiān)督。另一種理解將輿論監(jiān)督視為新聞媒體的義務(wù)或職責(zé)。第一種觀念的實(shí)際后果是把輿論監(jiān)督作為以權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制來(lái)建設(shè)，這樣難免會(huì)帶有這種機(jī)制的缺陷，其運(yùn)作會(huì)受到其他權(quán)力部門的干擾。第二種觀念將一般公民排除在輿論監(jiān)督的主體范圍之外，不利于調(diào)動(dòng)廣大公民參與輿論監(jiān)督的積極性。而以公民權(quán)利的角度來(lái)看待輿論監(jiān)督，是一種較好的定位，以權(quán)利為取向的有關(guān)制度建設(shè)也能夠避免上述兩種理解的缺陷，更好地發(fā)揮公共輿論對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約作用。

　　注釋：

　　[1]  權(quán)力濫用的趨向和可能性一直是政治和法律論著探討的一個(gè)主題，有關(guān)文獻(xiàn)請(qǐng)參見[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第70-71、161-171頁(yè)；  Mars

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