直面法律摩擦

直面法律摩擦 　　過去積累起來的深層矛盾以及各種“老大難”問題將相繼呈現(xiàn)出來，舉國上下不得不 面對更多的糾紛、異議以及內(nèi)部和外部的法律摩擦，也必然要下更大的功夫進(jìn)行因勢利導(dǎo)

　　在2003年，中國的社會局勢跌宕起伏、悲喜交加，頗有懸念和不確定性。但是，透過紛紜的表面現(xiàn)象，還是可以看到國家權(quán)力的合法化機(jī)制以及施政風(fēng)格正發(fā)生著微妙的本質(zhì)性變化，一種“親近平民、限制威權(quán)”的新政格局漸次呈現(xiàn)出來，突破體制性障礙把改革向縱深推進(jìn)的路線已經(jīng)成為秩序重構(gòu)的主軸。從法律的角度來

　　觀察這樣的大趨勢，我認(rèn)為以下三件事很有象征意義，并為后續(xù)的制度改革提供了契機(jī)和條件。

　　首先是SARS疫情的惡化迫使當(dāng)局在4月中旬果斷地采取了公開信息、引進(jìn)行政問責(zé)制的舉措，各地黨政首腦也都聞風(fēng)而動、上行下效。后來問責(zé)制的原理又進(jìn)一步向管理方式里滲透，出現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨總書記和政治局向中央委員會述職、政府部門長官向人民代表大會述職、法院就國家賠償案件舉行公開聽證以及試行審判員彈劾程序、地方行政機(jī)構(gòu)開始采取引咎辭職制度化的措施等方面的進(jìn)步。另外，封鎖消息而釀成災(zāi)禍的教訓(xùn)也大幅度提高了干部和群眾的知情權(quán)意識，并推動了《政府信息公開條例》的起草作業(yè)。

　　其次，以孫志剛命案激起民憤的事件為背景，三位法學(xué)研究者根據(jù)立法法第90條第2款的規(guī)定，采取公民個(gè)人聯(lián)名上書的方式在5月14日提出了對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行合憲性審查的建議。雖然全國人大常務(wù)委員會法制工作委員會在受理申請后并沒有啟動正式的審查和撤銷程序，但國務(wù)院積極回應(yīng)民間呼聲，自行廢除了1982年頒布的那個(gè)收容遣送辦法，并制定了新的救助管理法規(guī)。這一破一立，成功地塑造了學(xué)習(xí)型政府的清新形象，在某種程度上也為今后建立合憲性審查制度排除了部分障礙。

　　第三件事，政府撤銷了1195項(xiàng)行政許可的權(quán)限，并對82種許可項(xiàng)目的審批程序進(jìn)行了修改，而全國人大常委會于8月27日又通過《中華人民共和國行政許可法》，在大幅度壓縮政府審批權(quán)限的同時(shí)，加強(qiáng)了對行政許可行為進(jìn)行監(jiān)督和追究責(zé)任的機(jī)制。這些立法性活動標(biāo)志著中國正在發(fā)生“從全能政府到有限政府”、“從控制型政府到服務(wù)型政府”、“從事先審批的治理到事后調(diào)整的治理”的深刻轉(zhuǎn)變。與此相應(yīng)，司法部門、代議制以及非政府組織的功能都勢必要逐步強(qiáng)化，以便為市場競爭和意思自治提供更充分的制度條件。

　　這些動向當(dāng)然是應(yīng)該肯定和促進(jìn)的。但我們不能不看到，現(xiàn)行體制以及社會的內(nèi)在矛盾以及深層次矛盾將會隨之變得更明顯、更尖銳，在強(qiáng)調(diào)法治的時(shí)代氛圍中，有關(guān)的糾葛沖突往往表現(xiàn)為法律摩擦；不同的訴求和主張，都將在憲法和法律中尋找有利于自己立場的根據(jù)，并把這些規(guī)范作為盔甲、盾牌以及武器，在程序的競技場上互相較量角逐。這樣的可能性在最近發(fā)生的一系列重大事件和訴訟中可以略見端倪。例如遼寧省葫蘆島的張斌命案、南京市拆遷戶翁彪自焚案、對河北省著名農(nóng)民企業(yè)家孫大午的經(jīng)濟(jì)犯罪指控、對上海市鄭恩寵律師的竊密指控、上海首富周正毅的經(jīng)濟(jì)犯罪案所引起的各種爭議表明，圍繞審判及其他維護(hù)權(quán)利機(jī)制的個(gè)人討價(jià)還價(jià)和集團(tuán)交涉已經(jīng)頻繁出現(xiàn)，中國政治正在步入法庭斗爭或者權(quán)利運(yùn)動的階段。

　　另外，作為25年經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)果，社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化，出現(xiàn)了不同的利益集團(tuán)，存在著強(qiáng)勢群體與弱勢群體的分隔裂變。由于租稅和財(cái)政再分配方面還存在制度殘缺，階層之間、地區(qū)之間的機(jī)會不均和貧富差距日益擴(kuò)大，公民個(gè)人收入分布的基尼系數(shù)已經(jīng)超過警戒線。雖然建立和健全社會保障制度可以在相當(dāng)程度上紓解不滿，但分道揚(yáng)鑣的態(tài)勢卻已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，在這樣的狀況下，各集團(tuán)的利益得以實(shí)現(xiàn)和保障的程度歸根結(jié)底還是取決于參與決策的程度。為此，必須改革對政府預(yù)算、征稅計(jì)劃以及各種法案進(jìn)行審議的方式，向不同集團(tuán)提供互相溝通、調(diào)整利益、定分止?fàn)幍墓�共場所、組織、程序、規(guī)則、技術(shù)手段，等等。這當(dāng)然牽涉到立法權(quán)和代議制的重組。僅從社會矛盾的制度化或者制度性妥協(xié)的角度來看，所謂利益磨合也表現(xiàn)為法律摩擦――既可以表現(xiàn)為不同法案、不同政策之間的競爭，也可以表現(xiàn)為公共論壇上的辯論和質(zhì)詢。在議會和法庭不能適當(dāng)而有效地處理各種利益訴求時(shí)，法律摩擦可能更多地采取信訪以及行政性調(diào)節(jié)的方式，甚至也可能面對不得不由一國總理親自為民工討要薪酬這樣的尷尬。

　　由此可見，在2004年，如何處理越來越多、愈演愈烈的深層矛盾、利益對立以及相應(yīng)的法律摩擦將會成為一個(gè)突出的問題，如果中國不能及時(shí)完備和改進(jìn)有關(guān)的制度裝置，就很可能出現(xiàn)解紛和整合的機(jī)制失靈從而導(dǎo)致大規(guī)模社會沖突的事態(tài)。有關(guān)當(dāng)局將會按照中共十六屆三中全會的精神，爭取在社會階層分化中地位下降的城市低薪階層以及廣大農(nóng)戶的支持，采取切實(shí)的措施來防止“權(quán)貴資本主義”體制的成型，并在改善斂財(cái)、理財(cái)以及財(cái)富再分配的過程中推動政治體制改革，通過不同的制度化渠道來逐漸宣泄社會內(nèi)部長年積蓄起來的不滿情緒和爆發(fā)力。

　　2004年9月15日是人民代表大會制度建立50周年紀(jì)念日，也是中國共產(chǎn)黨倡議召集各黨派緊急國是會議、提出民主聯(lián)合政府主張60周年紀(jì)念日，相關(guān)的慶祝活動可望變成加強(qiáng)和改革代議制的新起點(diǎn)，并以此為契機(jī)，在總結(jié)1954年憲法頒布以來的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上啟動制定二十一世紀(jì)型憲法的籌備工作。至少不妨考慮通過改憲程序把全國人民代表大會和全國政治協(xié)商會議及其各級組織轉(zhuǎn)化成“預(yù)算議會”――主要對財(cái)政再分配的預(yù)算、撥款以及各種津貼進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審議的公開論壇，盡量讓爭辯的范圍側(cè)重于那些在不同利益群體之間進(jìn)行公平分配的租稅和財(cái)政事務(wù)，而暫時(shí)對其他政治性問題進(jìn)行冷卻處理，留待今后的適當(dāng)時(shí)候去解決。這也意味著執(zhí)政黨將要在經(jīng)濟(jì)方面切實(shí)保障公平競爭（自由原理）、公平分配（平等原理），并以此為前提條件與人民重新簽訂一份在政治的局部領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)非對抗化（社會協(xié)調(diào)原理）的、利益民主主義式（社會保障原理）的社會契約。

　　為了保障局部非政治化的制度安排，為了在法律摩擦當(dāng)中維護(hù)規(guī)范體系的自洽性，也為了有效限制威權(quán)所造成的負(fù)面影響，需要盡早引進(jìn)合憲性審查制度，以便監(jiān)督和糾正“法規(guī)內(nèi)容違憲”和“實(shí)施行為違憲”以及條文互相抵觸、自相矛盾等有害現(xiàn)象。在我看來，這也是中國政治體制改革的最佳突破口。既然在2003年已經(jīng)出現(xiàn)了公民建議對行政法規(guī)的合憲性進(jìn)行審查的實(shí)例，有關(guān)法規(guī)的廢止和重訂不僅沒有削弱政府的威望、反倒增強(qiáng)了其公信力，因此，在2004年按照醞釀已久的方案設(shè)置憲政委員會或者著手籌建憲法法院應(yīng)該沒有太大的困難，也不至于遭遇無從克服的障礙。即使還不能就“預(yù)算議會”和司法審查等改革達(dá)成共識，也完全不妨以現(xiàn)行人民代表大會體制為前提進(jìn)行合憲性審查的制度設(shè)計(jì)。

　　從親近平民、關(guān)懷底層的視角來看，2004年的法制建設(shè)還有一項(xiàng)重要的任務(wù)，這就是建構(gòu)“社會安全網(wǎng)”，包括自然環(huán)境和能源的保全、城市建設(shè)的協(xié)調(diào)性、交通安全、農(nóng)民增收、地方公用事業(yè)的推動、中小企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)、社會弱勢群體保護(hù)、最低生活保障、突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急管理、金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、公共福利、教育、醫(yī)療、就業(yè)等各種制度安排以及有關(guān)規(guī)范的嚴(yán)格執(zhí)行。例如修改義務(wù)教育法以加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、改革教師聘任方式、使農(nóng)村義務(wù)教育收費(fèi)手續(xù)透明化、解決進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民子女就學(xué)難問題、為貧困戶的學(xué)生提供必要的優(yōu)惠措施的人大代表議案已經(jīng)受到有關(guān)機(jī)構(gòu)的高度重視，有望較早審議通過。另外，修改勞動合同法和制定促進(jìn)就業(yè)法的起草工作也已經(jīng)提上議事日程。

　　以上說的都是國內(nèi)法律摩擦以及各種解決方案，中國與其他國家和地區(qū)之間的法律摩擦在2004年也會進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。在經(jīng)濟(jì)全球化的狀態(tài)下，在加入世貿(mào)組織之后，中國對外貿(mào)易的巨額順差、生產(chǎn)總值的持續(xù)增長、載人宇航的成功當(dāng)然不會像“泥牛入海無消息”，相反，一定會造成復(fù)雜的國際影響，留下“雄牛闖進(jìn)瓷器店”的印象，其直接后果往往就是面臨接踵而來的談判、制裁、起訴以及其他形式的法律摩擦。例如：來自境外的人民幣升值壓力表現(xiàn)為對外匯管理法規(guī)和政策的批評，貿(mào)易保護(hù)主義的措施會表現(xiàn)為依法制裁和反訴乃至纏訟，對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與自由競爭、不正競爭以及反壟斷之間也可能形成錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，外資的債權(quán)回收活動將在司法機(jī)構(gòu)與商務(wù)部門以及企業(yè)之間引起連鎖性互動，涉及法律的國際摩擦如此等等，不一而足。

　　在美國進(jìn)入大選年、日本開始出兵海外、臺灣獨(dú)立勢力正在推動公投立法、北朝鮮核問題的解決尚未達(dá)成共識的政治背景之下，有些具有涉外因素的法律摩擦甚至將時(shí)而呈現(xiàn)出“多樣化騷擾”的局面。如果技術(shù)性處理失當(dāng)，就有可能在國內(nèi)引起某種情緒化反應(yīng)，甚至在一定條件下導(dǎo)致民粹主義、民族主義、民主主義以及民生主義等不同訴求的共振，并使國內(nèi)法律摩擦與國際法律磨擦之間產(chǎn)生出一個(gè)互相促進(jìn)的循環(huán)圈。即使美國實(shí)質(zhì)性GDP增長維持2003年7月以來的走高趨勢而不出現(xiàn)減速、即使世界性景氣按照W字型回復(fù)的規(guī)律進(jìn)入上升局面，中國的外匯政策和出口規(guī)模仍然會在2004年秋天成為國外競選活動的一個(gè)爭論焦點(diǎn)。鑒于這樣的事態(tài)，有關(guān)機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行未雨綢繆、以防萬一的準(zhǔn)備，其中一項(xiàng)非常重要的制度性舉措就是為了避免國內(nèi)外各種因素誘發(fā)金融危機(jī)，加緊起草銀行業(yè)監(jiān)督管理法、人民銀行法、商業(yè)銀行法及其他金融法規(guī)。

　　總而言之，2004年是中國突破體制性障礙、建構(gòu)良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序、落實(shí)依法治國的基本方針、推動政治體制改革的“攻堅(jiān)年”。由于在建國55年和改革開放25年期間積累起來的深層矛盾以及各種“老大難”問題今后將相繼呈現(xiàn)出來，有待處理和化解，所以在這一年里，舉國上下不得不面對更多的糾紛、異議以及內(nèi)部和外部的法律摩擦，也必然要下更大的功夫進(jìn)行因勢利導(dǎo)，以避免社會沖突、國際沖突的激化，把不同的利益之爭或者價(jià)值觀之爭都納入公平而合理的制度化協(xié)調(diào)、整合的軌道。無論從哪個(gè)角度來看，這一年都將充滿機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對期盼已久的“新政”能否真正確立也具有關(guān)鍵性的意義。

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