如何建立處理涉法上訪問題長效工作機制

如何建立處理涉法上訪問題長效工作機制 　　當前，涉法上訪案件呈上升趨勢，尤其是群體上訪、反復(fù)上訪、越級進京上訪案件激增，嚴重影響了社會政治穩(wěn)定。針對當前嚴峻的形勢，最高人民法院及時召開了全國法院信訪工作電視電話會議，會議根據(jù)《全國集中處理涉法上訪問題電視電話會議》要求，提出當前全國法院開展集中處理涉法上訪案件工作的指導(dǎo)思想、原則、目標、任務(wù)和要求，是當前全國法院開展涉法上訪案件專項處理工作的總方向和依據(jù)。海南中院及轄區(qū)法院抓住這有利時機，及時采取多種行之有效的處理涉法上訪工作的措施，切實解決了一批重大的涉法上訪案件，保護了人民群眾的合法權(quán)益，取得了很好的社會效果，也為探索建立涉法上訪問題長效工作機制積累了豐富的經(jīng)驗。

　　一、當前兩級法院信訪工作中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)

　�。ㄒ唬┰斐煞ㄔ盒旁L問題增多的原因

　　1.社會問題。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，一些深層次的矛盾逐步暴露出來，如企業(yè)改制引發(fā)的諸如企業(yè)職工下崗、分流、安置、工資福利等問題，由于這些問題的最終解決需要通過改革的進一步深化來實現(xiàn)，還需要一個較長的過程，短期內(nèi)問題無法解決，導(dǎo)致矛盾糾紛激化，造成群眾反復(fù)上訪、越級上訪甚至發(fā)展為群體性上訪明顯增多。由于這些人民內(nèi)部矛盾糾紛得不到及時解決，群眾希望通過訴訟方式來爭取到失去的既得利益的愿望越來越強烈，因此，客觀上加大了信訪工作的難度。

　　2.告狀難、執(zhí)行難、申訴難問題，是當前群眾反映最強烈的社會熱點、難點問題，其中“執(zhí)行難”、“申訴難”是引發(fā)上訪不斷的根源。其一，“執(zhí)行難”問題是社會政治、經(jīng)濟、體制改革問題的綜合體現(xiàn)，其中地方保護主義、部門保護主義、個人權(quán)力濫用等加劇了執(zhí)行難的作用，加之執(zhí)行隊伍嚴格依法執(zhí)行的水平普通不高，消極執(zhí)行、違法執(zhí)行等執(zhí)行亂等問題時有發(fā)生，導(dǎo)致部份群眾上訪不斷。其二，“申訴難”的原因主要是由于目前我國現(xiàn)行法律對申訴規(guī)定無限度性，導(dǎo)致當事人無限申訴與法院啟動再審程序受法律嚴格控制相互矛盾，致使反復(fù)申訴案件增多，加大法院處理申訴復(fù)查案件工作的難度。此外，由于審判監(jiān)督案件的立案渠道不暢，大多數(shù)是通過領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)機關(guān)的批示交辦而立案或當事人通過檢察院抗訴而立案再審，而當事人通過正常申訴渠道提起立案再審的很少，導(dǎo)致當事人纏訪纏訴或越級向上級機關(guān)申訴上訪不斷，致使人大、政協(xié)和上級法院督辦和轉(zhuǎn)處的案件日益增多，以及以申訴老戶為主的鬧事型纏訪鬧訪明顯增多，而各級法院對此缺乏有效的對策，致使信訪矛盾本身變得更加尖銳復(fù)雜，也加大了法院信訪工作的難度。

　　3.司法不公是導(dǎo)致信訪增多的重要誘因，其中群眾反映強烈的問題是：法官違反程序辦案、案件超審限、裁判不公、索賄受賄、枉法裁判等問題。其原因主要是：有些法院審判程序不公開、不透明，暗箱操作情況嚴重，當事人的訴訟權(quán)利得不到有效保護；有些法官故意拖案柔案，案件嚴重超審限，當事人催促無果，甚至有些法官辦人情案、關(guān)系案，枉法裁判，致使案結(jié)事未結(jié)，官了民不了，矛盾糾紛再起，引發(fā)申訴上訪不斷。

　　4.公眾及當事人對司法不公的評判標準不一，也是造成信訪增多的原因。從大量的來信來訪中，有60％是民商事案件，在民事訴訟中，按照民事訴訟證據(jù)規(guī)則，法院審理民事案件只注重對法律事實的真實性判斷，對于客觀真實取決于當事人在訴訟活動中自身對證據(jù)的舉證能力，法院只能根據(jù)現(xiàn)有的事實和證據(jù)材料予以裁斷，對于缺乏證據(jù)佐證的事實法院是無法認定的。因此，法院通過證據(jù)的運用所查明的案件事實只能是法律事實，而不是所有的客觀事實，但當事人往往是基于感性認識和道德情感對客觀真實的判斷，因此，往往會出現(xiàn)法律事實與客觀真實有可能存在沖突，致使當事人懷疑法官偏袒一方，認為裁判不公，導(dǎo)致上訪不斷。此外，有些民事案件的當事人官司輸后不尋找自身的原因，全部歸結(jié)為司法不公并向社會擴散，給法院造成負面影響，而有些案外人基于人情、親情、個人利益或自已的理性來評判司法不公，不當支持當事人上訴、申訴，造成了所謂的“司法不公”案件增多，客觀上加大了法院信訪工作的難度。

　　（二）法院信訪工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)

　　從調(diào)查的情況看，當前兩級法院信訪工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)主要有：1�彼枷胝J識不到位。有些基層法院領(lǐng)導(dǎo)同志，不重視信訪工作，沒有把信訪工作擺在審判工作的重要位置來抓，一些基層法院信訪工作長期處于落后、被動局面，信訪部門人力嚴重不足，條件簡陋、設(shè)施匱乏，信訪干部法律專業(yè)水平低，應(yīng)對能力差。2�碧幚砉ぷ鞑坏轿弧．斍皟杉壏ㄔ盒旁L工作缺乏整體性、聯(lián)動性，分級負責原則落實不夠好、措施不科學(xué)、程序不規(guī)范、制度不完善，信訪信息渠道不暢通，協(xié)調(diào)配合能力差，上級法院對下級法院信訪工作監(jiān)督指導(dǎo)力度不夠等等。3�毙旁L工作方法簡單，觀念陳舊，工作人員態(tài)度粗暴，冷、橫、硬、煩、拖、推現(xiàn)象時有發(fā)生，當事人的權(quán)利得不到基本的尊重，嚴重損害了法院與人民群眾之間的關(guān)系。以上問題直接或間接地導(dǎo)致法院涉法上訪問題增多，應(yīng)當引起高度重視，必須認真加以解決。

　　二、解決問題的措施

　�。ㄒ唬┘訌婎I(lǐng)導(dǎo)，提高認識，增強緊迫感和責任感。

　　以上信訪量的增長率和存在的問題，足以說明法院信訪工作的艱巨性和長期性，各級法院特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須從實踐“三個代表”重要思想的高度，充分認識做好新形勢下涉法上訪工作的必要性和重要性：

　　做好涉法上訪案件工作，及時化解人民內(nèi)部矛盾糾紛，消除各種不穩(wěn)定因素，是事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，事關(guān)維護人民群眾的根本利益，事關(guān)國家的長治久安，是憲法和法律賦予于人民法院履行維護社會穩(wěn)定的重要職責，也是人民法院為人民掌好、用好審判權(quán)，踐行司法為民的重要舉措。司法為民是“執(zhí)政為民”在司法工作中的具體落實，是關(guān)乎黨群關(guān)系和黨的執(zhí)政地位的重大政治問題，而穩(wěn)定是做好一切工作的前提和基礎(chǔ)，因此，法院信訪工作的好壞，直接影響到黨的執(zhí)政形象和權(quán)威，影響到全國信訪工作全局和社會的穩(wěn)定，各級法院領(lǐng)導(dǎo)干部必須引起高度重視，要以身作則，帶頭做好涉法上訪工作，確保一方穩(wěn)定。

　�。ǘ�）較變司法觀念和工作作風(fēng)，牢固樹立司法為民思想

　　當前，加強處理涉法上訪工作，應(yīng)與時俱進，創(chuàng)新觀念，樹立司法理念。法院信訪工作必須堅持依法辦事，體現(xiàn)人文關(guān)懷，既是司法為民的內(nèi)在要求，也是憲法尊重、保障人權(quán)在司法工作中的具體體現(xiàn)。因此，倡導(dǎo)和追求公正、效率、文明觀念和當事人權(quán)利本位的觀念，切實糾正審判工作中錯誤的司法傾向和不良作風(fēng)，使司法理念和信訪工作不斷適應(yīng)新形勢的需要。

　　首先要強化審判與信訪并重的觀念，切實糾正重審判、輕信訪的司法偏向，切實保護公民的信訪申訴權(quán)利；其次要強化平等對待當事人的觀念，切實糾正“重領(lǐng)導(dǎo)、輕群眾”、“重名人、輕百姓”、“重本地、輕處地”的司法偏見，做到不分貧富貴賤，一視同仁，文明接訪、禮貌待訪，平等保護各類當事人的合法權(quán)益，體現(xiàn)社會主義的政治文明和人文關(guān)懷；三是強化換位思考，培養(yǎng)責任意識，切實杜絕無視群眾利益、漠視群眾疾苦、門難進、臉難看、話難聽、事難辦等司法官僚主義作風(fēng)，切實擺正公仆與主人的位置，密切法院與人民群眾的聯(lián)系，打牢司法為民的思想基礎(chǔ)，真心實意地為人民群眾排憂解難；四是改進工作作風(fēng)，切實克服態(tài)度粗暴、擺威風(fēng)、方法簡單、說理不透的工作方法。要牢固樹立“群眾利益無小事”的思想，對來訪群眾要熱心、耐心聽取他們反映的情況，認真細致地解答他們的問題，并做好法律釋明工作，以提高初信初訪的質(zhì)量，減少纏訴纏訪問題。

　　（三）加強監(jiān)督管理，確保涉法上訪工作有效運行。

　　只有建立健全規(guī)范的工作制度和監(jiān)督機制，才能保障處理上訪工作有章可循，使之成為廣大法官自覺的、經(jīng)常性的活動，確保法院涉法上訪工作不斷取得新突破。

　　1.建立健全信訪工作管理制度。加強對涉法上訪工作的日常管理是使法院涉法上訪工作進一步走向規(guī)范化、制度化的關(guān)鍵。強調(diào)統(tǒng)一設(shè)置涉法上訪問題工作機構(gòu)，明確管理部門，只有機構(gòu)理順，職能到位，涉法上訪工作才能有序開展。

　　2.建立涉法上訪工作考核、評價、獎懲制度。把責任人（院長、庭長、審判長）、責任部門、信訪人員履行職責的情況列入崗位目標考核管理中，與年終獎懲掛鉤，獎優(yōu)罰劣，增強廣大法官和信訪工作人員的責任心，確保責任人想方設(shè)法把問題解決在單位內(nèi)部，從而保證涉法上訪問題的早發(fā)現(xiàn)，早處理，早結(jié)案，早息訪。對工作成績突出的同志要進行物質(zhì)和精神獎勵。

　　3.建立和完善涉法上訪工作督辦制度。按照分級負責、歸口辦理的原則，上級法院負責對本院及下級法院的涉法上訪工作進行督辦，各級法院領(lǐng)導(dǎo)要對本院涉法上訪工作加強監(jiān)督、管理，要明確落實督辦機構(gòu)和人員的職責以及督辦的程序、方式、措施。如兩級法院在處理涉法上訪案件專項治理活動中采取了信訪工作簡報制度、重點涉法上訪案件進展通報制度、督辦案件通報制度，抽樣檢查和定期檢查制度等措施，以增強領(lǐng)導(dǎo)和各部門責任人履行職責的自覺性，確保責任制和責任追究制得到全面落實。

　�。ㄋ模┙�立涉法上訪工作與審判工作對接的長效運行機制

　　信訪工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其貫穿于審判工作的始終，過去那種單靠立案信訪部門獨立作戰(zhàn)的方法已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，因此，只有充分發(fā)揮審判職能作用，建立信訪工作與審判工作對接、信訪責任與審判責任對接的長效運行機制，才能確保處理涉法上訪工作的各項措施在日常的審判工作中得到全面落實和有效發(fā)揮。

　　1.嚴格執(zhí)行分級負責、歸口管理原則。該原則是當前全國中集中處理涉法上訪問題工作的指導(dǎo)方針，也是人民法院受理審查申訴案件始終堅持的審級歸口處理原則。根據(jù)這一原則，建立“誰主管誰負責”制度，對每一起來信來訪案件，涉及誰承辦或執(zhí)行的就由誰出面負責接待和解釋，并做好息訴工作，絕不充許上推下轉(zhuǎn)。要強調(diào)分管院長和部門領(lǐng)導(dǎo)為主要責任人，承辦案件的審判長為直接責任人；建立領(lǐng)導(dǎo)接訪督辦制度，采取院長及各業(yè)務(wù)庭庭長聯(lián)合接訪和院長對重大上訪案件臨時接訪制度，并對接訪的案件處理情況進行督辦，有效減少當事人訴累；建立“四定一包”責任制度，重點對排查出來的反復(fù)上訪戶、纏戶鬧戶采取定人員、定案件、定時間、定責任，一包到底，直到問題最終解決的四定一包責任制；建立群體性事件處置機制，妥善處理突發(fā)性事件，及時化解重大矛盾糾紛；建立聯(lián)合互動機制，加強法院各部門之間、上下級法院之間、法院與地方黨委、政府信訪部門之間的涉法上訪問題信息溝通和協(xié)調(diào)配合，有效預(yù)防突發(fā)群體性上訪和越級上訪。對有條件的法院應(yīng)充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)對重大涉法上訪信息互通互聯(lián)，以提高信訪工作效率；推行“訴訟風(fēng)險告知制度”和“首問責任制”，正確引導(dǎo)來訪來訴群眾，提高初信初訪息訴率，預(yù)防重信重訪。

　　2.建立涉法上訪工作領(lǐng)導(dǎo)機制。建立“一把手”負總責，主管院長親自抓、其他院長協(xié)助抓、部門領(lǐng)導(dǎo)具體抓、上級法院加強對下級法院的涉法上訪工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)責任制，形成職責明確，各負其責，上下聯(lián)動、相互配合，齊抓共管的大信訪格局，提高信訪工作質(zhì)量和效率。強調(diào)各級法院院長為第一責任人，分管院長和部門領(lǐng)導(dǎo)為主要責任人，建立明確的責任人崗位目標責任制，對本院及下級法院不認真履行責任，到期不解決問題，相互推諉，敷衍塞責，最終導(dǎo)致集體上訪或釀成重大惡性事故的，要依法依紀追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和真責任人的責任。

　　3.完善申訴聽證制度。堅持“有訴必理”的原則，對申訴案件實行合議庭公開聽證制；對重大有影響的申訴案件實行有關(guān)法院聯(lián)合聽證或上級法院對下級法院申訴案件有重點的巡回聽證制，切實保護公民的信訪申訴權(quán)利，切實解決申訴難問題。

　　4.建立信訪預(yù)防機制。兩級法院在專項治理活動中建立了涉法上訪案件每周報制度、排查和消除不安定因素制度、涉法上訪案件登記制度、信訪案件限時答復(fù)制度等多種行之有效的措施，有效地預(yù)防和減少了涉法上訪案件，取到了很好的社會效果。

　　（五）建立信訪人員培養(yǎng)機制

　　工作的成敗與否，人的因素非常重要，一支高素質(zhì)的信訪干部隊伍，是全面完成信訪工作任務(wù)的重要保證。因此，當務(wù)之急是從各部門選調(diào)高素質(zhì)的人才充實信訪隊伍，并加強對信訪人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

　　1.建立信訪人員教育培訓(xùn)制度。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)，更新信訪人員的知識結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)造就一支政治強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正、紀律嚴、能夠擔當重任的信訪干部隊伍，以適應(yīng)新形勢對法院信訪工作的需要。

　　2.建立信訪人員與審判人員的崗位輪換制度。通過有效的崗位輪換，提高信訪人員的法律專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)審判工作與信訪工作的互相促進，共同提高。

　　三、解決問題的對策

　　實現(xiàn)“公正與效率”是建立長效涉法上訪工作機制的根本，只有力求司法的公正與效率，杜絕司法不公現(xiàn)象，才能從根本上減少涉法上訪案件。因此當務(wù)之急是加快司法體制和司法機制的改革進程，最大限度地實現(xiàn)司法公正，在全社會實現(xiàn)公平和正義。

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　　1.推行簡便、快捷、文明的立案速執(zhí)方式，提高立案效率和訴前保全率。在立案階段，通過“訴訟指導(dǎo)”、“風(fēng)險告知”等方式，讓當事人在訴訟中充分行使訴訟權(quán)利，切實保護當事人的合法權(quán)利，通過訴前保全措施有效地解決執(zhí)行難問題。

　　2.依法擴大簡易程序的適用范圍，推行繁簡分流制度。適用簡便、快捷辦案方式審理簡易案件，既有效地保護當事人的訴訟權(quán)利，提高辦案效率，減少當事人的訴累，為當事人節(jié)約了訴訟成本，方便了當事人訴訟。

　　3.簡化人民法庭審理案件程序，強化就近、就地立案、審案、調(diào)解結(jié)案。由于大部分的涉法上訪案件發(fā)生在基層和農(nóng)村，特別是“三農(nóng)”案件，而人民法庭是審判的前沿陣地，它能最及時妥善地處理農(nóng)民的矛盾糾紛，化解社會矛盾，保護農(nóng)村的治安穩(wěn)定，減少不必要的群體性上訪案件。

　　4.基層法院設(shè)立巡回法庭，深入邊遠地區(qū)就地立案就地開庭，簡化訴訟程序，以便民、利民訴訟，有效地解決人民群眾告狀難問題。

　　5.完善訴訟調(diào)解制度。在民事審判工作中，強化調(diào)判并重，注重調(diào)解的司法理念，把訴訟調(diào)解結(jié)案作為首選結(jié)案方式，提高辦案質(zhì)量和效率，及時化解社會矛盾，妥善處理民事糾紛，真正實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一，以提高服判息訴率和執(zhí)結(jié)率，降低上訴率、發(fā)回重審率和改判率。

　　6.提高裁判文書質(zhì)量。強調(diào)裁判文書對證據(jù)和事實的認定說理要透切，適用法律要詳盡準確，判決結(jié)果要明確，以減少因?qū)Σ门胁幻鞫�引發(fā)的上訴和申訴問題。

　　7.推行裁判后釋明制度，即裁判后宣判時，用通俗易懂的言詞向當事人說明裁判文書在確認證據(jù)、認定事實和適用法律方面的依據(jù)，耐心解釋當事人提出的疑問，告知當事人裁判后應(yīng)注意的事項及風(fēng)險，以提高服判息訴率及判決后自動履行率，降低案件的上訴率、申訴率和申請執(zhí)行率。

　　8.改革申訴和申請再審制度，以防止因不斷申訴和無理纏訴而使二審終審制度形同虛設(shè)，又要確保錯案依法得到糾正。

　�。ǘ�）建立和完善審判監(jiān)督機制

　　1.完善案件審判流程管理，在全部司法活動中做到審判公開、程序合法、審限嚴格、裁判公正、執(zhí)行公正，以程序公正保證和促進實體公正，提高審判效率。

　　2.完善案件審限監(jiān)督機制，確保案件質(zhì)量，提高訴訟效率，杜絕超審限案件。

　　3.建立執(zhí)行分權(quán)制衡的機制，防止執(zhí)行權(quán)力過分集中，從根本上杜絕執(zhí)行權(quán)力濫用，有效地減少執(zhí)行上訪問題。

　　4.健全法官自律機制，加強對法官行使審判權(quán)的監(jiān)督制約。

　�。ㄈ�）加強基層人民調(diào)解組織的作用

　　基層法院要充分調(diào)動我國多層次的社會矛盾糾紛解決機制

　　的職能作用，特別是人民調(diào)解、民間仲裁等具體機制的作用，最大限度地把矛盾化解和處理在基層，防止涉訴案件增多，并在此基礎(chǔ)上利用司法審判手段，依法支持和指導(dǎo)他們在解決社會矛盾糾紛中作用的發(fā)揮，實現(xiàn)民事調(diào)解組織與訴訟制度的對接。

　　總而言之，通過建立處理涉法上訪問題長效工作機制，將專項治理的各項措施加以運用和落實到日常審判工作中，堅持不懈地做好處理涉法上訪案件工作，切實保護人民群眾的合法權(quán)益，最大限度地實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，實現(xiàn)公平與正義，并以此推動法院信訪工作走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

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