地方立法中部門利益膨脹的對策探討

地方立法中部門利益膨脹的對策探討 　　「內(nèi)容提要」行業(yè)不正之風盛行和部門利益法規(guī)化近年來日趨嚴重。本文列舉了地方立法中亂設(shè)機構(gòu)、亂設(shè)收費和罰款等六個方面部門利益膨脹的具體表現(xiàn)，分析了這種現(xiàn)象對法制統(tǒng)一、改革深化和增強群眾法律意識等方面的危害，探討了部門利益法規(guī)化的三方面成因，并從制度建設(shè)、完善立法程序等方面提出了治理的對策建議。

　　「關(guān)鍵詞」地方立法、部門利益、機構(gòu)改革、政府職能、制度建設(shè)

　　本文所稱的地方立法，是指有地方立法權(quán)的省、市兩級權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī)，有時也引伸指制定這類法規(guī)的活動。部門利益則是指政府各部門獨立于政府本身利益和人民利益的特殊集團利益或行業(yè)利益。本文擬首先列舉地方立法中部門利益膨脹的種種表現(xiàn)，并分析其危害，然后探討部門利益法規(guī)化的主要原因與主客觀條件，最后就部門利益在地方立法中膨脹勢頭的遏制提出若干對策建議。

　　一、地方立法中部門利益膨脹的主要表現(xiàn)與危害

　　理想化地來看，政府各部門作為對人民代表大會負責的政府的一部分，只應(yīng)在與政府整體利益、尤其是與人民利益不相沖突的條件下，才能追求自身的利益，如追求自身行政管理的效率和便利，較寬松的預算約束，較大的管理權(quán)限和較高的權(quán)威，較輕的責任約束，等等。然而，一旦政府部門追求與其行政職責無關(guān)的特殊利益，或者對其前述行政利益的追求超過了合理界限，即與政府整體利益或人民利益不再相一致，這種追求就喪失了合法的基礎(chǔ)和根據(jù)。在目前我國政府機構(gòu)改革尚未完成、財政體制未盡合理的條件下，歷史遺留的諸多問題使政府部門具有過分追求部門不當利益的內(nèi)在沖動；而行業(yè)不正之風的盛行，加之某些領(lǐng)導人認識上的偏差，則常常使這種內(nèi)在沖動轉(zhuǎn)化為將部門利益法規(guī)化的主觀努力。就筆者所見，目前地方立法中部門利益的膨脹至少表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、以地方立法形式增設(shè)機構(gòu)。如增設(shè)政府部門內(nèi)的二級處室， 增設(shè)下屬事業(yè)單位，或者給已有的部門內(nèi)二級處室增加一塊事業(yè)單位的牌子，還有的甚至是給其下屬的企事業(yè)單位掛上行政管理二級機構(gòu)的牌子，等等。這類作法，其目的主要是以地方性法規(guī)的外衣增強新設(shè)機構(gòu)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也方便在今后政府機構(gòu)精簡改革時保留編制、機構(gòu)和人員。實際上，我國地方政府機構(gòu)部門的分工是比較明確和相對穩(wěn)定的，部門內(nèi)部的職責分工，也完全不必以地方立法的形式來規(guī)定。這樣做，既降低了地方立法的重要性程度，又會給編制管理和機構(gòu)改革帶來困難。

　　2、以地方立法向部門所屬企業(yè)或事業(yè)單位授權(quán)。 在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，一方面，有些政府部門的確擔負著繁重的行政管理任務(wù)，為了提高行政管理效率和執(zhí)法效率，的確需要將一些行政執(zhí)法權(quán)力或具體行政事務(wù)委托給具備法定條件的企事業(yè)單位來行使或辦理，但另一方面，也有一些行政部門，既想為自己的部門或行業(yè)多攬權(quán)利，又不愿履行與這些權(quán)力相適應(yīng)的義務(wù)和職責，把一些瑣碎的、本應(yīng)由其自身承擔的行政事務(wù)推給下屬單位去辦理，并以地方立法形式將這種行為合法化。

　　3、以地方立法設(shè)立收費。 對各級地方政府及其部門亂收費的情況，《人民日報》報道稱，僅從1997年7月發(fā)布《中共中央、 國務(wù)院關(guān)于治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》到1998年6 月底的一年間，除中央各部門宣布取消向企業(yè)不合理收費424項、 涉及金額262億元以外，省級以下取消的項目就達20，289項，涉及金額231.5 億元（其中地、市級以下累計取消18，261項，涉及金額136.2）億元。（注：《人民日報》1998年7月3日。）另據(jù)經(jīng)濟學界統(tǒng)計，我國省及以下四級政府及其所屬部門，都不同程度地存在自定政策收費問題，只是項目不同、金額不等而已；從收費的批準權(quán)限和使用情況來看，所有收費項目中大約50％為省和省級以下政府及其部門設(shè)立和批準，或者自行擴大了范圍或提高了標準，而收費收入中的大部分是由地方政府使用的。（注：張培森：《費改稅：利益關(guān)系調(diào)整中一個不輕松的話題》，見高培勇主編：《費改稅：經(jīng)濟學界如是說》，經(jīng)濟科學出版社1999年版。）在地方出臺的各種名目的收費中，披著地方立法外衣的當有相當一部分。而且，地方立法設(shè)定收費，常常并不規(guī)定收費的具體標準，對收費后的管理和使用一般也沒有詳細規(guī)定，這就使政府部門有條件從收費中獲得較大的利益。

　　4、以地方立法設(shè)立不當處罰。 一是表現(xiàn)在突破上位法上規(guī)定的對特定違法行為的處罰種類，增設(shè)罰款等處罰。有的同志甚至認為，《行政處罰法》雖不許可地方性法規(guī)定設(shè)立“吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照”的處罰，但地方性法規(guī)可以設(shè)立“吊銷和暫扣營業(yè)執(zhí)照”的處罰。（注：參見《地方立法設(shè)定行政處罰的幾個問題》，《中國人大》1990年第4期，第7頁；這種觀點只是在法律條文的文字上做文章，顯然沒有考慮立法的精神實質(zhì)和目的。）二是為了簡化管理和創(chuàng)收，對一些本可由道德規(guī)范來調(diào)整或可通過宣傳教育來引導矯正的行為，也設(shè)立行政處罰。三是對違法行為的處罰，特別偏愛罰款，（注：《地方立法設(shè)定行政處罰的幾個問題》一文對此亦有同感，出處同上，第9頁。 ）而且在罰款起點和幅度上，也傾向于“高舉高打”。如果不是立法機關(guān)把關(guān)比較嚴格，任由政府部門的立法提案得以通過的話，亂設(shè)罰款的情況肯定比現(xiàn)在更為嚴重。

　　5、在地方立法中簡化行政責任。一些地方立法， 給政府部門規(guī)定了很大的行政權(quán)力和處罰權(quán)力，但對行政部門行使權(quán)力和進行處罰的程序和條件卻疏于規(guī)定，對罰款所得的管理和使用規(guī)范不嚴格，對政府部門及其工作人員責任的規(guī)定常常都是一個簡化的模式。人民群眾對亂收費、亂罰款不滿意，固然與負擔過重有關(guān)，而有關(guān)部門進行處罰時隨意性較大、對罰沒收入疏于管理和使用不當也是一個十分重要的原因。

　　6、重復立法。有些地方和部門， 本來國家或省一級已經(jīng)制訂了有關(guān)的法律、法規(guī)，但仍要地方人大制訂內(nèi)容大體相同的法規(guī)，其目的一是突顯某個部門或行業(yè)的重要性，二是方便本部門工作中查閱，亦能顯示出該部門的法制觀念強。

　　地方立法中的以上種種表現(xiàn)，在實踐中造成了嚴重的危害，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

　　第一、破壞了法制的統(tǒng)一。首先是地區(qū)間的法制統(tǒng)一由于各地大量出臺基于部門利益的法規(guī)而遭到破壞，嚴重影響全國統(tǒng)一市場的形成；其次是造成各部門之間苦樂不均、相互攀比，助長了行業(yè)不正之風，而且相同性質(zhì)的行政管理事務(wù)，按照地方性法規(guī)的規(guī)定，如果分屬不同的部門來管理，很可能在條件、程序和后果方面完全不同；再次是地方性法規(guī)太多，難免相互沖突和矛盾，從而造成了法律適用和司法的困難。

　　第二、破壞了法制的民主基礎(chǔ)，損害了地方政府和人大的形象。由部門意志主導的地方性法規(guī)，主要是代表部門利益，不能反映人民群眾的利益和愿望，通過和施行這樣的法規(guī)對地方政府和人大的形象也就不能不造成損害。

　　第三、不適當?shù)財U大了政府的職能，使其無謂地管了一些不該管也管不好的事，既毫無必要地增加了政府的負擔，客觀上又阻礙了政府機構(gòu)改革的進程，延緩著政府在市場經(jīng)濟條件下職能的轉(zhuǎn)換。

　　第四、立法過多過濫，影響了地方立法的嚴肅性和權(quán)威性，影響了人民群眾對法制的信心，也不利于培養(yǎng)人民群眾的守法自覺性。同時，地方立法過多過濫，還可能反過來影響人民群眾對國家法律的理解和把握。

　　總之，地方立法中部門利益膨脹的現(xiàn)象十分嚴重，危害也是多方面的，有必要認真研究其成因，及時予以治理。

　　二、部門利益法規(guī)化的成因

　　地方性法規(guī)中部門利益膨脹的現(xiàn)象，有著深刻的體制上、認識上和立法程序方面的原因，以下試逐一予以分析。

　　首先，在體制方面，目前我國地方政府機構(gòu)改革剛剛開始，很多政府部門背著沉重的冗員包袱，設(shè)置機構(gòu)以安排富余人員和安置干部，是部門領(lǐng)導解決冗員問題的捷徑。冗員過多必然導致經(jīng)費緊張，而現(xiàn)行財政法制的不完備和預算外資金管理的不嚴格，又必然驅(qū)使政府部門追求多收費、多截留，地方立法正好可以給部門收費和設(shè)立機構(gòu)提供一件合法的外衣�，F(xiàn)行法律法規(guī)對各級政權(quán)機關(guān)的人事權(quán)劃分不明確，從而也給地方立法留下了較大的空間。此外，在現(xiàn)行體制下，公務(wù)員的福利基本上靠本部門解決，這就使部門領(lǐng)導承受著沉重的創(chuàng)收壓力。近年來一些政府部門中出現(xiàn)的講排場、比闊氣等歪風，又給政府部門增加了新的創(chuàng)收動力。在干部制度方面，很多地方和部門特別青睞那些能創(chuàng)收、會集資搞錢的干部，特別是在地方財政不寬裕的情況下，個別領(lǐng)導甚至十分樂意以個人或政府名義接受這類干部提供的這樣或那樣的好處，盡管其來路并不十分合理。這對以地方立法亂收費、亂罰款、亂攤派和亂設(shè)機構(gòu)等，無疑又提供了額外的刺激。

　　其次，在認識和觀念方面，一些人大代表和人大常委片面強調(diào)支持政府工作，忽視了監(jiān)督和把關(guān)；一些同志對立法規(guī)劃的認識過于機械，甚至片面強調(diào)完成一定的立法件數(shù)指標，把嚴肅的立法工作與普通的工作任務(wù)等量齊觀；還有一些同志觀念比較陳舊，仍然用計劃經(jīng)濟時代對政府職能定位的老眼光來審查立法案。而政府和部門的一些領(lǐng)導同志則對自己的角色認識發(fā)生了錯位，把為本部門爭領(lǐng)地、樹權(quán)威和為本部門工作人員謀福利當作了頭等大事；一些政府和部門的領(lǐng)導同志缺乏起碼的民主意識，對建立社會主義市場經(jīng)濟體制和政府職能轉(zhuǎn)換方面的理論知識顯然也沒有比較深入的認識。諸如此類的錯誤觀念和問題，在現(xiàn)行體制下有其產(chǎn)生的客觀必然性，但與有關(guān)人員個人素質(zhì)不高也不無關(guān)系。

　　再次，在地方立法程序方面，從立法規(guī)劃的制定到立法草案的提出，基本上是由政府及其各部門包辦或主導，（注：參見李小平、胡雪清：《在地方立法中克服部門利益傾向》，《中國人大》1999年第4 期，第5 頁。）罕有事前廣泛聽取人民群眾意見的；地方人代會或其常委會審議立法案，或者是時間太短，或者是不了解情況，難以真正加以充分審議。即使有些立法案要經(jīng)過幾次審議，但由于每次會期安排都十分緊張，結(jié)果常常還是不能令人滿意。此外，選民們對自己選舉的人大代表對特定法案的態(tài)度無從知曉，這使一些人大代表和人大常委對法案的審議不是十分認真負責。

　　地方立法中部門利益膨脹可能還有其他一些原因，但上述的三方面原因是最主要的。

　　三、遏制地方立法中部門利益膨脹的基本思路

　　綜上所述，地方立法中部門利益膨脹的原因是十分復雜的，因此要遏制這種現(xiàn)象也需要綜合治理，而最根本的則是按照依法治國基本方略和憲法、法律的要求加強制度建設(shè)。

　　1、抓住當前政府機構(gòu)改革的寶貴機遇， 切實按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求和精簡效能的原則，科學合理、實事求是地確定地方政府的機構(gòu)和人員編制，實現(xiàn)精簡機構(gòu)、轉(zhuǎn)換職能和人員分流。這項工作的難度的確很大，尤其是人員分流，涉及眾多人的切身利益和社會安定，甚至會影響政府機構(gòu)工作的平穩(wěn)過渡。但是從長遠來看，從人民群眾的整體利益來看，只有精簡機構(gòu)、減少冗員、轉(zhuǎn)變職能、提高效率，才能真正建立起社會主義的市場經(jīng)濟體制，人民政府也才能廉潔地、高效率地、更加民主地履行好其職責。為了這一長遠的目標，暫時地付出一些代價，大部分人民群眾包括大部分分流人員，是能夠理解和支持的。對利益受到較大影響的人員，也應(yīng)當做出妥善安置。新的機構(gòu)和人員編制一旦確定，應(yīng)保持穩(wěn)定，今后地方人大應(yīng)通過各種合法方式嚴格控制或禁止以各種理由增加機構(gòu)和人員編制。

　　2、大力加強財政法制建設(shè)。改革開放以來， 隨著改革和放權(quán)的逐步深入，各級政府部門收支規(guī)范化的程度日益降低。據(jù)一些經(jīng)濟學家估計，我國各級政府的收入大體上分為五大部分，即依法而征的預算收入、依規(guī)而收入的預算外收入、自立規(guī)章自收自支的制度外收入、財政收入退庫和債務(wù)收入。按照1996年的統(tǒng)計數(shù)字，其中第一部分預算收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10.9％，其余四部分據(jù)推算合計約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的18％以上，而且基本上沒有納入嚴格的預算管理。（注：參見高培勇：《市場經(jīng)濟條件下的中國稅收與稅制》，載于同一作者主編《費改稅：經(jīng)濟學界如是說》，經(jīng)濟科學出版社1999年版，第2—3頁。）財政法制的不完備和財政收支管理的不統(tǒng)一，正是地方政府部門通過亂收費、亂罰款來追逐自身不當利益的土壤。當然，改革開放以來預算外資金的增長和不斷膨脹有一定的客觀歷史原因，但這畢竟反映了權(quán)力機關(guān)對政府收支行為的控制至少在范圍方面日漸縮小。今后，隨著稅費改革工作的逐步推進，應(yīng)加大財政法制建設(shè)的力度，制定《財政基本法》，盡可能地把政府及其各部門的收入統(tǒng)一納入預算管理；對必要的收費，嚴格實行收支兩條線管理。與此同時，預算也應(yīng)保證政府各部門的正常開支，尤其要堅決避免那種所謂“只給政策不給錢”，讓各政府部門領(lǐng)導忙于找錢，以解決單位福利和辦公經(jīng)費的做法。目前政府各部門自行興建辦公大樓、自購車輛、自建豪華賓館的風氣應(yīng)堅決剎住�？梢詤⒄照�府采購辦法，對所有行政部門的辦公經(jīng)費、辦公用房、辦公車輛等統(tǒng)一供給，嚴格禁止小金庫，禁止部門自籌經(jīng)費搞建設(shè)或購買耐用消費品�？傊�，政府及其部門收支活動的規(guī)范化、法制化，是遏制部門利益膨脹和行業(yè)不正之風的根本保證。

　　3、在干部制度方面，組織部門和各級領(lǐng)導應(yīng)切實扭轉(zhuǎn)觀念， 在使用和提拔干部時，把全局觀念、法制觀念和財經(jīng)紀律觀念的強弱以及履行本身行政職責的好壞作為重要的考察內(nèi)容，對那些只考慮部門利益、只關(guān)心為本部門工作人員謀福利的干部，決不能提拔重用。人大或其常委會在選舉任命干部時，也應(yīng)注重候選人這方面的素質(zhì)。

　　4、進一步完善地方立法程序。地方立法，從本質(zhì)上來說， 就是按照憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，把本地方人民群眾的根本利益和意志上升為法律規(guī)范。因此，地方立法程序的完備從根本上來講，也就是要創(chuàng)造條件，逐步擴大人民群眾參與地方立法。首先，在開始制訂地方立法規(guī)劃時，就應(yīng)廣泛征求人民群眾的意見，在召開人代會之前通過各種傳媒進行充分討論，真正把那些人民群眾普遍關(guān)心的問題列入議事日程，使人民代表在人代會期間進行審議時有充分的準備。其次，擬定立法草案應(yīng)以地方人大及其工作機構(gòu)為主導，有關(guān)政府部門派員參加并提供背景情況和資料。法規(guī)草案、尤其是以政府部門為主導提出的法案，應(yīng)當在傳媒上公布，讓人民群眾進行討論。目前一些地方實行地方立法預審制度，聽取專家、企業(yè)代表和人民群眾的意見，協(xié)調(diào)有關(guān)的政府各部門之間的關(guān)系，收到了較好的效果，應(yīng)當堅持和推廣。再次，草案在交付人大或其常委會審議前，應(yīng)先發(fā)送代表或常委，以便他們在會前有充分時間閱讀和征求群眾意見。人大或其常委會在審議立法草案時，應(yīng)注意根據(jù)具體情況，安排時間聽取人民群眾、利益受影響企業(yè)的代表和有關(guān)方面專家的意見。最后，人大或常委會審議地方性法規(guī)草案，在設(shè)定收費和行政處罰時，應(yīng)當十分嚴格和慎重，對收費或處罰的程序、條件、標準和范圍應(yīng)予以明確，而且對收入的管理和使用應(yīng)在法規(guī)中做出具體的規(guī)定。凡是涉及設(shè)立機構(gòu)、增加人員編制或?qū)φ�府下屬機構(gòu)授權(quán)的法規(guī)草案，尤應(yīng)注意要求有關(guān)部門提供其機構(gòu)、人員和職責履行情況，認真審查、嚴格把關(guān)。

　　5、切實加強干部隊伍和人民代表隊伍的建設(shè)， 不斷提高他們的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。應(yīng)當使人大代表和人大常委們認識到，衡量他們履行職責的好壞，不是看他們通過了多少法規(guī)，更重要的是看這些法規(guī)是否反映了人民的利益和意志，是否切實解決了本地方的重大問題；他們也不應(yīng)當把代表職務(wù)當作恩賜和榮譽，應(yīng)真正樹立受選民之托、忠選民之事的觀念。為此，對人大代表應(yīng)進行必要的法律知識教育。在行政干部隊伍中，應(yīng)通過宣傳教育，普及法律體系的完整知識，糾正那種企圖依靠一兩部法律文件來代替完整法律知識的膚淺認識。部門內(nèi)工作人員的福利事項，今后應(yīng)逐步做到由政府統(tǒng)一考慮，部門的領(lǐng)導們至少不應(yīng)將主要精力放在這一問題上�？傊�，全局觀、公仆觀、責任觀和對法律體系的完整觀點，應(yīng)當是各級領(lǐng)導干部的必備素質(zhì)。

　　地方性法規(guī)是我國法律體系的一個重要組成部分，期望通過以上措施，能使地方性法規(guī)真正成為政府及其部門依法行政的依據(jù)，而不是他們謀取自身利益的工具，從而在依法治國的進程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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