人大釋法缺乏原則和技術(shù)的一致性

人大釋法缺乏原則和技術(shù)的一致性 　　人大常委會(huì)依據(jù)憲法第67（4）條和香港基本法第158（1）條的規(guī)定享有法律包括基本法的解釋權(quán)。人大常委會(huì)作為立法解釋的唯一主體針對(duì)法律在香港的適用一共做出過(guò)三次法律解釋，分別是1996年5月15日關(guān)于中國(guó)國(guó)籍法在香港適用的解釋，1999年6月26日關(guān)于香港基本法第22條和第24條法律適用的解釋，和2004年4月6日關(guān)于香港基本法附件一和附件二的理解的解釋。應(yīng)該說(shuō)，三次釋法均達(dá)到了人大、中央人民政府和特區(qū)政府所期望的目的。然而，人大釋法行為也暴露了人大常委會(huì)釋法過(guò)程的實(shí)用主義哲學(xué)和隨意性，以及釋法所應(yīng)體現(xiàn)而未能體現(xiàn)的原則和技術(shù)。

　　釋法必須忠于釋法原則

　　人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽(yáng)先生在回答記者提問(wèn)時(shí)這樣回答：“這次釋法…就是明確具體含義，因?yàn)楹�義本來(lái)就是在條文當(dāng)中，只是把它解釋清楚而已，不是‘變法’”。他又說(shuō)，“釋法必須忠于立法的原意”，“我說(shuō)釋法就是要忠實(shí)于原意，不能因?yàn)檎l(shuí)高興誰(shuí)不高興來(lái)決定，必須作出公正的解釋。”就1999年6月人大釋法和今次人大釋法而言，“澄清立法原意”看上去是人大常委會(huì)采用的原則和力求達(dá)到的目的。

　　從學(xué)理上講，忠于立法原意是解釋憲法或憲制性法律的最基本原則之一。此外，法院還可以有多種不同的釋法方法，如“目的論解釋”和“普通法的解釋”（分別見(jiàn)香港終審法院判決的吳嘉玲案和莊豐源案）。

　　根據(jù)1999年那次人大釋法，由于“終審法院在判決前沒(méi)有依照《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第158條第3款的規(guī)定請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出解釋，而終審法院的解釋又不符合立法原意”，于是人大常委會(huì)依法對(duì)基本法第22（4）條和第24（2）條第3項(xiàng)作出了符合立法原意的解釋。就第24條而言，“本解釋所闡明的立法原意以及《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》第24條第2項(xiàng)其它各項(xiàng)立法原意，已體現(xiàn)在1996年8月10日全國(guó)人民代表大會(huì)香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見(jiàn)》中�！睆纳鲜鰶Q定兩次提到“立法原意”字眼可以看到，人大常委會(huì)釋法從根本上講是為了達(dá)到“進(jìn)一步明確具體含義的”目的（《立法法》第42條）。從理論上講，所謂“具體含義”應(yīng)是“立法原意”的引伸或明確化。

　　喬曉陽(yáng)先生申明，“釋法必須忠于立法的原意”。然而，人大常委會(huì)真是自始至終堅(jiān)持了“立法原意”原則嗎？事實(shí)并非如此。且以1996年釋法為例。喬先生的解釋是：“簡(jiǎn)單地說(shuō)，這個(gè)解釋就是按照國(guó)籍法，血統(tǒng)加屬地的原則，凡是中國(guó)人，只要你在1997年7月1日不上入境事務(wù)處變更國(guó)籍，都認(rèn)為你是中國(guó)人。你口袋你的那本護(hù)照怎么辦？照樣可以拿著它作為旅游證件周游世界，但是在香港特區(qū)，在中國(guó)內(nèi)地不享有英國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利�！边@樣做的目的是為了避免“九七大限”可能造成的“巨大的社會(huì)震蕩”：“國(guó)籍法解釋安定了人心，保證了平穩(wěn)過(guò)渡”。但是，該解釋帶出了兩個(gè)問(wèn)題：第一，該解釋是否修改了中國(guó)國(guó)籍法不承認(rèn)雙重國(guó)籍的中心原則？第二，以釋法的方式使得中國(guó)國(guó)籍法在香港適用是合適的程序和辦法嗎？如果對(duì)第一問(wèn)題的答案是肯定的話（我是這樣認(rèn)為的），那么就表明是次釋法并沒(méi)有忠于法律原則和立法原意。進(jìn)而言之，釋法程序的采用是不適當(dāng)?shù)�，甚至是錯(cuò)誤的。根據(jù)憲法和相關(guān)憲制性法律，人大常委會(huì)應(yīng)該以決定（Resolution）的形式在香港適用國(guó)籍法更妥。

　　再以1999年釋法為例。人大常委會(huì)認(rèn)為，香港基本法第24條第2項(xiàng)的立法原意，“已體現(xiàn)在1996年8月10日全國(guó)人民代表大會(huì)香港特別行政區(qū)籌備委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第24條第2款的意見(jiàn)》中。”問(wèn)題是，人大常委會(huì)并沒(méi)有能夠證明籌備委員會(huì)的決定就是基本法起草委員會(huì)一致認(rèn)可的、當(dāng)時(shí)就蘊(yùn)含在條文之中、最后由人大通過(guò)的法條中應(yīng)包含的“具體含義”。

　　釋法不能事實(shí)變法

　　4月6日人大常委會(huì)釋法后，社會(huì)上有人質(zhì)疑這不是釋法，而是“變法”。喬曉陽(yáng)先生在回答記者提問(wèn)時(shí)這樣強(qiáng)調(diào)，“這次釋法…就是明確具體含義，因?yàn)楹�義本來(lái)就是在條文當(dāng)中，…不是‘變法’”。

　　以1999年釋法為例。在莊豐源案（2001年）中，香港終審法院并沒(méi)有接受上述1996年《意見(jiàn)》代表立法原意的觀點(diǎn)，原因是《意見(jiàn)》是產(chǎn)生于1990年4月4日香港基本法頒布之后的“外在材料”（extrinsic materials），香港政府方面不能證明《意見(jiàn)》就體現(xiàn)了立法原意；根據(jù)普通法的解釋方法，法院可以拒絕接受這種性質(zhì)的材料。在立法者（人大）自己出面證實(shí)《意見(jiàn)》是否代表立法原意之前，當(dāng)事人和法院都有權(quán)懷疑1999年釋法部分內(nèi)容的合法性和正當(dāng)性。

　　再以今次釋法為例。該解釋一共四條，第一、第二和第四條符合《立法法》第42條第2款規(guī)定的關(guān)于法律解釋的兩點(diǎn)要求：“法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋：（1）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（2）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的�！比欢�，該解釋第三條要求行政長(zhǎng)官向全國(guó)人大常委會(huì)提出關(guān)于修改基本法的報(bào)告這一內(nèi)容，我認(rèn)為，它不符合基本法、《立法法》和過(guò)往實(shí)踐。香港基本法第43條第2款規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官依照本法的規(guī)定對(duì)中央人民政府和香港特別行政區(qū)負(fù)責(zé)”。根據(jù)憲法，中央人民政府是指國(guó)務(wù)院。根據(jù)《立法法》第43條，只有“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求�！币簿褪钦f(shuō)，特區(qū)行政長(zhǎng)官不可以直接向人大常委會(huì)提出解釋（和修改）基本法的報(bào)告。就1999年那次解釋程序而言，特區(qū)行政長(zhǎng)官先是向國(guó)務(wù)院提出報(bào)告，再由國(guó)務(wù)院向人大常委會(huì)提出解釋要求的。如果說(shuō)今次解釋不是有法（和先例）不依的話，那可以說(shuō)它修改了基本法和相關(guān)法律，制定了新的程序。

　　再者，2004年解釋第3條還規(guī)定，“修改行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及立法會(huì)法案、議案表決程序的法案及其修正案，應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府向立法會(huì)提出”。與基本法附件一（七）和附件二（三）比較之后，可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)定應(yīng)由香港特別行政區(qū)政府向立法會(huì)提出任何修正案，表面上是明確了基本法附件那寫得不清楚的法律條文，實(shí)際上它也明確否定了立法會(huì)議員的相應(yīng)提案權(quán)。就這點(diǎn)，還可以繼續(xù)辯論。

　　人大解釋法律應(yīng)有理論基礎(chǔ)

　　法律解釋是一個(gè)內(nèi)涵豐富且外延廣泛的法律概念。在普通法國(guó)家或權(quán)力分立國(guó)家，它主要是指法院對(duì)法律（特別是憲法）的解釋。在中國(guó)大陸，法律解釋還可以再分為立法解釋、行政解釋和司法解釋。人大解釋法律是一種立法解釋。在中國(guó)的法律制度中（參見(jiàn)《憲法》和《立法法》），立法解釋是指立法機(jī)關(guān)對(duì)法律條文實(shí)含之義或應(yīng)含之義的說(shuō)明（特別參見(jiàn)《立法法》第42條）。根據(jù)憲法關(guān)于法律位階的理論和人大的性質(zhì)和地位，立法解釋居于全部法律解釋活動(dòng)的主導(dǎo)地位。立法解釋的對(duì)象往往是指憲法、憲法性法律和基本法律。如它已經(jīng)兩次解釋香港基本法，多次解釋刑法。

　　從理論上講，立法解釋可以有三種：事前性／先導(dǎo)性解釋、事中解釋和事后性／后置性解釋。基本法第158（3）條設(shè)計(jì)的是一種事中解釋，即在案件審理過(guò)程中，人大常委會(huì)應(yīng)終審法院請(qǐng)求而對(duì)基本法作出解釋。而1999年人大釋法應(yīng)被認(rèn)為是一種事后性解釋，它與普通法的實(shí)踐相距甚遠(yuǎn)，因?yàn)樗�事�?shí)上推翻了終審法院賴以判案的法律依據(jù)。而2004年的解釋則可以被稱之為事前性解釋，這與基本法第158（1）條的一般規(guī)定和《立法法》所規(guī)定的程序相吻合。然而，我認(rèn)為，不管采取那種程序，這種解釋，包括對(duì)香港基本法的解釋，都應(yīng)該以真正地、全面地理解和獲取“立法原意”為原則和目的，任何解釋技術(shù)的采用也都應(yīng)該服務(wù)于與此。立法原意不等于立法機(jī)關(guān)在解釋時(shí)自行宣示的意圖，這種意圖必須具有歷史性和客觀性的特質(zhì)。

　　最后，為避免釋法成為“變法”和“造法”，根據(jù)憲法和相關(guān)法律，人大常委會(huì)的釋法行為應(yīng)受到憲法和憲制性法律的制約，這樣做符合“以法治國(guó)”的憲法原則。

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