政許可法的原則解讀

政許可法的原則解讀 　　「內(nèi)容提要」《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）在總則中創(chuàng)造性地規(guī)定了一套行政許可的原則體系，這些原則同行政法的一般原則一樣，旨在高屋建瓴地指導(dǎo)和　規(guī)范行政許可的設(shè)定與實(shí)施，解決行政許可權(quán)與公民權(quán)益保障、行政許可中的具體法律　規(guī)則的價(jià)值導(dǎo)向以及應(yīng)用等問題。

　　「關(guān) 鍵 詞」行政法，行政許可法，法律原則

　　行政許可法的原則，大體也可稱之為行政許可的原則（二者盡管在提法上有所區(qū)別，但實(shí)際所指基本一致），即行政許可法所規(guī)定的適用于行政許可設(shè)定與實(shí)施的基本規(guī)則�！「鶕�(jù)《行政許可法》總則以及相關(guān)條文的規(guī)定，我們將這些原則概括為許可法定原則、　許可公開原則、許可公正原則、許可公平原則、許可誠信原則、許可無償原則、許可效　率與便民原則以及許可參與原則。

　　一、許可法定原則-行政許可的法治底限

　　許可法定原則，是指行政許可的設(shè)定、行政許可的范圍、行政許可的機(jī)關(guān)及其權(quán)限、行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)、行政許可的程序及其法律后果等都必須依據(jù)法律，符合法律，　不能同法律相抵觸�！缎姓�許可法》第四條明確規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依　照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。就許可法定原則的內(nèi)容來說，具體包括以下幾個(gè)　方面的要求：

　　1.許可的設(shè)定主體必須法定。行政許可不能由行政機(jī)關(guān)擅自設(shè)定，更不能僅憑長官意志甚至是掌握行政管理權(quán)的官員個(gè)人決定。由于行政許可常常涉及到公民的權(quán)利行使問　題，特別是政治權(quán)利、人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等基本權(quán)利的行使，如果設(shè)定不當(dāng)，極易造　成對(duì)公民基本權(quán)利的侵害；而眾所周知的事實(shí)是，行政權(quán)天然具有擴(kuò)張的秉性，行政機(jī)　關(guān)又掌控著從個(gè)體胚胎管到墳?zāi)沟膹?qiáng)大的行政權(quán)，如果它們還能充分享有能夠限制公民　權(quán)利行使的行政許可權(quán)，那么，“為人民服務(wù)”只能成為天真的夢(mèng)囈！除行政機(jī)關(guān)具有　設(shè)定行政許可的偏好之外，幾乎一切擁有行政管理權(quán)限的組織也有此傾向，因此，設(shè)定　行政許可的主體必須有所選擇，最為可靠的辦法就是通過民主的手段，由人民借助自己　選舉出來的代表來行使許可設(shè)定權(quán)。作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)　設(shè)定行政許可（但即使如此，其設(shè)定權(quán)的行使也必須符合憲法、立法法以及相關(guān)的法律　規(guī)定）。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)清楚，在我國民主機(jī)關(guān)也是有層次的，并非所有的權(quán)力機(jī)關(guān)　都適宜行使許可設(shè)定權(quán)。地方性法規(guī)的制定主體有一定的行政許可設(shè)定權(quán)，對(duì)于法律、　行政法規(guī)已設(shè)定行政許可的，地方性法規(guī)就只有具體的規(guī)定權(quán)。另外，為了更好地維護(hù)　公共安全，更有效地配置稀缺資源，特別是針對(duì)現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)生活中突然出現(xiàn)的重大問　題進(jìn)行有效控制，從實(shí)事求是的角度出發(fā)，還是有必要發(fā)揮行政機(jī)關(guān)反應(yīng)迅速、措施得　力的優(yōu)勢(shì)，賦予行政機(jī)關(guān)一定的許可設(shè)定權(quán)，只是需要對(duì)其加以嚴(yán)格限制，《行政許可　法》將其限制在國務(wù)院和省級(jí)地方政府之內(nèi)。

　　根據(jù)《行政許可法》第十四條、第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，行政許可的具體設(shè)定主體包括：

　�。�1）全國人大及其常委會(huì)。最高國家立法機(jī)關(guān)是國家法律的制定者，行政許可一般情況下是由法律設(shè)定的，所以，全國人大及其常委會(huì)是行政許可的當(dāng)然設(shè)定主體，可以針對(duì)　《行政許可法》第十二條規(guī)定的事項(xiàng)，通過立法程序設(shè)定行政許可。也就是說，全國人　大及其常委會(huì)不僅可以設(shè)定《行政許可法》已經(jīng)明確的五類許可事項(xiàng)，而且還可以根據(jù)　社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等形勢(shì)變化而自主“設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”。

　�。�2）國務(wù)院。作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國務(wù)院統(tǒng)管全國的行政工作，因此，為適應(yīng)日益復(fù)雜的行政管理需要，特別是基于防范社會(huì)危險(xiǎn)的考量，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)有權(quán)設(shè)　定事先預(yù)防性的許可，以及時(shí)保障公共利益和維護(hù)社會(huì)秩序。不過，國務(wù)院在設(shè)定行政　許可事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首選行政法規(guī)形式。行政法規(guī)既可以針對(duì)《行政許可法》第十二條規(guī)　定的五類事項(xiàng)中尚未制定法律的事項(xiàng)來設(shè)定許可，也可以根據(jù)行政管理的現(xiàn)實(shí)需要來“　設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)”；但這種自主設(shè)定須受到《立法法》第八條的限制和第九條　的約束，不得違反法律保留原則。除此之外，國務(wù)院在緊急情況下還可以采用發(fā)布決定　的方式設(shè)定必要的行政許可事項(xiàng)，以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)迫切需要許可、但又難以及時(shí)制定法律、　行政法規(guī)的難題。當(dāng)然，國務(wù)院以發(fā)布決定的方式設(shè)定的行政許可只是權(quán)宜之策，因此　，國務(wù)院在實(shí)施該行政許可后，除臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人大及　其常委會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。

　�。�3）省級(jí)和較大的市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。由于有些行政許可事項(xiàng)是根據(jù)特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)等來加以設(shè)定的，與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，因此，賦予地方性法規(guī)制定　主體通過地方性法規(guī)的形式來設(shè)定行政許可是必要的。根據(jù)《立法法》第六十三條的相　關(guān)規(guī)定，較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國　務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，那么，在我國有權(quán)設(shè)定行政許可的地方權(quán)力機(jī)關(guān)就是省、自治區(qū)　和直轄市的人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人大及其常委會(huì)，經(jīng)濟(jì)　特區(qū)所在地的市人大及其常委會(huì)以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)。這些權(quán)　力機(jī)關(guān)在法律、行政法規(guī)尚未設(shè)定行政許可時(shí)，可以通過制定地方性法規(guī)的形式來設(shè)定　行政許可事項(xiàng)，但只能在《行政許可法》第十二條所規(guī)定的五類事項(xiàng)中設(shè)定而不得有任　何突破。

　�。�4）省級(jí)政府。省、自治區(qū)和直轄市人民政府也有權(quán)在特定情況下設(shè)定行政許可。在行政管理需要立即實(shí)施行政許可，而法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)《行政許可法》規(guī)定　可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)均未作設(shè)定的時(shí)候，省級(jí)政府就可以通過制定地方政府規(guī)章的　形式，在《行政許可法》規(guī)定的設(shè)定范圍內(nèi)設(shè)定行政許可，但是，這種以地方政府規(guī)章　形式設(shè)定的行政許可只能是臨時(shí)性的，一般在一年內(nèi)有效；如果該臨時(shí)性行政許可實(shí)施　滿一年仍然需要繼續(xù)實(shí)施的，則該省級(jí)政府就應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員　會(huì)及時(shí)制定地方性法規(guī)，正式設(shè)定該項(xiàng)行政許可。

　　2.許可的設(shè)定形式必須法定�？梢哉f，促使《行政許可法》出臺(tái)的一個(gè)重要因素就是現(xiàn)行行政許可制度的極度混亂。按照國務(wù)院法制辦2001年向國務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于清理行　政審批有關(guān)情況的報(bào)告》的分析，設(shè)定行政審批的依據(jù)不僅有法律、行政法規(guī)、部門規(guī)　章，還有中共中央和國務(wù)院的文件（包括中辦和國辦文件）、國務(wù)院部門文件，甚至有國　務(wù)院部門內(nèi)設(shè)司局的文件，更為荒唐的是，竟然有45項(xiàng)行政審批沒有任何文件依據(jù)，居　然占到了總數(shù)的1、6%！行政許可的混亂狀況，由此可見一斑！正是有鑒于此，許可法定　原則要求，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章才能設(shè)定行政許可，其他　規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可（國務(wù)院在必要時(shí)可以發(fā)布決定設(shè)定許可是例外），即　使部門規(guī)章也不得設(shè)定任何許可事項(xiàng)。

　　3.許可實(shí)施機(jī)關(guān)及其職權(quán)必須法定。由于行政許可是一種行政行為方式，既有對(duì)公民和公共利益進(jìn)行保護(hù)的功能，又有容易侵害私權(quán)利和公共利益的一面。為了實(shí)現(xiàn)最大限　度地保護(hù)、最低限度地侵害的目的，許可的實(shí)施機(jī)關(guān)及其所行使的職權(quán)也必須法定。具　體言之，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，必須按照“三定方案”的規(guī)定，在法定的職權(quán)范圍內(nèi)受理　許可申請(qǐng)、進(jìn)行審查判斷并作出是否準(zhǔn)許的決定，超越職權(quán)的行為一律無效；對(duì)于那些　具有管理公共事務(wù)職能的組織而言，其享有的公共事務(wù)管理職權(quán)并不意味著當(dāng)然擁有行　政許可的實(shí)施權(quán)。被授權(quán)組織必須在取得法律、法規(guī)的明確授權(quán)之后，才能在法定授權(quán)　范圍內(nèi)實(shí)施行政許可。受委托的行政機(jī)關(guān)，除在本機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)行使其法定的行政　許可權(quán)外，還可依有關(guān)行政機(jī)關(guān)的委托以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使行政許可權(quán)。

　　4.許可的范圍必須法定。從實(shí)質(zhì)意義上說，界定行政許可的范圍，就是劃分公權(quán)力和私權(quán)利、國家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的界限，這個(gè)界限應(yīng)當(dāng)確定在行政機(jī)關(guān)能最大限度地　履行保護(hù)職能而同時(shí)又最低限度地侵權(quán)的結(jié)合點(diǎn)上。對(duì)于許可范圍法定，我們可以作兩　方面的理解。一方面，鑒于許可范圍的重要性，許可范圍只能由法律、法規(guī)來確定；另　一方面，當(dāng)法律、法規(guī)明確了具體的范圍之后，許可范圍便不得被隨意突破，除非是通　過適當(dāng)?shù)姆ǘǔ绦颉Ｒ虼�，�?duì)于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)　境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，有限自然資源開發(fā)利用、公　共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等事項(xiàng)，提供公共服務(wù)并且直　接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格　、資質(zhì)的事項(xiàng)，直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品　、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)　，以及企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等需要確定主體資格的事項(xiàng)，都屬于法定的許可范圍，　超出這一法定范圍設(shè)定的許可均為無效。在當(dāng)前，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)具有十分突出的現(xiàn)實(shí)意義　，它有利于扼制濫設(shè)許可的傾向。

　　在確定許可范圍時(shí)，有必要強(qiáng)調(diào)兩項(xiàng)子原則，一是控制危險(xiǎn)原則，一是市場機(jī)制優(yōu)先原則。控制社會(huì)危險(xiǎn)、保障社會(huì)安全，是國家和政府的基本職能，其他諸如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)　展、增進(jìn)人民福祉的職能均以此為前提。由于行政許可是因個(gè)人或者有關(guān)組織的行為將　要對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活或者他人產(chǎn)生危險(xiǎn)時(shí)才設(shè)立的政府管制手段，這種危險(xiǎn)既包括國　家安全所遭受的危險(xiǎn)，也包括個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全受到的威脅，還包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)　發(fā)展所面臨的破壞和社會(huì)公信所遭受的踐踏，因而，控制危險(xiǎn)也是行政許可的最主要功　能，相應(yīng)地，控制危險(xiǎn)也就成為行政許可的設(shè)定和實(shí)施活動(dòng)的內(nèi)在要求。具體言之，許　可范圍的增減，要以擬規(guī)制的行為是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性為限，當(dāng)實(shí)踐證明或者經(jīng)過充分　論證后預(yù)測會(huì)產(chǎn)生危險(xiǎn)時(shí)，該類行為就需要政府許可才能行使；相反，當(dāng)實(shí)踐證明原先　具有危險(xiǎn)的行為已經(jīng)不再具有危險(xiǎn)性時(shí)，政府就應(yīng)當(dāng)將其從管制的目錄中剔除。

　　行政許可的另一個(gè)重要功能是配置市場資源。就社會(huì)稀缺資源的配置方式而言，既有市場配置形式，也有政府主導(dǎo)配置形式，這兩種資源配置方式均有值得肯定之處，但也　有各自自身的缺陷。如同市場會(huì)失靈一樣，政府也同樣會(huì)有失靈的時(shí)候，且其后果更為　嚴(yán)重。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨將政府失靈歸結(jié)為三個(gè)原因：信息不完全導(dǎo)致政府行為　的盲目性，政府官員的自利動(dòng)機(jī)使其行為偏離公共利益航向，難以預(yù)期私部門對(duì)政府計(jì)　劃的反應(yīng)而使政府行為的后果具有不確定性。（注：方福前：《公共選擇理論-政治　的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2000年版，第197-198頁。）導(dǎo)致政府失靈的這些原　因，同樣也成為政府在運(yùn)用行政手段合理配置資源時(shí)所難以逾越的障礙。因此，在經(jīng)濟(jì)　協(xié)調(diào)方式上要充分注意政府和市場的界限，做到揚(yáng)長避短。眾所周知，在市場經(jīng)濟(jì)條件　下，一國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要還是要依靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié)，只有在市場自身不能解決的情況　下才求助于政府干預(yù)。那么在行政許可領(lǐng)域，就應(yīng)當(dāng)確立市場機(jī)制優(yōu)先的觀念，對(duì)特定　經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)方式應(yīng)當(dāng)首選市場機(jī)制，以充分發(fā)揮市場在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作　用；只有在市場機(jī)制對(duì)特定活動(dòng)的調(diào)節(jié)不靈時(shí)，政府才可設(shè)定行政許可加以規(guī)制。《行　政許可法》第十二條規(guī)定“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可”，第十三條規(guī)定“本法第十二　條所列事項(xiàng)，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可”，這里的“可以”就　意味著行政許可并不是行政機(jī)關(guān)調(diào)控特定活動(dòng)的必要手段；因?yàn)槭袌鲋黧w能夠自主決定　、自律管理的，或者市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，就應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求辦　事，由市場機(jī)制自行解決，只是在市場機(jī)制本身無法有效調(diào)節(jié)的前提下，政府才將其納　入設(shè)定和實(shí)施行政許可的范圍。該法第二十一條也有類似規(guī)定。

　　5.許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)必須法定。當(dāng)事人提出許可申請(qǐng)，只是行政許可的啟動(dòng)程序，其最終能否獲得行政機(jī)關(guān)的許可，還取決于是否符合一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，這些條　件和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是由法律、法規(guī)所預(yù)先設(shè)定而非行政機(jī)關(guān)所能左右的，否則，行政許可仍　將混亂如初。由于具體的許可事項(xiàng)繁雜，許可類型眾多，《行政許可法》難以一勞永逸　地確定所有許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)，而是將許可條件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為設(shè)定行政許可的必備內(nèi)容　，由具體設(shè)定許可的法律、法規(guī)結(jié)合許可事項(xiàng)來加以明確規(guī)定。這些條件和標(biāo)準(zhǔn)就成為　行政機(jī)關(guān)在審查判斷申請(qǐng)人能否獲取準(zhǔn)許的法定要求，無論是申請(qǐng)人還是行政機(jī)關(guān)，都　不能突破法定條件或標(biāo)準(zhǔn)獲得或者作出許可；否則，許可將被撤銷，行政機(jī)關(guān)責(zé)任人員　及被許可人將要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　6.許可的程序必須法定。重實(shí)體輕程序，這是我國行政機(jī)關(guān)的積習(xí)和流弊，大量的行政行為中均存在違反法定程序的問題，行政許可也不例外。輕視程序的危害后果也是明　顯的，非但沒有提高工作效率（行政相對(duì)人因不服而提起行政復(fù)議、行政訴訟，行政機(jī)　關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，這些都極大地增加了服從成本，延緩了行政目標(biāo)的及時(shí)實(shí)現(xiàn)），　反而會(huì)因?yàn)檫t延答復(fù)或者忽視行政相對(duì)人程序權(quán)利而導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益受損，另外還　容易孳生腐敗。因此，行政程序成為現(xiàn)代行政法關(guān)注的重要內(nèi)容，許多國家出臺(tái)的《行　政程序法》就是例證，而我國也正在加快行政程序立法的進(jìn)程。行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)人　的許可申請(qǐng)之后，應(yīng)當(dāng)按照設(shè)定許可的法律法規(guī)的具體程序規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)　容進(jìn)行核實(shí)，在法定期限內(nèi)作出決定并按照要求送達(dá)。這種程序法定的要求，具體體現(xiàn)　在《行政許可法》關(guān)于行政許可實(shí)施的一般程序和特別程序規(guī)定之中。

　　二、許可公開原則-公民知情權(quán)的保障

　　行政公開，是憲法上公民知情權(quán)在行政法中的具體體現(xiàn)，二戰(zhàn)后成為行政法發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，在行政法中占有十分重要的地位。之所以如此，主要是因?yàn)閷?duì)于容易滋生腐　敗的行政權(quán)而言，“陽光是最好的防腐劑”，它既能強(qiáng)化民主政治，又能防止行政腐敗　。（注：王名揚(yáng)著：《美國行政法》，中國法制出版社，1995年1月第1版，第959頁-960　頁）因而，政治文明程序較高的國家都十分重視行政程序的制度建設(shè)。如美國不僅制定　了《行政程序法》，還先后制定了《情報(bào)自由法》、《陽光下的聯(lián)邦政府法》、《聯(lián)邦　咨詢委員會(huì)法》和《聯(lián)邦隱私權(quán)法》等，對(duì)行政公開作出了詳盡的規(guī)定。

　　從通常意義上說，行政公開是指行政主體向社會(huì)公開其行政權(quán)力行使的法律依據(jù)、程序和結(jié)果，使全社會(huì)成員了解其權(quán)力來源，熟悉其權(quán)力行使的程序，知曉其作出行政決　定的結(jié)果和理由；對(duì)于行政相對(duì)人而言，則還要使其知道在具體行政過程中所享有的程　序權(quán)利和行政決定作出后所享有的權(quán)利救濟(jì)途徑。行政機(jī)關(guān)之所以需要做到行政公開，　一方面是為了增加工作透明度以防止腐敗，但更重要的原因還是源自憲法上的義務(wù)。由　于政府是人民的政府，人民是國家的主人，政府首先負(fù)有向人民公開其活動(dòng)的義務(wù)。換　句話說，人民有權(quán)知曉自己授權(quán)成立的政府在做什么，這種知情權(quán)不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為一　種公民權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)視為洛克所稱的人民在組成國家前所保留的那部分權(quán)利。因?yàn)槿嗣瘛⊥品�政府是要以自己知曉政府是否違反契約為前提的，而這種權(quán)利行使的充分程度，則　取決于政府公開其行為的力度。

　　在行政許可領(lǐng)域，行政公開的內(nèi)容主要體現(xiàn)為：有關(guān)行政許可的所有規(guī)定都應(yīng)當(dāng)公布，未經(jīng)公布的一律不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)，法律依據(jù)一旦公開了，法律依據(jù)中有　關(guān)許可條件、申請(qǐng)程序、審查期限和審查方式、救濟(jì)途徑等內(nèi)容自然也就公開了；同時(shí)　，行政許可的實(shí)施及其結(jié)果也應(yīng)當(dāng)公開（涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外）　。在具體的行政許可活動(dòng)中，許可公開原則要求行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員向申請(qǐng)人公布許　可事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請(qǐng)書范本，　公開該宗申請(qǐng)所涉及的全部案卷信息（法律規(guī)定需要保密的除外），公開其所依據(jù)的法律　和所搜集的證據(jù)材料，公開其審查判斷的結(jié)果及其理由（特別是不予許可的理由），告知　行政相對(duì)人在行政許可活動(dòng)中的程序權(quán)利和作出不予許可決定后的救濟(jì)途徑；對(duì)于涉及　利害關(guān)系人重大利益的，應(yīng)當(dāng)向利害關(guān)系人公開許可活動(dòng)的內(nèi)容，對(duì)于作出的準(zhǔn)予許可　的所有決定都應(yīng)當(dāng)公開，便于公眾了解特定領(lǐng)域的行政許可現(xiàn)狀。

　　三、許可的公正與公平原則-依法行政的倫理訴求

　　公正與公平，理論上是一個(gè)令人困惑的謎團(tuán)。有人將二者相等同，認(rèn)為只是提法有異而已，二者并無實(shí)質(zhì)上的區(qū)別；有學(xué)者則將公平作為公正的組成部分加以闡釋；而另有　學(xué)者則相反，認(rèn)為“公正（Impartiality）”是“公平的一個(gè)方面”。（注：《牛津法律　大辭典》，光明日?qǐng)?bào)出版社，1988年版，第433頁。）可見，公平與公正之間的關(guān)系究竟　應(yīng)當(dāng)如何界定，確是一個(gè)頗值得思量的問題。由于公平與公正不僅已經(jīng)頻繁地并列出現(xiàn)　在相當(dāng)多的法律規(guī)范之中，而且《行政許可法》也明確規(guī)定了“公開、公平、公正”的　原則，這也就迫使我們不得不對(duì)二者作出一定的區(qū)分。（注：由于立法上只是規(guī)定了兩　個(gè)不同的詞并沒有對(duì)它們作出解釋，因而人們必然會(huì)產(chǎn)生不同的見解。如果說立法上只　是為了追求一種語言表達(dá)上的優(yōu)美，那么我們完全可以推測出這種同義反復(fù)的規(guī)定是不　具有任何意義的。但是，只要立法上存在不同的術(shù)語表達(dá)，人們自然會(huì)從中挖掘和開拓　出豐富的涵義，找尋其不同的意義。當(dāng)然，最好的解決辦法是在立法上作出明確的界定　。）在此，我們將公正與公平作出比較偏狹的界定和區(qū)分：將許可“公正”原則的適用　范圍限定在行政主體與行政相對(duì)人之間；而將許可“公平”原則的適用范圍限定在許可　所作用的不同行政相對(duì)人之間。換言之，公正原則，即行政主體與行政相對(duì)人之間的實(shí)　質(zhì)平等原則；公平原則，即行政主體應(yīng)平等地對(duì)待一切當(dāng)事人，從而實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人之　間的平等。

　�。ㄒ唬┰S可公正原則

　　行政公正原則旨在行政主體與行政相對(duì)人之間實(shí)現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)上的平等。因而，它不僅要求行政主體與行政相對(duì)人在法律適用上平等，雙方應(yīng)平等地遵守法律，而且還要求行　政主體與行政相對(duì)人在權(quán)利義務(wù)方面實(shí)現(xiàn)總體上的對(duì)等，即行政機(jī)關(guān)負(fù)有更多的程序義　務(wù)而行政相對(duì)人負(fù)有更多的實(shí)體義務(wù)、行政機(jī)關(guān)有行政決定權(quán)而行政相對(duì)人則擁有程序　以及監(jiān)督和救濟(jì)的權(quán)利。行政公正原則主要有程序公正和實(shí)體公正兩個(gè)方面的內(nèi)容。行　政公正原則在行政許可領(lǐng)域中同樣具有上述內(nèi)容，因而所謂許可公正原則實(shí)則是行政公　正原則在許可領(lǐng)域中的具體化。具體而言，許可公正原則，要求立法機(jī)關(guān)在行政許可的　設(shè)定上應(yīng)正當(dāng)?shù)乜紤]各種相關(guān)因素、行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)正當(dāng)?shù)貙?shí)施行政許可。

　　1.設(shè)定上的公正。《行政許可法》第五條的規(guī)定明確表明，“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則”。可見，公正原則不只適用于實(shí)施方面同樣也適用　于立法和設(shè)定上。依據(jù)公正原則的要求，立法機(jī)關(guān)應(yīng)公正地分配行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人　的權(quán)利義務(wù)。由于行政相對(duì)人在行政許可關(guān)系中處于弱者的地位，行政機(jī)關(guān)則處于強(qiáng)者　的地位，因而總體上說，法律應(yīng)賦予弱者更多的權(quán)利而對(duì)強(qiáng)者應(yīng)施以更多的義務(wù)�！缎小≌�許可法》在這方面有著具體的表現(xiàn)：一是將許可權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)；二是為行政許可　實(shí)施機(jī)關(guān)設(shè)置了諸多義務(wù)，如規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在辦公場所公示、申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)　對(duì)公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明、解釋并應(yīng)提供準(zhǔn)確、可靠的信息；　三是為保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵犯，規(guī)定了許多有利于行政相　對(duì)人權(quán)利保障的條款，如關(guān)于聽證的權(quán)利、行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出是否許可的決定。此外　，立法程序上也應(yīng)做到公正。

　　2.實(shí)施上的程序公正與實(shí)體公正。實(shí)施上的公正，表現(xiàn)為程序上的公正與實(shí)體上的公正。程序上的公正主要表現(xiàn)為：第一，行政許可機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在實(shí)施許可過程中，　必須符合“自己不做自己的法官”這一基本要求。當(dāng)許可事項(xiàng)可能涉及許可機(jī)關(guān)特別是　其公務(wù)人員或其親朋好友的利益時(shí)，由于人人都有利己的偏好，如果與該許可事項(xiàng)有利　害關(guān)系的人員不回避的話，在私利的驅(qū)使下，行政權(quán)的公正行使將難以保證，行政相對(duì)　人的合法權(quán)益亦將難以得到保障。第二，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取辯解并說明理由，特別是可　能作出不利于行政相對(duì)人的決定時(shí)更應(yīng)如此。行政相對(duì)人的陳述和申辯有利于行政機(jī)關(guān)　全面、準(zhǔn)確地掌握情況并及時(shí)地作出正確決定，同時(shí)也便于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益��；許可機(jī)關(guān)在作出不利于行政相對(duì)人的決定之前，應(yīng)當(dāng)說明所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)和法律理　由，這既是對(duì)行政相對(duì)人的尊重，便于行政相對(duì)人理解和服從，更是給予行政相對(duì)人的　申辯機(jī)會(huì)。第三，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《行政許可法》及相關(guān)單行法律、法規(guī)和規(guī)章　的程序要求，以合法的方式、采取法定步驟、在法定期限內(nèi)實(shí)施許可活動(dòng)，給行政相對(duì)　人以公正的信賴。

　　許可公正原則在實(shí)體上的內(nèi)容主要表現(xiàn)為許可行為的內(nèi)容和結(jié)果公正。申請(qǐng)人符合法定條件的就應(yīng)準(zhǔn)予其申請(qǐng)；在作出許可的決定時(shí)，應(yīng)符合法律的目的和要求，應(yīng)基于正　當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)考慮相關(guān)的因素而不應(yīng)當(dāng)考慮不相關(guān)的因素。

　�。ǘ�）許可公平原則

　　關(guān)于行政公平原則，現(xiàn)有行政法學(xué)教科書和著作鮮有將其視為獨(dú)立原則的。（注：在中文書籍中，限于寡聞，筆者僅見陳新民教授在闡釋中國行政法基本原則時(shí)，附帶提及了　“行政公平原則”一詞。陳教授認(rèn)為，“平等原則又可以稱為‘行政公平原則’”。參　見陳新民：《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第40頁。）但是　，實(shí)踐中的公平原則卻屢屢見之于法律文本上。據(jù)筆者粗略檢索，1996年《拍賣法》第　四條就曾明確規(guī)定了“公開、公平、公正”原則，后來的1998年《證券法》、1999年《　招標(biāo)投標(biāo)法》以及2003年《行政許可法》，也都在各自的總則部分明確規(guī)定了“公開、　公平、公正”原則（注：參見《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條、《證券法》第三條、《行政許可　法》第五條。）。由此可見，在立法上，公平與公正是以兩個(gè)不同的面目出現(xiàn)的。那么　，它們各自的涵義如何呢？在我們的日常語境中，公平是指“處理事情合情合理，不偏　袒哪一方面”（注：中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所辭典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》

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