法律監(jiān)督與法制統(tǒng)一

法律監(jiān)督與法制統(tǒng)一 　　中國向世貿(mào)組織承諾，不僅要廢止和停止其實(shí)施效果與WTO國民待遇規(guī)則不一致的所有現(xiàn)行法律、法規(guī)及其他措施，而且保證以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實(shí)施有關(guān)法律、法規(guī)及其他措施。據(jù)報(bào)道，有關(guān)各部門經(jīng)過一年的努力，法規(guī)清理工作已經(jīng)取得了初步成效。不過，人們不免會(huì)擔(dān)心：如何保證大規(guī)模法規(guī)清理工作本身的全面性和準(zhǔn)確性？如何保證今后的地方立法和行政立法等下位立法活動(dòng)符合憲法和法律以及我國對入世的承諾？法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在維護(hù)國家法制統(tǒng)一方面到底應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？

　　人民代表大會(huì)制度實(shí)行的是一種完全不同于三權(quán)分立體制的監(jiān)督模式。在人民代表大會(huì)制度下，國家設(shè)立檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。同時(shí)，在人民代表大會(huì)制度中不存在立法、行政和司法相互制衡的機(jī)制，而是由檢察機(jī)關(guān)履行對行政和司法的監(jiān)督職責(zé)。由于歷史的原因，現(xiàn)行法律尚未賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督地方立法和行政立法以及司法解釋的權(quán)力。

　　以往，特別是改革開放以前，我國長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，立法活動(dòng)較少，下位立法造成國家法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象更少，法制統(tǒng)一問題一直不突出，這就客觀地造成了人民代表大會(huì)制度內(nèi)在的立法監(jiān)督機(jī)制的不健全，難以適應(yīng)新形勢新任務(wù)的需要。從近幾年的實(shí)踐來看，我國現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度中的保證國家法制統(tǒng)一機(jī)制主要存在如下四個(gè)方面的不足：

　　一是在憲法和有關(guān)理論上沒有對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與人民代表大會(huì)的憲法監(jiān)督加以適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。

　　二是行政訴訟法所確立司法審查的范圍僅限于具體的行政行為而不包括抽象行政行為，其他法律也沒有賦予司法機(jī)關(guān)審查地方立法的權(quán)力。

　　三是審判機(jī)關(guān)的司法解釋在司法實(shí)踐中發(fā)揮著極為重要的作用，但是，沒有有效的監(jiān)督制約機(jī)制防止其越權(quán)，保證其合法性。

　　四是國家法制的統(tǒng)一主要是通過全國人民代表大會(huì)和國務(wù)院有關(guān)部門分別對本系統(tǒng)內(nèi)立法活動(dòng)的監(jiān)督來維持。從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，僅僅從某個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督制約機(jī)制來維持法制統(tǒng)一往往是不夠的，例如，人民代表大會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的備案制和批準(zhǔn)制，政府系統(tǒng)的備案制，這種機(jī)制可以在一定程度上遏制地方保護(hù)主義，但是，容易受到部門保護(hù)主義的影響。

　　加入世貿(mào)組織以后，我國引入了一種新的立法監(jiān)督機(jī)制。在《中華人民共和國加入議定書》（第2條第（A）款第3項(xiàng)至第4項(xiàng)）中，我國承諾建立一種個(gè)人提請中央政府注意的監(jiān)督機(jī)制，即“中國地方各級(jí)政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書中所承擔(dān)的義務(wù)。中國應(yīng)建立一種機(jī)制，使個(gè)人和企業(yè)可以提請國家主管機(jī)關(guān)注意貿(mào)易制度未統(tǒng)一適用的情況”。從理論上說，這種機(jī)制是一種以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制，在當(dāng)代中國只能作為一種輔助性的監(jiān)督方式，因?yàn)樘嵴堊⒁獾纳暝V本質(zhì)上是一種公益行為，完全由個(gè)人承擔(dān)，并不能保證其達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。如果由人民檢察院承擔(dān)這項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)，通過對地方立法、行政立法和司法解釋的法律監(jiān)督來保證國家法制的統(tǒng)一，則是一種以權(quán)力制約權(quán)力的有效監(jiān)督方式。因此，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的機(jī)制中，人民檢察院應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更大的責(zé)任。

　　在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)立人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是人民代表大會(huì)制度特點(diǎn)和優(yōu)勢。我們應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國家法制統(tǒng)一方面的地位和作用。筆者建議，通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)更廣泛的立法監(jiān)督權(quán)，建立完備高效的立法監(jiān)督機(jī)制。從理論上說，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)國家法制統(tǒng)一的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了對全國人民代表大會(huì)的立法無權(quán)監(jiān)督外，可以對其他一切立法、法規(guī)和規(guī)章的制定進(jìn)行監(jiān)督。這主要包括如下三個(gè)方面：一是對有立法權(quán)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)的立法進(jìn)行法律監(jiān)督；二是對國務(wù)院制定的行政法規(guī)和規(guī)章、地方政府制定的行政規(guī)章進(jìn)行法律監(jiān)督；三是對審判機(jī)關(guān)制定的司法解釋進(jìn)行法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行上述監(jiān)督的方式，可以根據(jù)具體情況分別采用：1.對于違反憲法、法律和我國的國際承諾的地方立法和行政立法，凡是與具體案件相關(guān)的，通過公訴提交審判機(jī)關(guān)進(jìn)行司法審查。2.對于違反憲法、法律和我國的國際承諾的地方立法和行政立法，尚未涉及具體案件的，提請人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)決定是否予以廢止。3.對于違反憲法、法律和我國的國際承諾的司法解釋，提請人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)決定是否予以廢止。

　　第九屆全國人民代表大會(huì)已經(jīng)把《人民檢察院組織法》的修訂工作納入了本屆的立法規(guī)劃，該法的修訂應(yīng)當(dāng)為檢察機(jī)關(guān)履行立法監(jiān)督權(quán)奠定法律基礎(chǔ)。將來，再通過對人民代表大會(huì)組織法、地方各級(jí)人民政府組織法等組織法修訂以及監(jiān)督法的制定進(jìn)一步建立健全檢察機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督規(guī)范和程序，逐步完善我國的立法監(jiān)督機(jī)制，從制度上保障國家法制的統(tǒng)一。

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