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群體性糾紛的司法救濟
群體性糾紛的司法救濟 五年前，筆者就《工人日報》寄來的關(guān)于某法院將原告一千多人的群體糾紛拆散為個體訴訟的報道，寫過一篇題為“合并審理為何變?yōu)閱为殞徖怼钡脑u論；三年前，筆者應某律師事務所邀請參加了億安科技股票持有人群體訴訟問題研討會，介紹過世界歷史上集團訴訟在維護和建構(gòu)（而不是破壞）社會秩序方面的業(yè)績；然而嗣后幾年，關(guān)于群體糾紛被拒絕受理或被拆散受理的信息不絕于耳，以致于每當我在大學課堂上講授我國民事訴訟法明確規(guī)定的“訴訟代表人”制度時，已沒有底氣告訴學生這一制度是否真實存在；而我又無法象批判其他程序制度一樣，振振有詞地從理論上挑剔這一制度的立法缺陷，因為憑心而論，訴訟代表人制度是我國民事訴訟立法在結(jié)合我國國情并融合兩大法系法律制度的諸多嘗試中最難得的成功范例。無論是在我國法系傳統(tǒng)背景下汲取外國制度優(yōu)點和剔除其弱點方面的理論兼容能力，還是從考慮我國當事人素質(zhì)和平衡各方利益等方面的制度可行性來看，代表人訴訟制度幾乎都無可挑剔。因而今天，當我應北京青少年法律援助與研究中心之約，再次討論群體訴訟這一話題、評論南京市中級人民院以“不適合共同訴訟”為由駁回慶桂萍代表“高爾寶”產(chǎn)品1354名受害者提起的代表人訴訟這一事件時（南方周末網(wǎng)站2004年6月10日發(fā)表了“‘高爾寶事件’受害者維權(quán)艱難”一文），我只感覺失語和胸悶。我們不禁要問，為什么這樣一項由現(xiàn)行法明文規(guī)定、在理論界和實務界都未曾遭到批評的訴訟程序制度，卻在我國實踐中一再受到阻撓？南京中院認定本案“不適合共同訴訟”的理由何在？眾多法院屢屢駁回群體訴訟的真實原因究竟為何？ 一、我國代表人訴訟制度簡介 代表人訴訟制度在我國起源于80年代初期，某縣法院在著名的安岳種子案中嘗試性地變通了當時立法中唯一可援引的共同訴訟制度，接受了由幾位農(nóng)民代表幾百戶受種子公司侵害的當事人提起訴訟，這一案件和隨后幾宗類似案件經(jīng)《人民日報》等媒體報道后，引起中央和地方各級政府的充分重視，也給理論界提出了嚴峻而緊迫的挑戰(zhàn)。1991年民事訴訟法成功地回應了這一現(xiàn)實需求，在吸收美國集團訴訟制度和日本選定當事人訴訟制度優(yōu)點的基礎上，并結(jié)合我國的法律傳統(tǒng)和發(fā)展水平，以共同訴訟制度為基礎，吸收訴訟代理制度的機能，建立了訴訟代表人制度�，F(xiàn)行法規(guī)定了兩類代表人訴訟：一種是人數(shù)確定的代表人訴訟，系指起訴時人數(shù)已確定的共同訴訟人推選出訴訟代表人，代替全體共同訴訟人參加訴訟；一種是人數(shù)不確定的代表人訴訟，系指起訴時如果共同訴訟人的人數(shù)不能確定，則由向法院登記的權(quán)利人推選出代表人，代替全體共同訴訟人參加訴訟。法院在受理時發(fā)現(xiàn)起訴時一方當事人人數(shù)尚未確定，可以發(fā)出公告，說明案件情況和訴訟請求，通知權(quán)利人在一定期間內(nèi)向人民法院登記。訴訟代表人一經(jīng)選定，其訴訟結(jié)果勿須經(jīng)全體當事人同意即對其發(fā)生效力；而且符合條件的登記者無論是否參加訴訟或參加推選代表人，該案判決的效力均可擴張適用于該當事人。 與日本選定當事人制度相比，我國訴訟代表人制度容納了起訴時人數(shù)不確定的案件，因而是對共同訴訟制度的明顯改造和創(chuàng)新。而與法官擁有很大權(quán)力的美國集團訴訟相比（集團訴訟是衡平訴訟，衡平法官的權(quán)力之大非普通法官所能比），我國訴訟代表人制度在考慮群體訴訟所蘊藏的社會風險方面已充分到對社會主義秩序的維護機制，比如規(guī)定代表人自身必須是起訴群體的一員，不僅在理論上符合“享有訴的利益為訴訟主體必要條件”的基本前提，而且在運作中避免了美國集團訴訟制度可能給利益無涉者（如律師）操縱糾紛、制造案件、侵害當事人利益預留空隙。同時相比美國集團訴訟制度的默示承認代表人和集團判決（以期限內(nèi)登記退出集團作為不適用判決之前提，否則視為同意）的規(guī)定，我國立法要求當事人明示參加選定代表人的程序，并以判決之前或判決之后向法院登記作為判決擴張適用于未參與選定代表人的當事人的前提（未登記者可另行起訴），更體現(xiàn)了對當事人訴權(quán)和意思自治的尊重和保護。甚至在立法細節(jié)上，訴訟代表人制度也富有技巧地避免“群體”或“集團”之類敏感術(shù)語，而使用了“多數(shù)人訴訟”。無論從哪個角度看，在一個擁有獨立司法權(quán)的法院，按照這一制度受理群體糾紛不僅社會收益十分明顯，而且社會風險也很低。 二、群體訴訟制度的歷史發(fā)展及其社會功能 群體訴訟制度最早起源于17世紀的英國，當時處于原始積累時期的英國社會矛盾重重，農(nóng)民對教會、土地主及封建政府之間由于高額稅賦強烈不滿，群體性沖突一觸即發(fā)。特別是圈地運動導致的土地糾紛一再以相同形式大量涌入法院，于是1676年，英國衡平法院應教區(qū)居民的請求作出了一則適用于全體居民的判決，從此確立了英國代表訴訟制度（representative action），后來各國逐步建立了具有本國特色的群體訴訟制度，如美國的集團訴訟（class action）、德國的團體訴訟（verbandsklage）、法國的共同代理訴權(quán)制度（action en representation conjointe）、以及日本和我國臺灣地區(qū)的選定當事人和選定代表人制度。 然而，這一歷史久遠的制度成為民事訴訟中的一項重要制度，是在20世紀中葉以來與現(xiàn)代型訴訟的大量增長同步發(fā)生的，環(huán)境問題、產(chǎn)品責任、證券交易、反壟斷訴訟，還有格式合同、勞務糾紛，以及民權(quán)問題，等等，成為困擾著急劇發(fā)展中的各國社會的普遍問題。美國1966年修訂后的《聯(lián)邦民事程序規(guī)則》對集團訴訟制度的補充和完善，使得集團訴訟成為民事案件的重要組成部分，1976年，集團訴訟占民事案件的2.6%. 群體訴訟制度從產(chǎn)生到發(fā)展的歷史一再證明，這一制度在疏導社會沖突、維護社會穩(wěn)定方面的重要價值。特別是在經(jīng)濟交往領(lǐng)域日益拓寬的現(xiàn)代商品社會，鑒于社會糾紛涉面之廣、規(guī)模之大、對抗之強，如不以合理、正當?shù)那兰右允鑼Ш徒鉀Q，可能釀成更加劇烈的社會沖突。司法的功能恰恰在于，為糾紛各方提供一個通過用事實和證據(jù)說服對方從而理性地傾泄不滿、平息沖突的“戰(zhàn)場”。政府如果賦予司法機構(gòu)在解決這類沖突方面的充分資源（包括權(quán)力資源、財政資源、信用資源），使司法機構(gòu)有能力承擔起這一重任，各級黨政機關(guān)的門口可能減少大量靜坐、上訪的人員。 群體訴訟制度的另一價值是基于訴訟經(jīng)濟的考慮，這是共同訴訟制度共有的價值。人數(shù)眾多的一方當事人針對相同的當事人提起多次訴訟，無論對于當事人，還是對于公共司法資源，都是一種巨大的浪費。其中道理不言自明。合并審理的另一重要價值是維護司法統(tǒng)一相同境遇獲得相同判決結(jié)果，以避免和減少同類案件由于分別審理而產(chǎn)生的司法沖突，真正實現(xiàn)法律面前人人平等。 群體訴訟制度的另一功能在于平衡沖突雙方的訴訟能力，從實質(zhì)上保障訴訟權(quán)利平等。群體訴訟的特點，一般都是一方當事人（被告）為實力強大的企業(yè)、集團或社會組織，另一方是力量弱小的平民、消費者、受害人、受雇人、小股東等等，由于財力、智力、代理等各方面的巨大差距，立法所規(guī)定的雙方當事人訴訟權(quán)利平等可能成為空頭支票。群體訴訟制度使弱小的一方當事人得以基于共同利益而凝聚成為暫時的團體，與對方當事人形成力量均勢，真正體現(xiàn)民事訴訟“武器平等”的特征，從而使訴訟結(jié)果獲得正當性而易于接納，從根本上平息和化解糾紛。 三、法院拒絕受理群體糾紛的原因 既然群體訴訟有如此之多的優(yōu)勢，為什么這一制度在我國一直被冷落、被阻撓、被閑置，政府寧可忍受大批民眾進京上訪，再命令各地政府不惜重金到北京來領(lǐng)人回鄉(xiāng)？當社會糾紛按照法律明確規(guī)定的條件和程序聚集到專門解決糾紛的司法機關(guān)時，卻被法院以公然或變相的借口拒之門外？其中原因，既在法院之內(nèi)，也在法院之外。 原因之一，司法獨立資源欠缺，法院深感力不從心。 計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型必然導致民權(quán)意識的蘇醒，當事人意思自治、責任自負的理念正在迫使絕對國家主義向相對承認以國家與社會分權(quán)為基礎的社會自治轉(zhuǎn)變。法院實際上代表了整個政府（公權(quán)力）站在社會沖突的最前鋒（常常謂之“社會沖突的最后一道防線”），因此，要滿足這種不斷增加的司法救濟需求，法院必須在政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中獲得獨立地位并增加權(quán)力資源配置，同時保障提供充分救濟和程序保障的人、財、物資源配備，甚至應當享有通過司法程序而控制政府權(quán)力剝奪人民權(quán)利的行為。然而現(xiàn)實情況恰恰相反，法院不僅在獲得合格的人才和充足的財物方面都受制約于其他國家機構(gòu)，無法應付不斷增長的社會需求，而且審判獨立也受到來自政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和整個社會環(huán)境的抑制。加之司法腐敗之類授人以柄的內(nèi)在缺陷，形成嚴重的司法信任危機。本來，司法機構(gòu)與社會之間對立是“社會與政府”二元結(jié)構(gòu)緊張關(guān)系的一個縮影，但在整個國家權(quán)力體系中，各個國家機構(gòu)都可以打著“審判監(jiān)督”的旗幟站在了“人民”一邊，搖身變成為當事人權(quán)利的保護者和代言人，只有掌握審判權(quán)的“人民”法院，卻被權(quán)力制約的似是而非的口號推向了人民的對立面。 法院在解決社會沖突時卻常常成為社會沖突各方的眾矢之的，形成一種“審判監(jiān)督壓制司法獨立并最終侵犯民權(quán)”的狀況。這是因為國家與社會之間分權(quán)過程尚未完成，民權(quán)意義上的審判權(quán)制約只能借助于其他公權(quán)來獲得實現(xiàn)，而當政府機構(gòu)之間的權(quán)力界線尚未確定、司法獨立尚未實現(xiàn)時，當公共權(quán)力在整體上缺少來自社會的制約時，依賴于其他公共官員對司法權(quán)力的制約一方面進一步削弱了司法權(quán)在整個國家權(quán)力體系中的權(quán)限份額，從而在長遠意義上損害民權(quán)（當事人權(quán)利）在獨立的機構(gòu)以正當?shù)某绦颢@得保護的權(quán)利；法院在求生的本能驅(qū)動下，利用職權(quán)和似是而非的“當事人主義”自我責任機制，回避可能給自己帶來批評和麻煩的敏感社會問題和推卸責任，轉(zhuǎn)嫁法院所承受的壓力或剝奪當事人享有的權(quán)利。按照系統(tǒng)科學理論，訴訟程序是一個通過與系統(tǒng)環(huán)境交換信息并自我調(diào)整的開放性自組織系統(tǒng)，如果環(huán)境為系統(tǒng)提供的資源不足，而壓力（控制參量）過大，必須導致民事訴訟程序運作的內(nèi)在機能遭到破壞或?qū)е挛s，最終妨礙當事人訴權(quán)的正常行使和訴訟目的的實現(xiàn)，從而形成惡性循環(huán)。司法機關(guān)拒絕受理群體訴訟只是其中一例。由于群體糾紛涉及面廣，一方面群體內(nèi)部利益難以協(xié)調(diào)，另一方面對方當事人可能與社會各界存在錯綜復雜的關(guān)系，無論怎樣的裁判結(jié)果，都難以同時滿足雙方當事人特別是群體一方某些成員的期望，在缺乏充分的權(quán)威資源的背景下，法院等于以全身心的投入?yún)s將社會沖突引火燒身。 原因之二，指標管理功利計算，法院付出得不償失。 盡管群體訴訟制度對于當事人和社會而言，成本低而收益大，然而在我國司法行政指標化管理模式中，受理群體訴訟對于法院而言，卻是成本高而收益小。首先，在司法統(tǒng)計表上所記載的案件數(shù)量所標志的法院業(yè)績表上，一件集團訴訟與單獨審判的案件一樣，顯示的數(shù)字都是“1”，然而審理一件群體訴訟，從立案到選定代表人、再到公告登記、審判和執(zhí)行，先后沒有兩年時間難以完成，是一件單獨審理案件所消耗時間、精力、人力、物力的數(shù)倍乃至數(shù)十倍，而且極難在法定審理期限內(nèi)審結(jié)。法官的獎金、法院的評比、法院各級領(lǐng)導的晉升等等，與這張司法統(tǒng)計表上的數(shù)字密切相關(guān)，而與他們在解決大規(guī)模社會沖突和潛在分擔政府方面的作用沒有直接關(guān)系，因為后者是不可量化的。另一方面該群體與社會各界的關(guān)系錯綜復雜，法院受理這類案件等于給自己人力的投入極難在首先是業(yè)績收益。再加上裁判結(jié)果如果發(fā)生“錯誤”或引起社會不滿，計算“錯案”時往往適用的是感覺標準，而不是數(shù)字標準，一個群體訴訟案件的“錯誤”可能使法院全年的結(jié)案數(shù)字都失去意義，“一著不慎，滿盤皆輸”。 原因之三，立案程序超職權(quán)主義，政府或社會組織直接干預。 法院基于自身利益考慮，總是想辦法抑止集團訴訟涌入法院的數(shù)量。即使在美國，隨著最高法院司法政策的一再調(diào)整，集團訴訟由于勝訴率越來越低，到1984年已降至僅占全部民事案件的0.4%，引起社會的強烈不滿。然而，我國法院得以如此普遍違反法律的明文規(guī)定，明目張膽地恣意拒絕受理群體糾紛，而不必受任何“監(jiān)督”或制約，其原因在于，我國超職權(quán)主義立案程序印合了整個權(quán)力體系抑制群體訴訟的需要。我國立案程序采取的不是登記主義，而是實質(zhì)審查制。現(xiàn)行的起訴與受理制度是以人民信訪制度為基礎，經(jīng)由接待室到信訪辦再到告申庭再到立案庭等一系列改革而逐步形成的。法院單方依職權(quán)決定起訴是否符合受理的標準，當事人雙方對此沒有聽證、申辯和對抗機會，形成先審后立的模式；一些法院還擅自附加了一些要求，強行增加當事人獲得受理的障礙，妨礙當事人行使訴權(quán)或增加其起訴的難度和成本；立法對于司法權(quán)的范圍沒有按照事物的性質(zhì)確立明確的“可訴性”或可司法性考量標準，而是適用行政色彩濃厚、裁量權(quán)限無邊的“主管”制度來劃定。這些制度上的缺陷已成為立案標準隨意和立案活動恣意的根源，構(gòu)成我國立案程序規(guī)范化的和訴權(quán)保護的障礙。 政府或社會組織乃至領(lǐng)導個人，通過各種方式向法院甚至向律師“打招呼”，直接干預法院受理或律師代理一些社會影響較大的群體性糾紛，也是法院不敢受理某些案件群體糾紛卻選擇性受理另一些糾紛的原因。筆者曾經(jīng)應東部某省一位律師的請求，希望聘請一位北京律師，代理該省三百多位出租車司機與政府管理部門之間的合同糾紛。因為該省司法局開會通知，不允許本省律師代理這起群體訴訟。這種做法與報紙宣傳的“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的維護社會穩(wěn)定的“先進經(jīng)驗”思路上如出一轍，但效果可能背道而馳。如此敏感的群體糾紛不能通過合法途徑獲得妥善解決，其結(jié)果“小事”會釀成“大事”，而大事不僅要出鎮(zhèn)，而且可能出市、出省、出國。這種以紙包火、用捂蓋子方式最多求得一時平安，卻可能釀成更大、更深、更遠的沖突。 如果政府和社會希望法院有力量擔負起舒緩和化解群體性沖突以維護整個社會穩(wěn)定的重任，就必須賦予司法更多資源，特別是信用資源；如果法院希望在參與配置社會資源的過程中證明自身的價值和并穩(wěn)固和擴大自己的實力，就不能避重就輕，拒絕受理群體性糾紛。而對于社會來說，群體性糾紛的解決途徑，相比于械斗鬧事、靜坐示威、集體上訪、甚至上吊自殺……群體訴訟標志著社會逐步由野蠻、無序邁向理性和規(guī)則之治。 北京大學法學院·傅郁林
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