對我國的立法聽證的些許看法

對我國的立法聽證的些許看法 　　目前，在地方立法實踐中，作為推進立法民主化和提高立法質(zhì)量的手段——立法聽證開始被越來越多地采用，也為從事立法實際工作的同志所推崇，據(jù)稱也取得了很好的效果（對這種效果分析大都為邏輯推演或敘述者主觀感受，較少實證分析）。但筆者有時杞人憂天地擔憂：產(chǎn)生于西方政治文化背景下的立法聽證移植于中國，在某種情況下會不會出現(xiàn)“淮南為橘淮北為枳”那樣的結(jié)果？因此，筆者以為，對我國立法聽證制度運作的利弊得失，不僅要從當前的“現(xiàn)實需要”和“實際效果”考量，更要放在中國政制構(gòu)架和政制發(fā)展的大背景下權(quán)衡。筆者的觀點是，立法聽證對立法者聽取不同意見、獲得更多立法信息有很大作用，在目前我國代議制民主立法制度尚不完善的情況下，立法聽證對民主立法顯得突出重要；但是，立法聽證對立法民主的功能和作用畢竟有限，實現(xiàn)立法民主化不能寄望于立法聽證，從我國政制發(fā)展的長遠目標來看，實現(xiàn)立法民主化的最終出路在于完善我國的人民代表大會及其選舉制度；因此在設(shè)計立法聽證規(guī)則和具體操作中，可以有適當?shù)撵`活性，考慮實用性、時效性和可操作性。

　　1.從立法聽證的價值定位看。立法聽證的價值就在于使立法者能夠進一步聽取各方意見尤其是各種不同意見，從而獲得更全面的立法信息，其作用無疑需要充分肯定。但是這種作用至多也就是代議制立法民主的補充，不能代替或超越代議制民主，過分強調(diào)或擴大這種作用，以至于把它當作立法民主化和提高立法質(zhì)量的主要手段或最重要的手段，那就步入了誤區(qū)。立法聽證不同于行政聽證，聽證不是也不應是立法的必經(jīng)程序。在代議民主制度下，立法權(quán)由立法機關(guān)專門行使，提高立法質(zhì)量，使立法機關(guān)制定的法律充分反映和體現(xiàn)廣大人民群眾的意志和利益，關(guān)鍵取決于立法者的良好素質(zhì)和代議制度本身運行的良好機制。我國的立法機關(guān)即權(quán)力機關(guān)，也就是人大及其常委會；立法者的素質(zhì)，主要的也就是人大代表和人大常委會組成人員的素質(zhì)，他們是否有強烈的責任感和使命感，能否真正地理解、體現(xiàn)并代表好人民群眾的利益，是否具備了必要的知識和能力至關(guān)重要。立法就是一個利益博弈的過程，博弈場所絕對應該在代議機關(guān)而不是在代議機關(guān)之外。人民群眾（選民）利益表達主要的和最重要的制度化的渠道就是選舉代議機關(guān)的代表，選舉固有的特點決定了選舉的結(jié)果理當是最公平、最權(quán)威的，代表的廣泛代表性使得代議機關(guān)最能代表方方面面，也最能在總體上反映人民（選民）的意志，也可以說是最理性的。所以在代議制度框架之中博弈的結(jié)果，應該是最公平、最權(quán)威、最理性、最能代表和反映人民群眾的意志和利益的。人民群眾參與立法的根本的途徑就是通過選舉選出能代表和反映自己利益和要求的人大代表。推進立法民主化和提高立法質(zhì)量的根本途徑，就在于健全和完善代議制度及其運行機制；離開代議制度本身去尋找立法民主化的途徑，從長遠來看無異于舍本逐末甚至是緣木求魚。對立法聽證的空前熱情，反映了目前人大工作中廣泛存在的“不走大路走小路”現(xiàn)象：人大工作的許多“創(chuàng)新”，比如“個案監(jiān)督”、“代表評議”和“工作評議”等實際上往往回避了制度設(shè)計的職能和機制另辟蹊徑�！安蛔叽舐贰笔且驗榇舐酚姓系K，走大路的成本太高而收效甚微，甚至還得半途而廢。不是積極地從代議制度本身尋找立法民主化的途徑，代議制民主立法制度本身未能實現(xiàn)立法民主化的目標，表明我們的代議制度本身存在缺陷或者不完善的地方。但是從制度外求解的做法最終必然反過來傷害到制度本身，比如通過公民上書促使某一法律很快出臺，其結(jié)果首先是傷害到國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，甚至抑制權(quán)力機關(guān)的能動性；比如對個案監(jiān)督的過分追求，結(jié)果可能會影響到國家權(quán)力的平衡和制衡；同樣對立法聽證民主功能不適當?shù)胤糯�，結(jié)果可能會抑制代議機關(guān)立法的民主機制和功能發(fā)揮。

　　2.從立法聽證的現(xiàn)實必要性看。當然，筆者并不否認立法聽證的必要性，以上所述只是邏輯上的推論，或者說只是從理想狀態(tài)下的論證，僅僅是“應然”。現(xiàn)實和理想狀態(tài)總是有區(qū)別的。事實上，憲法和法律設(shè)計的人大的許多職權(quán)還難以真正落實。近年來，作為國家權(quán)力機關(guān)的人大及其常委會積極“作為”，努力實現(xiàn)制度設(shè)計的職能和機制，反映人民群眾的利益和要求，但制度途徑有時難以實現(xiàn)，體制障礙太多，只能從制度外尋找突破口，“大路不通”只得“走小路”。人大工作的許多“創(chuàng)新”，也是面對現(xiàn)實的選擇，當然有它的必然性、合理性。如人大個案監(jiān)督就是對人民群眾要求遏制司法腐敗現(xiàn)象的回應；立法聽證就是對人民群眾立法民主愿望的回應。立法質(zhì)量不高，代議制度立法民主功能難以實現(xiàn)，與立法者的素質(zhì)相關(guān)，而立法者的素質(zhì)歸根結(jié)底受制于我們?nèi)舜蟠�表的產(chǎn)生機制或者說是選舉制度。從長遠來看，實現(xiàn)立法民主化的出路，必須首先從改革完善選舉制度入手。但是，完善人大制度和選舉制度非一朝一夕，現(xiàn)行制度框架內(nèi)的職能完全發(fā)揮出來也要經(jīng)過艱苦努力。現(xiàn)實中我國許多人大代表和常委會組成人員還很難說是選民選擇的結(jié)果，他們?nèi)狈�來自選民的壓力和動力，因而缺乏參政議政的熱情和能力，缺乏責任感和向選民負責的精神；公民在立法中表達自己愿望和意見的制度化途徑不暢，往往是關(guān)起門來立法，立法似乎與老百姓無關(guān)，從而導致立法質(zhì)量不高、部門利益傾向嚴重。面對這樣的前提，立法聽證至少給普通公民提供了一個表達的途徑和場所，也給立法者了解各方面的意見、獲得較全面的立法信息提供了途徑和場所。這對立法反映人民群眾的意愿、克服部門利益、限制行政權(quán)力、保護公民權(quán)利、提高立法質(zhì)量是有很大好處的；而且通過這種形式，也使人民群眾了解了立法內(nèi)容和立法過程，培養(yǎng)了民眾參與立法的興趣和技能。當然這種合理性是有歷史階段性的，隨著我國政治文明建設(shè)和政制發(fā)展，制度民主功能的實現(xiàn)，這種從制度之外尋找解決途徑的合理性也會慢慢消失。立法聽證在現(xiàn)在和將來都是需要的，但實現(xiàn)立法民主化的根本途徑最終還在代議制度本身。

　　3.從聽證參加者的代表性看。各地在遴選聽證參加人時，雖然大都強調(diào)“公平”“均衡”“對等”，力求達到有方方面面的代表，盡可能全面地反映各種不同的意見，盡可能使聽證參加人具有廣泛性、代表性，但“遴選”畢竟不是選舉，遴選聽證參加人的渠道、方式，遴選的范圍、地域、人群受到很大局限，不同利益很難公平、均衡。而且最重要的是，不同階層、不同利益集團，利益表達的愿望、積極性不同，表達的條件、手段有區(qū)別，表達能力也不同。如果在操作上也不適當?shù)胤糯罅⒎�聽證的功能和作用，還可能成為一些利益集團對立法施加影響的方便場所。利益集團通過立法聽證表達自己的愿望合理合法，關(guān)鍵是某些實力強大的利益集團，占據(jù)天時地利人和，掌握著更多的資源和表達渠道，甚至同某些行政部門有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，更容易向立法者施加壓力，而且他們使其利益法律化的愿望很強烈。而弱勢群體往往個體利益分散，難以形成利益共同體，某項立法涉及整個群體的利益可能很大，但對單個個體來說利益可能不大，其參與立法聽證的相對成本可能遠遠大于個體收益，因而表達其利益的愿望可能并不強烈，而且其表達的條件、能力均處于劣勢。如果是這樣，就很難說體現(xiàn)“公平”“均衡”“對等”。一些地方的行政聽證如公交、供熱價格等聽證中，利益集團施加實質(zhì)影響的事實，不能不讓人對目前立法聽證有可能出現(xiàn)的某種結(jié)果產(chǎn)生疑慮。抑制部門、行業(yè)、集團通過聽證對立法施加不適當?shù)挠绊�，似乎聽證參加人就得有廣泛的代表性，但聽證參加人的廣泛性、代表性、公平性，只能是一個理想。事實上在一些地方，即便是直接關(guān)系老百姓切身利益的立法項目，即便做了大量的宣傳鼓動，普通公民踴躍報名主動參加立法聽證的情景并未出現(xiàn)；甚至為了順利“做”完聽證會，組織者還要在下面做許多的動員和安排。這些往往被轟轟烈烈的宣傳所掩蓋。因此對立法聽證價值定位要準確，要突出聽取意見功能弱化利益博弈功能。從《甘肅省消費者權(quán)益保護條例（草案）》立法聽證會的情況來看，經(jīng)過專業(yè)訓練的律師在聽證會上成了主角，他們引經(jīng)據(jù)典，侃侃而談，陳述論證顯得“有理有據(jù)”；而從普通消費者中挑選出來的聽證會參加者倒成了配角，陳述和表達處于明顯“劣勢”。如果機械地從人員構(gòu)成上考慮廣泛性和代表性，很可能是弱勢群體更處于“弱勢”。要使聽證參加人在人員構(gòu)成上達到廣泛代表性幾乎不可能，與其這樣，不如考慮觀點的廣泛代表性，讓各種不同的觀點都能通過聽證得到表達。這并不意味著普通市民參加聽證陳述或者他們的意見不重要，也不意味著限制了處于弱勢的群體或個體意愿的表達，恰恰相反，他們的利益最需要給予特別關(guān)注；任何群體任何人任何不同的觀點，都可以通過本人或其代理人（比如律師）在聽證會上得以表達，委托代理人（律師）聽證陳述，也許效果更佳。這樣一來，也避免了某些群體由于表達上的劣勢而導致在聽證過程處于“弱勢”的現(xiàn)象，而且這更具有操作性。假如出現(xiàn)這樣一種情況，來自不同職業(yè)和階層的兩個人持完全相同的觀點，而且都積極報名參加聽證，從人員結(jié)構(gòu)的代表性上看，兩人似乎都應該參加聽證會，但讓其重復相同的觀點，意義不大。相反，來自同一階層的兩個人如果持兩種相反的代表性的觀點，參加聽證的實際意義可能更大。筆者感到，在目前實施地方立法聽證的過程中，政治象征性和宣傳性遠遠大于實際需要和現(xiàn)實效果。既然立法聽證最主要的功能是聽取意見，那么我們就沒必要過分追求形式上的平等，而要考慮實質(zhì)上的公平、實際的效果和操作上的可行性。

　　4.從立法聽證結(jié)果的效力看。在上述理想狀態(tài)的代議制度下，立法聽證結(jié)果能產(chǎn)生多大的效力，取決于聽證參加者的觀點在多大程度上影響了立法者（議員或代表），或者在多大程度上被立法者（議員或代表）接受。也就是說聽證的效力或影響是通過代議制度本身體現(xiàn)出來的，且這種影響或效力無法評估或難以評估。所以，立法聽證的結(jié)果并不像行政聽證那樣必然產(chǎn)生法律效力。就我國目前的地方立法聽證而言，似乎更多的不是對立法者（人大代表或常委會組成人員）施加影響，主要是對具體操作機構(gòu)（法工委）施加影響，而且這種影響是直觀的，即有多少“正確的”“合理的”意見被吸收了。有人主張賦予立法聽證結(jié)果（聽證報告和聽證記錄）一定的法律效力，“正確的”“合理的”意見必須吸納，不能被采納的意見，也要說明不采納的理由。鑒于我國的立法實際，使聽證結(jié)果產(chǎn)生看得見的實際效果有它的必要性，但畢竟立法聽證僅是“聽取公眾意見、收集信息，為常務(wù)委員會立法決策提供依據(jù)”，聽證參加者并非選民授權(quán)，聽證會上表達的觀點并不能全面反映公眾的意見，賦予聽證結(jié)果法律效力，理由不足，也似乎偏離了代議制度的設(shè)計。目前的這種安排，也容易導致由具體操作機構(gòu)判斷各種意見是否“正確”“合理”并給予取舍從而影響公平公正的情形。因此，賦予立法聽證結(jié)果何等效力，需慎重考慮并仔細研究、總結(jié)。

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