亞洲的消費者保護法與賠償機制

亞洲的消費者保護法與賠償機制 　　一、亞洲消費者保護法的一些重要特點

　　三十年前，沒有一個亞洲國家的法律對“消費者”這個詞進行過解釋，或將它寫入法律。不過，盡管消費者保護法常常被看成是一個當代現象，但是，更早以前，大多數國家已有了一些與消費者有關的涉及到度、量、衡、合同、商品買賣、食品與衛(wèi)生以及一些金融活動的法律。

　　這些早期法律的一個特點，就是它們并不區(qū)分不同類別的購買者-消費者被等同于一般的商品購買者。后來的一大進步是增補了相應的法律條款，以區(qū)分開消費者購買和商業(yè)性買主，并對消費者給予更多的保護和權力。這方面的例子是各國實施的《貨物買賣法案》。早期有關消費者保護法的改進仍著眼于商品和服務的買主和賣主。關于商品的制造商和進口商應對消費者所負的責任則毫無規(guī)定；假如商品和服務的使用者并不是其購買者的話，這些使用者也享受不到任何保護。后來，消費者運動轉向通過一系列新法規(guī)來解決某些特殊問題，如貿易說明書、特殊行業(yè)的廣告（涉及藥品、食品、金融服務、房地產）等，在這些新法規(guī)中消費者受到了更大的保護。這種分散的立法有著相當的局限性。新的問題層出不窮，那些著眼于某些特殊領域的法律遠不能適應解決新問題。那些由頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳方式制訂出的法律規(guī)章相互之間缺少聯系，從而影響了其作用的發(fā)揮，各種貿易行為之間的區(qū)分也是建立于抽象的法律基礎之上，而不是現實的商業(yè)活動之上。更重要的是，這種立法方式無法將消費者保護覆蓋到許多信譽交易中，例如信用卡、分期付款，這就使得人們難以弄清哪些法律可以用來保護消費者。消費者保護在許多亞洲國家（和地區(qū)-譯者注），包括香港和馬來西亞，在相當大程度上仍然停留在這個水平上。

　　消費者保護中取得進展尤為緩慢的一個方面就是產品責任。在許多國家，依據合同法，可以使賣方對劣質產品造成的損失負責賠償。但是，在制造者與產品的購買者或其他使用者之間并沒有一種合同關系。同樣的，在產品的銷售者與非購買者的使用者之間也不存在一種合同關系。而且，其他的使用者也不可能依據合同法起訴銷售者。

　　在有的國家，尤其是那些承襲了英國民事侵權行為法律有關過失的立法內容的國家。有關過失犯罪的法律要求出示過失一方的“錯誤”，而對這一點受傷害的消費者尤其難以做到。為了克服這些特殊的困難，歐洲聯盟和很多經合組織國家實施了新的產品責任法。

　　新的產品責任法尚未在絕大多數亞洲國家實施，因為它和制造者的利益相矛盾。1995年日本實施了新的產品責任法，這將推動在其他亞洲國家實施新的產品責任法。

　　1979年以來，幾個亞洲國家已實施了名為《消費者保護法案》的法規(guī)。斯里蘭卡和泰國均是在1979年率先實施這項法規(guī)的。菲律賓著手這個法規(guī)也是在那個時候，印度在1986年開始實施該法規(guī)。菲律賓在1993年才通過了消費者保護法案，同年，中國也通過了《中華人民共和國消費者權益保護法》。

　　這些新一代法律的進步可以概括如下：

　　1.有的法規(guī)表明了消費者的權利是受法律保護的權利，消費者的權利包括安全性、選擇、信息、公平價格、抗議和賠償。

　　2.消費者權利涉及到消費品和服務的交付，有的還涉及到特殊服務（如醫(yī)生、牙醫(yī)、工程師、建筑師等）。

　　3.這些法規(guī)授予現有的或新成立的機構以制訂規(guī)范的權力，以便對新的不正當行為迅速做出反應。在有的國家，制定規(guī)則的權力掌握在政府的行政部門中，但是由消費者和工業(yè)界代表組成的顧問委員會被允許對將要頒布的法規(guī)提出自己的意見。

　　4.建立起簡化了程序和出證規(guī)定的特殊法庭來聽取消費者的投訴。

　　5.法規(guī)允許消費者個人索賠。尤為重要的是，這些法規(guī)授權某個官員（如貿易行為督導等）以及個別情況下的某個社會團體如消費者組織代表某一個消費者或消費者群提起訴訟。

　　6.這些法規(guī)提供了一系列補償方式。這是因為人們已認識到這樣一個事實：缺乏一系列全面的、平衡的、靈活的賠償方法就等于是要削弱這些法規(guī)想要賦予消費者的權利。

　　7.這些法規(guī)與現有法律并不相悖，相反是建立于現有法律基礎之上的。

　　二、部分亞洲國家消費者保護法簡介

　　1.馬來西亞有關消費者購買方面的最重要的兩個法規(guī)，是《1950年合同法案》（1974年修改）和《1957年商品買賣法案》（1989年修改）。二者都是私法的組成部分。這兩個法規(guī)的根源可以追溯到19世紀英國的理念：合同各方享有平等的討價還價的權力，以及最大限度的合同的自由。

　　馬來西亞法律沒有說明何為不公平合同。排除責任條款是幾乎所有合同的一個特點。現在，馬來西亞已有法規(guī)來規(guī)范私人房產開發(fā)商的售房合同，規(guī)范直接銷售（上門銷售、多層次傳銷及郵購公司）以及分期付款購買活動。這些法規(guī)在不同程度上對銷售合同都有所規(guī)定，在有些方面給消費者提供了巨大的保護。不過，從方法上講還屬于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的形式，缺少一個統(tǒng)一的保護。

　　規(guī)定貿易說明和廣告的主要法案是《1972年貿易說明法案》（1980年修改）。該法案不適用于不動產（包括房產），在對貿易過程中的說明方面應用有限，而且不包括專業(yè)的說明（第15條）。這是一個懲罰性法規(guī)，作用是打擊對商品和服務的虛假說明和誤導性說明，手段是刑事制裁。并不要求對提供的商品和服務做全面的說明，而且，它也不強制行為不當一方對不當說明所造成的損失進行賠償。廣告法規(guī)的關鍵是阻止不可接受的東西出現，但是如果出現的話，制定法規(guī)者必須能夠很快將其清除出傳媒，受其影響的消費者和其他制造者的損失也必須得到賠償。《1972年貿易說明法案》在這些方面都沒有做到。

　　不過，在銀行業(yè)、金融服務以及保險業(yè)，制訂規(guī)則的單位有著很大的訂規(guī)權力，這些權力可以用來規(guī)定廣告活動，但在實踐中這些權力并未實施過。在麻醉品、藥品、私人房產開發(fā)方面，管理者被賦予極大的權力。事實上，私人房產開發(fā)商的每一個廣告都必須得到訂規(guī)機構的批準。廣播部和內政部在管理媒體所有者方面也有很大的權力，它們依靠的手段是發(fā)放許可證。這種行政控制主要是威懾出版政治敏感性題材和淫穢內容，而有違消費者經濟利益的廣告受到注意的程度則要輕得多。

　　消費者信用方面的情形與此相差不多。消費者信用的指導法規(guī)是《1951年債權人法案》（1989年修改）、《1967年分期付款購買法案》（1978年修改）、《1972年典當主法案》�，F有的法律沒有起足夠作用的原因，在于各種生意間的區(qū)分是建立于抽象的法律之上而非現實的商業(yè)活動基礎上。法律也沒有將消費者保護立法覆蓋到多種形式的信用之中，如租賃〔除了《1950年合同法案》（1974年修改）總則中有關委托的規(guī)定〕、信用卡、分期付款等。而且，對于什么法律適用于許多消費者信用卡交易還存在著不確定性。

　　法規(guī)對侵權也缺乏連貫的制裁政策：有時法律規(guī)定對侵權要進行刑事懲罰，有時只要求民事賠償。對于處以刑事懲罰，所規(guī)定的懲罰也不是一致的。第三方的利益沒有得到完全保障，保證人也沒有得到公平對待，法規(guī)并沒有被所有的單位執(zhí)行，這導致了法律實施的不連貫性。

　　有關產品安全的立法可從幾個針對個別產品的立法中找到，如：《1984年控制藥品與化妝品規(guī)定》和《1983年電子檢查員法案》，等等。這些法案對上述產品的銷售和流通的安全做出了保障，有關當局只有在確認這些產品已經符合現有標準的情況下才批準生產、注冊，同時嚴格限制使用某些產品。但是，卻沒有一部法典能概括產品安全問題，為消費品制訂一個安全和質量的普遍標準。

　　馬來西亞有一個有效的國家級機構：馬來西亞標準與工業(yè)研究所（SIRIM），它從事產品測試，批準、制訂產品標準。SIRIM的作用是幫助生產部門生產出適合馬來西亞標準的產品。它沒有強制實行標準的權力。它志愿檢測制造者送來的產品，收取一定費用，而且如果所測產品符合其標準，它就向制造者出售其達標標志。在馬來西亞，有了這些標志，制造商就有了其競爭優(yōu)勢。SIRIM不收集有關消費品事故的統(tǒng)計數字，也不發(fā)布所有制造商和進口商都須遵循的強制性標準，或在產品上市之前先要做檢測。

　　馬來西亞沒有一部有關產品責任的全面、綜合的法規(guī)，關于產品責任的法規(guī)可以在合同法、習慣法中有關民事過失條文等幾個法規(guī)中找到，習慣法和商品買賣法案為商品對不同法律事實影響下的人造成的損失和損害規(guī)定了不同的索賠權力。對于依據合同責任和法規(guī)責任的索賠，只能是直接受合同影響的一方有權索賠，而其他受影響的人，如無辜旁觀者、朋友、將產品作為禮品接受或使用產品的家庭成員，則無權索賠。這些人的索賠只能依據過失這種民事侵權行為，而依據于民事侵權行為的索賠是非常復雜的。

　　馬來西亞對于消費者異議并無專門的賠償機制。不過，地方法庭受理此類事件。保險業(yè)也有調解機構。

　　2.斯里蘭卡

　　斯里蘭卡的《消費者保護法》實施于1979年1月1日，這是亞洲的第一部消費者保護法。該法所陳述的不僅是消費者保護，而且還對內部貿易、公平貿易行為做出了規(guī)定。該法案創(chuàng)立了“內部貿易專員辦公室”并賦予專員極大的權力。該法案的一個重要關注點是食品、飼料或專員認為是社會日常生活必需的商品都有相應的條款。不過，該法案的執(zhí)行主要依靠行政控制。該法案也授權負責內部貿易的部長沒收任何觸犯該法案者的所有或部分財產，無論他是否與貿易有關系。

　　該法案的主要缺陷是它既沒有為消費者提供任何新的個人權利，也沒有為解決消費爭端建立新的賠償機制。消費者必須依靠“專員辦公室”來解決問題。

　　該法案對公平交易規(guī)定：任何貿易人在交易過程中不得有誤導和欺騙行為，同時對欺騙性行為和誤導性說明做出了專門的分類。違反這些規(guī)定就是違法，將被課以罰款或判徒刑。�� 3.泰國

　　泰國的消費者保護法實施于1979年5月4日，也取名為《消費者保護法案》，但采取的手段卻大相徑庭。該法案建立了一個“消費者保護委員會”，由首相擔任委員會主席，副工業(yè)大臣、副商業(yè)大臣、副農業(yè)與合作大臣、食品醫(yī)藥大臣等六名內閣指定的閣僚任委員會成員。同時建立了“消費者保護委員會辦公室”，辦公室主任也是“消費者保護委員會”的成員。

　　“消費者保護委員會”職權范圍很大，包括向公眾提供有關消費問題的信息和教育，向內閣提議保護消費者的政策和措施�！跋�費者保護委員會”有兩個廣告委員會，即“廣告事務委員會”和“標簽事務委員會”。各委員會由消費者保護委員會指定的七至十三人組成，這些委員會有權聽取對侵犯消費者權利的投訴，尤其是有關廣告和標簽侵權的投訴。

　　類似斯里蘭卡的情況，泰國的《消費者保護法案》既沒有賦予消費者個人以強制性權力，也沒有建立起新的賠償機制。不過，該保護法的一大進步注明了保護消費者協會的作用。協會就可以申請消費者保護委員會的承認，一旦獲得承認，即可為保護消費者開展民事或刑事訴訟。�� 4.菲律賓

　　1990年，《菲律賓消費者法》提交給新組成的議會，并獲得議會通過和總統(tǒng)批準，于1992年7月15日開始實施。該法案總的目標是保護消費者的利益，提高消費者的總體福利，建立工商活動準則。

　　該法案采用的方法不是創(chuàng)建一個新機構，而是加強現有機構的權力。該法案因此涉及到了4個主要的執(zhí)行性機構：即貿易工業(yè)部（DTI）、農業(yè)部（DA）、衛(wèi)生部（DOH）、教育、文化和體育部（DECS）。

　　該法案規(guī)定了中央銀行和證券交易委員會的重要作用。這兩個機構都調整信用的提供，前者調整涉及銀行和金融中介的消費者信用交易，后者調整涉及到金融公司的消費者信用交易。這六大機構一起發(fā)揮著如下的作用：

　　。行使現有法律或新修改的法律、法規(guī)賦予他們的權力和職責；

　　。組織并實施與其各自章程相一致的、體現出保護法頒布的標準的消費者活動；

　　。建立一套程序，使消費者能參與到部門規(guī)則、政策等的制訂與修正之中；

　　。向消費者組織和公眾提供咨詢服務，提供技術和法律援助。

　　很清楚，一個法律要使6個部門從事一系列活動，就需要有一個協調和監(jiān)督機構。為此，該保護法設立了全國消費者事務委員會（NCAC）。該法案確立了一系列強制性的個人權力。并建立了一個為消費者和銷售者個人間對賠償的分歧進行調解的系統(tǒng)，有關賠償機制部分就是關于這個方面的。

　　5.印度

　　亞洲最具新穎性、影響最深的消費者保護法是印度在1986年制訂的。該法案將公平貿易的責任建立于五種理由之上，依據其中任何一種，消費者均可提出申訴。該五個理由是： （1）不論何種貿易人發(fā)生不公正貿易行為和限制性貿易行為；

　　（2）商品存在缺陷；

　�。�3）服務不完善；

　�。�4）對商品的標價超過了法律允許的范圍；

　　（5）所提供的商品在使用時對生命和安全有害，與現有法律相悖。

　　該保護法建立了國家級的消費者保護委員會，它在各邦有分支機構，在涉及到安全、質量、選擇、說明、教育、賠償等事宜時，促進和保護消費者的權利。各級消費者保護委員會都有負責消費者事務的部長以及其他政府和非政府人士成員。

　　就該法案的上述特點來看，也不會有其深遠的影響，它的特性和影響力來自于其獨特且高度有效的賠償機制。

　　三、賠償機制

　　在大多數亞洲國家，司法系統(tǒng)總是不能充分地履行執(zhí)法任務。具體權力依賴于程序上的可行性。�� 1.求助法院賠償的障礙

　　一系列障礙阻礙了消費者上法庭索賠。這些障礙是：

　�。�1）費用

　　阻礙個人進入司法系統(tǒng)的最明顯的障礙，莫過于打官司的高費用。在缺乏全面的司法幫助下，訴訟的費用實際上將窮人甚至中等收入者排斥于法庭之外。

　�。�2）內在的不平衡

　　大多數消費爭端的一方都是公司或其他機構，這些單位熟悉司法系統(tǒng)，能夠聘請專打這類官司的律師。這些律師在訴訟過程中能發(fā)揮更大的影響，對涉及人數眾多的投訴者，而投訴人要求賠償的數目不高，由一些機構代表這些人“集體”提請訴訟是有利的�？梢暂^易地在訴訟前尋求庭外和解和賠償。

　�。�3）進入法庭的個人障礙

　　很多消費者是因為意識不到自己的權利，自動棄權而不進行訴訟。相關的還有有待克服的心理障礙。消費者常常不適應法庭的氣氛、司法過程嚴肅性、復雜的法律用語以及有懾人辯才的司法人員。甚至法官的制服看起來也嚇人。個人障礙在窮人身上表現得更多，但是各階層中鮮與法律打交道的人也時常表現出來。

　　2.推進消費者賠償

　　亞洲國家采取了兩種辦法來克服消費者涉足司法系統(tǒng)時遇到的困難。第一類是協助消費者易于向普通的法庭申訴，第二類是創(chuàng)立法庭的替補機構。

　�。�1）協助消費者易于向法庭申訴

　　采用或建議的保證進入的措施多種多樣。這些措施不僅是用來服務于消費訴訟。它們是使法庭更有效、更接近群眾，消費者也從中受益。

　　各個國家已采取了一系列措施來處理費用因素-為需要者提供司法幫助，商業(yè)保險公司開展法庭費用保險，訴訟分帳制度（即勝訴才收律師費，律師提取一定的賠償金）。

　　有的國家出現了公共利益訴訟，目的是使所有受影響的人都獲益。在許多國家，公共利益訴訟的一個主要障礙是要求原告必須有進行起訴的地位。法律要求原告在訴訟的案件中有直接的個人利益。不過，在越來越多的國家中，立法機構已修正了有關地位的法律條文，消費者協會獲得資格進行公共利益訴訟，甚至可以代表某個消費者起訴。泰國和印度的《消費者保護法》可以做為例證。在有的亞洲國家還有一個群體行動制度。群體行動是一個司法程序，它可以使很多人聯合起來在一次訴訟中索賠。群體行動有很多作用。在消費者索賠方面，原來各個消費者的利益極小，他們無興趣獨自進行投訴，大家聯合起來就可以解決這些爭端。群體行動強化了個人索賠要求，使要索賠的數額上升到超過訴訟活動風險的層次上。它還減輕了訴訟造成的心理障礙。

　�。�2）法庭替補

　　法庭替補，或可不確切地叫作“替代性爭端解決方案”（ADR），意謂著一系列的替代，這些替代只有一個共同特點：他們都與法庭上的訴訟無關。每個替代計劃都有其特點、優(yōu)點和弱點，所以概括是很難的。為簡便起見，將其歸為四類：以法規(guī)為基礎的特別審理、仲裁、法定的申訴員制度、志愿設立的申訴員制度。

　　A、以法規(guī)為基礎的審裁處

　　這類審裁處以法規(guī)為準繩。在這樣的機制下不可能求助于法庭，決定對雙方都有效。通常雙方對裁決都不會有申訴。這種審理方式的好處是顧及到了費用問題，簡化了程序，也不是正式訴訟。人們認為它可以很快確定賠償，當然一旦出現上訴也就不是這么回事了。

　　或許這種方式中最有革命色彩的是印度依照《1986年消費者保護法》建立起的消費爭端賠償機構。該機構在區(qū)、邦、國家水平上建立起了與現有的各級法院相平等但又相分離的消費爭端賠償組織。這些組織的組成（如人所知的區(qū)庭、邦委員會、全國委員會）、取證及程序規(guī)劃以及可能提供的補償保證了它們的效能。

　　印度《1986年消費者保護法》的一個重要特點就是其規(guī)則非常寬松。一個消費者可以自己上法庭打官司，也可以尋求任何得到承認的消費者協會幫他打官司。該法規(guī)也允許消費者派代表、群眾訴訟、邦政府、中央政府提出訴訟。

　　B、仲裁

　　在消費合同中，仲裁往往是先于法庭訴訟的。強制性仲裁條款的形式是多種多樣的，有的還試圖排除司法判決。一個重要的方面是仲裁的范圍，必須分清利益仲裁和冤情仲裁。利益仲裁涉及到對合同中條文的敲定，而冤情仲裁則相反，它涉及的是對現有合同的侵犯和解釋。消費者投訴往往關系到冤情仲裁。大多數消費仲裁都對消費者免費，而且也不需要法律人士代表。仲裁人的裁決對雙方均有約束力，進行上訴的權力是非常有限的。在很多國家都有仲裁人個人組織甚至仲裁人協會。在馬來西亞，馬來西亞仲裁人協會是一個全國性仲裁人組織。這些仲裁人協會常常制訂“道德準則和程序標準”，供仲裁人運用。

　　C、法定的申訴專員

　　“法定的申訴專員”是一個監(jiān)督機構，任務是保證商人在推銷產品時的營銷手段必須合法。法律規(guī)定的這個機構有法定的權力和工作程序，由獨立機構和某個組織進行監(jiān)督機構的工作。

　　“法定的申訴專員”并非隸屬法院系統(tǒng)，但在評價當事各方、調查實情方面卻有很大權力。其工作程序往往是非正式的，有口頭報告，也有書面報告。專員的決定不全以法律觀點為依據，有時也采取“最適當的行業(yè)守則”。有關法律的說明并不常見，要做說明也對消費者免費。消費者并不一定非要通過該機構解決問題，其決定盡管對爭議另一方有約束力，但對消費者并無約束力。

　　菲律賓《1991年消費者法》（共和國〔法〕字7394號）將仲裁的一些特點引入并改造了“法定的申訴專員”制度，要求政府部門建立一套系統(tǒng)的受理、調查、回復消費者投訴的程序，盡量保證實際操作簡便可行，消費者一方能較容易為其損失獲得賠償。有關部長還要指定消費仲裁官，消費仲裁官要自始至終保證投訴各方達成解決辦法，達不成解決辦法時仲裁官可以開展調查，直至裁決。對投訴的處理可以有一系列懲罰措施。

　　D、志愿申訴專員制度

　　志愿申訴專員制度不是法定的，它通常是以法人團體成立，參加的各公司都是其成員。該體制中的“申訴專員”以法人章程為指導，向一個可能包括也可能不包括消費者代表在內的委員會負責。該體制的成員要接受“申訴專員”的決定，但消費者就沒有這個義務。這種體制的一個范例是英國的“保險業(yè)聽取意見局”，包括馬來西亞在內的幾個國家都效仿其做法。

　　馬來西亞的“保險協調會”（IMB）是依照《1965年公司法》第24款建立的一個有限責任公司，其費用由成員保險公司每年交納。從結構上看，IMB有兩部分：董事會和理事會。理事會的主要作用是任命一位調解員，解釋調解員的權力、職責和工作范圍。調解員向理事會報告與其職責有關的事項，隨時從理事會獲取意見。

　　調解員擔任著獨立的顧問、調解人、裁判或仲裁人的角色，處理投保人呈交給他的案件。調解員有權批準多至10萬馬來西亞元的賠償，這對保險公司可具有約束力，但對政策制訂人卻無約束力。這種體制的弱點是，保險公司并非強制性要加入為會員，不過也可以克服，辦法是公司都加入該會。在由政府監(jiān)察保險行業(yè)的部門“影響”的馬來西亞，所有大的保險公司都是保險協調會的成員。

　　四、各類賠償機制的成效

　　上面論述了提高消費者索賠權力的種種辦法，但有必要建立一套標準來評估其效果，并確定出一個理想的索賠制度所應具備的條件。所用標準可以歸為三個方面使消費者易于申訴、公平、有效性。��

　　1.使消費者易于申訴

　　消費者必須能夠很容易投訴，這就要求：

　　費用-所采用的體制必須是低成本并對消費者免費的。

　　程序-采用的程序必須簡單，在任何情況下，程序的缺陷不應影響索賠。

　　證據-法院那種對證據的嚴格要求必須與現實相結合，而且首要關注的應當是公正。

　　全面-投訴者要有可能一次解決所有的投訴問題。

　　直接申訴-消費者可以直接進入索賠機制，而不必還要先經過其他階段。

　　消費者的足夠了解和理解-對該機制必須有充分的宣傳，使用該機制的指導說明須語言簡練，可行。

　　可獲取性-任何一個消費者而不只是居住在大城市中心的消費者，都可得到該機制的幫助。

　　2.公平

　　消費者不能被欺騙，給予他們的審理的質量應是上乘的：

　　公平的負責和交代-體制必須公開，必須向人們公開講清決定的原因，必須保留工作記錄。

　　獨立-體制必須真正獨立，不受行業(yè)干擾。即使是行業(yè)建立的志愿性體制，其官員的任命也必須由獨立的機構來完成。

　　符合公理-符合公理的原則必須實施，消費者必須有權在投訴前聽取專家的意見和勸告。�� 3.有效性

　　該體制必須提供賠償，為達到這目的，要考慮以下各點：

　　范圍-補償范圍必須全面，對做出補償的機構的財

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