社會(huì)保險(xiǎn)稅模式設(shè)計(jì)的若干問題

社會(huì)保險(xiǎn)稅模式設(shè)計(jì)的若干問題一、納稅人覆蓋面的確定

    確定社會(huì)保險(xiǎn)稅的納稅人，理論界基本上達(dá)到共識(shí)。主要分歧是涉及兩個(gè)問題的討論：一是農(nóng)村是否納入征稅范圍；二是城鎮(zhèn)納稅義務(wù)人是否應(yīng)包括黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位。

    對(duì)農(nóng)村是否納入征稅范圍持肯定意見的比較少。社會(huì)保障制度實(shí)施的兩個(gè)最重要的原則是普遍性和公平性。就社會(huì)保險(xiǎn)稅性質(zhì)而言，征稅的范圍應(yīng)該傾向于更寬泛的覆蓋面，即要求在全社會(huì)普遍實(shí)施，使所有的勞動(dòng)者都能得到保障，這也體現(xiàn)公平。從國外的情況來看，各國在開征社會(huì)保險(xiǎn)稅之初，都有一定的征稅范圍限制，不能做到籌資和支付的普遍性。目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些地方已經(jīng)十分富裕，一部分地區(qū)比較貧窮，甚至還沒有解決溫飽問題。對(duì)于這些地方來講，更重要的是脫貧、解決溫飽問題，而不是社會(huì)保險(xiǎn)問題。對(duì)于農(nóng)村的社會(huì)保障問題，可以考慮建立全國農(nóng)村貧困救濟(jì)基金，從農(nóng)村稅收積累所得。經(jīng)濟(jì)條件比較好的地方，可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣為單位建立統(tǒng)籌式的區(qū)域性社會(huì)保障制度，待有條件建立普遍的社會(huì)保險(xiǎn)制度之時(shí)，自然把征稅范圍擴(kuò)展到農(nóng)村。因此，基于這種經(jīng)濟(jì)二元性突出和管理水平局限性的考慮，暫不能把純粹的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者（農(nóng)場(chǎng)除外）納入社會(huì)保險(xiǎn)稅納稅義務(wù)人范圍。

    對(duì)于黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算的事業(yè)單位應(yīng)不應(yīng)該納入納稅義務(wù)人范圍的問題，有學(xué)者認(rèn)為，黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，沒有經(jīng)濟(jì)收入或其收入不能滿足其實(shí)際支出需要，如果對(duì)其征稅，實(shí)際是對(duì)財(cái)政支出征稅，這是毫無意義的。也有另一種觀點(diǎn)，認(rèn)為我國的黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位的工作人員，基本上都享受著國家養(yǎng)老和公費(fèi)醫(yī)療。但正是這種“國家統(tǒng)包”型的辦法成為我國社會(huì)保障制度改革的動(dòng)因之一。同時(shí)，若不對(duì)黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位征稅，必然會(huì)呈現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)稅的不公平，并對(duì)其他納稅人心理產(chǎn)生不平衡，從而加大征稅的難度。因此，從保持稅制的規(guī)范性和公平性考慮，城鎮(zhèn)納稅人應(yīng)該包括黨政機(jī)關(guān)和實(shí)行全額預(yù)算管理的事業(yè)單位。其實(shí)在美國，聯(lián)邦政府對(duì)公務(wù)員也是要征收社會(huì)保險(xiǎn)稅的。

    二、征稅對(duì)象的確定

    根據(jù)國際慣例，社會(huì)保險(xiǎn)稅的征稅對(duì)象應(yīng)為納稅人的工薪收入。我國目前社會(huì)保險(xiǎn)稅的征稅對(duì)象是企事業(yè)單位的工資支出與職工個(gè)人工資收入。因此，必須對(duì)工薪作出準(zhǔn)確、規(guī)范的界定。

    工薪的界定直接關(guān)系稅基的確定。其確定依據(jù)有二：首先要考慮稅收收入，應(yīng)盡可能寬一些；同時(shí)，也要考慮征管的便利，要具有可操作性。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保險(xiǎn)稅稅基寬于個(gè)人所得稅的稅基，即不實(shí)行個(gè)人所得稅的抵扣項(xiàng)目。而且他們?cè)谟?jì)算個(gè)人應(yīng)稅收入時(shí)，不僅要計(jì)算貨幣工資，還要計(jì)算“附加福利”。所謂“附加福利”是指雇員獲得的除貨幣工資和薪水以外的所得利益，如雇主提供的汽車、住宿、休閑工具、培訓(xùn)開支等。

    從我國的情況來看，一個(gè)比較實(shí)際的選擇，是以１９９８年９月國務(wù)院批準(zhǔn)的國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的工資總額統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目為稅基。這樣稅基可以擴(kuò)寬，同時(shí)也可以對(duì)稅收收入進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，為征收提供了現(xiàn)成的依據(jù)。

    關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅基是否需要設(shè)置上限或下限的問題至今尚有爭(zhēng)論。就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，在過去繳費(fèi)體制下，設(shè)置了上限和下限，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)沿襲這種做法。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)稅工薪收入應(yīng)是職工的全部工薪收入，在與個(gè)人賬戶相結(jié)合的前提下，比較合適的選擇是既不設(shè)上限也不設(shè)下限。

    三、稅目、稅率的確定

    在《勞動(dòng)法》規(guī)定的五個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)涉及的人群范圍廣，與廣大人民群眾的最切身利益直接相關(guān)，涉及的基金金額也最大。社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征應(yīng)重點(diǎn)解決城鎮(zhèn)勞動(dòng)者共同的基本養(yǎng)老、失業(yè)及醫(yī)療保險(xiǎn)需要。這三種險(xiǎn)種的實(shí)施直接關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也考慮到目前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和企業(yè)承受能力，因此，應(yīng)該將當(dāng)前征收社會(huì)保險(xiǎn)稅的對(duì)象確定為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)基本險(xiǎn)種，亦即將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)
費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)合并，統(tǒng)一改征社會(huì)保險(xiǎn)稅。

    從稅率的設(shè)計(jì)原理上講，社會(huì)保險(xiǎn)稅率的確定應(yīng)以社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出需要和納稅人的承受能力進(jìn)行測(cè)算。在發(fā)達(dá)國家，社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅率一般都要經(jīng)過科學(xué)精密的計(jì)算得出。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和測(cè)算體系不完善等條件的影響，我國制定具體稅率時(shí)計(jì)算和論證很難做到十分精密和科學(xué)，經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)通常占很大比重。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保險(xiǎn)稅開征時(shí)總體稅率水平低一點(diǎn)，隨著稅目的拓寬，稅率再逐步提高，以免出現(xiàn)像西歐高福利國家那樣形成過高的稅收成本，而限制就業(yè)和影響產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力；但也不能太低，以避免增加收支矛盾，增加政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國實(shí)際，考慮到社會(huì)保險(xiǎn)稅要從現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換過來，保證平穩(wěn)轉(zhuǎn)換是一個(gè)必須考慮的問題，況且在目前情況下，超出現(xiàn)有納稅人的稅負(fù)水平的空間十分有限。因而較為穩(wěn)妥的辦法就是將現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率繼承下來。

    稅率形式的采用大部分國家采用比例稅率，即在規(guī)定的稅基限額下適用一個(gè)稅率；但也有少數(shù)的國家認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)稅是個(gè)人所得稅的一個(gè)分支，具有調(diào)節(jié)個(gè)人收入水平的功能，應(yīng)采用累進(jìn)稅率，即根據(jù)工薪收入的不同級(jí)距設(shè)置不同稅率。其實(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)稅只是一種為實(shí)施社會(huì)保障制度籌集資金的形式，是專稅專用，權(quán)利與義務(wù)相匹配的特殊稅種，在性質(zhì)上與個(gè)人所得稅不同。因此，考慮到社會(huì)保險(xiǎn)稅的性質(zhì)和本著征稅簡(jiǎn)便、降低稅收成本的原則，社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅率形式應(yīng)確定為比例稅率。根據(jù)我國國情和緩解社會(huì)分配不公等政策要求，減少社會(huì)保險(xiǎn)稅的累退性影響，應(yīng)以實(shí)行分類稅率制為宜。根據(jù)不同稅目特點(diǎn)實(shí)行分類稅率制有利于政府更為準(zhǔn)確地把握基金的收支控制，有利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營，并能體現(xiàn)“專稅專用”的要求；納稅人繳稅時(shí)知道繳稅后享受的保障權(quán)利，更有利于增強(qiáng)人民群眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)稅的依賴和支持。同時(shí)，也有利于政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)稅更為靈活的調(diào)整。

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