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行政副職制與政府機(jī)構(gòu)改革
行政副職制與政府機(jī)構(gòu)改革 摘 要:在中國(guó)的行政實(shí)踐中,模糊不清的行政副職認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了大量值得詬病的行政現(xiàn)象,成為中國(guó)政府機(jī)構(gòu)深化改革的主要阻力之一。要解決這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題,首先就得明確行政副職制存在的合理性,以及中國(guó)政府當(dāng)前進(jìn)行減副的必然性,并在此基礎(chǔ)上從行政副職的設(shè)置、人員的產(chǎn)生與任免、行政副職的管理等方面來為中國(guó)政府機(jī)構(gòu)規(guī)劃一個(gè)全新的行政副職制度。
關(guān)鍵詞:行政副職;政府;機(jī)構(gòu)改革
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國(guó)所特有,但由于特殊的國(guó)情條件、歷史文化造就了中國(guó)式的行政副職。那么在當(dāng)今中國(guó)真的需要設(shè)置行政副職嗎?行政副職存在的意義是什么呢?
(一)從管理幅度看副職
國(guó)內(nèi)外管理研究成果和管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,各級(jí)行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理,確定管理幅度應(yīng)了解如下變量:(1)管理層次;(2)管理事務(wù)難易程度;(3)管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度;(4)被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點(diǎn),我們可以看到:1)中國(guó)政府的現(xiàn)有管理體制,加上世界第一的人口數(shù),我們的一級(jí)政府或一個(gè)管理者,其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的;2)在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)一體化,全球競(jìng)爭(zhēng)白熱化的形勢(shì)下,中國(guó)政府所面臨的任務(wù)是艱巨的;3)從管理者的水平和管理手段來看,中國(guó)的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng),很多都是在實(shí)踐中摸索成才,可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度;4)從被管理者的素質(zhì)來看,中國(guó)的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始,經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識(shí)技能的公務(wù)員在整個(gè)公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小,其整體素質(zhì)還有待提高。
在這樣的現(xiàn)實(shí)狀況下,中國(guó)從國(guó)務(wù)院到縣級(jí)政府均直接管轄著數(shù)十個(gè)甚至上百個(gè)工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)(或下級(jí)行政單位),行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下,一級(jí)政府多設(shè)幾名行政副職,有可能縮小管理幅度,解決管理者對(duì)被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題;另一方面,對(duì)于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu),在不改變管理幅度的條件下,通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理,也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。
(二)從同西方國(guó)家的比較中看副職
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家,行政副職現(xiàn)象也有存在,但數(shù)量不多、范圍不廣,比如,德國(guó)、法國(guó)不設(shè)副總統(tǒng)、副總理,英國(guó)不設(shè)副首相,美國(guó)副總統(tǒng)也只有一個(gè),且只起助手作用沒多少實(shí)權(quán),法國(guó)政府各部一般不設(shè)副部長(zhǎng)等等。但中國(guó)卻有著自己特殊的國(guó)情。首先從縣一級(jí)政府的管理幅度看,與中國(guó)的縣在層級(jí)和地位上最為相似的英國(guó)的郡,其轄中間層級(jí)行政單位平均幅度為6.5個(gè),而中國(guó)的縣轄基層行政單位平均幅度為25個(gè)左右。由此可見,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間,在這樣寬的管理幅度下,不設(shè)副職是不可想象的。
再看省一級(jí)的政府,中國(guó)一個(gè)省的人口和面積相當(dāng)于歐洲一個(gè)國(guó)家,中國(guó)各級(jí)政府的管理幅度當(dāng)然也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些國(guó)家同級(jí)政府的管理幅度。而至于中央一級(jí),從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來看,美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制,州政府自主權(quán)很大,同聯(lián)邦政府沒有行政上的隸屬關(guān)系,中國(guó)是單一制國(guó)家,中央與地方間存在行政隸屬關(guān)系,因而,中央對(duì)地方政府的管理幅度比美國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦政府就要大得多,在不能增加新的管理層次的情況下,設(shè)置行政副職就成為了一種必要的選擇,有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國(guó)特殊的國(guó)情和歷史文化造就的,那么政府為何又要實(shí)行減副呢?
談及副職,我們不得不面對(duì)這樣一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí):為了適應(yīng)現(xiàn)實(shí)及發(fā)展的需要,我們?cè)O(shè)置了大量的行政副職,但在實(shí)際的行政活動(dòng)及效果中我們卻發(fā)現(xiàn)由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個(gè)方面來說明:
(一)削弱了正職應(yīng)有的權(quán)責(zé)
按照行政組織的一般規(guī)則,行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是最為重要的一種組織制度。根據(jù)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,在一個(gè)行政組織中,必須也只能有一個(gè)行政首長(zhǎng)握有組織的最高決策權(quán)力并對(duì)組織的行為負(fù)實(shí)際的責(zé)任。而在設(shè)置了副職特別是設(shè)置了較多的副職的情況下,副職必然要從正職那里分解一部分權(quán)力和責(zé)任,這樣也就勢(shì)必導(dǎo)致正職的應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任受到削弱。尤其是,副職一多,分工必細(xì),事權(quán)分散,行動(dòng)遲鈍,對(duì)統(tǒng)一指揮必有妨礙。
(二)削弱了職能部門的權(quán)責(zé)
在本來的意義上,職能部門就是為行政首長(zhǎng)具體處理行政事務(wù)的。自從設(shè)置了副職之后,各個(gè)副職實(shí)際上分管了某些方面的工作,并且在某種程度上實(shí)際發(fā)揮著職能部門的功能。在這種情況下,原來的職能部門的功能就相對(duì)削弱了。
(三)使下級(jí)對(duì)上級(jí)的程序復(fù)雜化
一個(gè)職能部門的負(fù)責(zé)人,既要服從分管的副職領(lǐng)導(dǎo),更要聽從正職的指揮和命令,于是,為了使其能夠在正副職間尋求平衡,通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多,無論是正職還是副職抑或下屬,都需要花更多的時(shí)間和精力來調(diào)整關(guān)系,協(xié)調(diào)矛盾。
(四)增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數(shù)量成正比。副職的增多,使得官職趨于龐大,機(jī)構(gòu)趨于臃腫。中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)多少次的精簡(jiǎn)之所以無法達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),其原因當(dāng)然是多方面的,但是副職的設(shè)置以及偏多不能不是一個(gè)主要原因。由于副職的增多導(dǎo)致的人員和機(jī)構(gòu)的膨脹造成了管理時(shí)間、人力、物力、財(cái)力上的浪費(fèi),使得管理上的經(jīng)費(fèi)開支、人員配備、設(shè)備安排以及其他待遇等等都得增加,從而增加了政府管理的成本。
以上幾個(gè)方面正說明了中國(guó)行政副職設(shè)置的無序狀態(tài)。三、行政副職制的系統(tǒng)規(guī)劃
正是由于行政副職制理論與現(xiàn)實(shí)兩方面存在的合理性與政府減副的實(shí)踐必然性間的矛盾,所以必須要對(duì)行政副職制進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)劃,以使其能發(fā)揮出應(yīng)有的效用。
(一)行政副職的設(shè)置
行政副職的設(shè)置涉及兩方面的內(nèi)容,其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設(shè)置行政副職;其二是設(shè)置行政副職的程序以及設(shè)置后其地位如何。原則上,一般行政管理者可設(shè)行政副職,但是對(duì)于層級(jí)較低的行政管理者,當(dāng)一般行政管理人員在能力、經(jīng)驗(yàn)上足以應(yīng)付該職位上所有事務(wù)時(shí),則無須再設(shè)副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產(chǎn)生和存在的,對(duì)于它的設(shè)置程序,應(yīng)首先由正職管理者提出方案,包括其設(shè)置的理由,設(shè)想的副職數(shù)以及管理的方案等。方案應(yīng)由上級(jí)人事部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn),必要時(shí)報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案,最后再由行政正職管理者負(fù)責(zé)實(shí)施,上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,從而使整個(gè)行政副職的設(shè)置合法化。
(二)行政副職人員的產(chǎn)生
在完成行政副職的設(shè)置之后,我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個(gè)問題:一是副職人員的主體資格,二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔(dān)任副職,他需要具備一些什么樣的條件。只有先對(duì)“副職”這一職務(wù)相關(guān)問題作深入分析,認(rèn)清這一職務(wù)的工作性質(zhì)、地位、作用和內(nèi)容,才能據(jù)此對(duì)擔(dān)任這一職務(wù)的人員提出要求,確定擔(dān)任這一職務(wù)的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個(gè)內(nèi)容:首先是職務(wù)分析,系統(tǒng)地收集和分析與行政副職有關(guān)的各種信息。第二是資格考試,通過公開、公平、客觀、競(jìng)爭(zhēng)的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實(shí)質(zhì)上是一種職務(wù)而不是一種一般行政職位,這就使行政副職有職業(yè)化的可能。我們可以先根據(jù)“副職”職業(yè)化的設(shè)想,將“副職”作為一門特殊的職業(yè)制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),再以此為據(jù)舉行公開的考試。這種標(biāo)準(zhǔn)資格的考試可以依據(jù)行政職務(wù)等級(jí)的特殊性而相應(yīng)地確定為若干層次,各個(gè)層次應(yīng)針對(duì)不同級(jí)別的行政副職設(shè)定。
(三)行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后,對(duì)于被錄用的人員還需要規(guī)范其任免形式。就一般行政副職而言,首先應(yīng)由正職提出行政副職的候選人員,然后由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審查及相關(guān)認(rèn)定,最后再由正職從合格的人員中進(jìn)行授權(quán)任命。對(duì)于任命的結(jié)果,報(bào)上級(jí)人事部門備案。而對(duì)于罷免程序,可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定,然后報(bào)上級(jí)人事部門備案即可。
(四)行政副職的管理
按照行政副職職業(yè)化的要求,行政副職的管理主要涉及以下幾個(gè)方面:
1.任期。行政副職的產(chǎn)生與任免主要取決于其正職,這種極強(qiáng)的依附性使得行政副職的在職期限應(yīng)與其正職相一致,這將使行政副職具有更強(qiáng)的流動(dòng)性和變動(dòng)性。
2.人才儲(chǔ)備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲(chǔ)備機(jī)制,利用現(xiàn)代的高科技手段,建立起詳細(xì)、真實(shí)的“副職”人員資料庫,以此作為他們今后被再次任用的可靠依據(jù)。
3.副職數(shù)的控制。副職數(shù)與副職的設(shè)置其實(shí)是一種成本與收益的關(guān)系。副職的設(shè)置其目的在于滿足行政的工作需要,提高行政效率,這是收益;而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費(fèi)用,這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結(jié)合點(diǎn)呢?由于副職的設(shè)置來自于正職的實(shí)際需要,在編制上有其特殊性,故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數(shù)額時(shí),首先要從最基本的職位分析入手,通過對(duì)正職工作的總體考評(píng),估算出具體的工作量,然后需要考慮同類職位、正職的一般實(shí)際工作量和工作能力在現(xiàn)有科技水平的支持下,以及現(xiàn)階段副職后備人員的素質(zhì)能力水平,并結(jié)合管理幅度的相關(guān)原理,從而確定出某一職位所需的具體副職數(shù)。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立,才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑,也才能保證政府機(jī)構(gòu)改革的真正深入。
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