全球化時代的政治管理模式

全球化時代的政治管理模式 全球化時代的政治管理模式

自從有了國家及其政府以後，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點古今中外概莫例外。我國古已稱之為“善政”，大體相當於英語里所說的“ GoodGovernment ”（可直譯為“良好的政府”或“良好的統(tǒng)治”）。在中國傳統(tǒng)政治文化中，善政的最主要意義，就是指給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，更抽象地說，善政的內(nèi)容，無論在中國還是在外國，在古代還在現(xiàn)代，都基本類似，一般都包括以下幾個要素：嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對於政府的期望和理想。

但是，善政在政治理想中的這種長期獨占鱉頭的地位，從90年代以後卻在世界各國日益遭到了嚴重的挑戰(zhàn)。與善政構成挑戰(zhàn)的是“善治”，其英文名為 GoodGovernance （可直譯為“良好的治理”等）。世界銀行1992年年度報告的標題就是“治理與發(fā)展”（GovernanceAndDevelopment），《國際社會科學雜志》 1998年第3 期還出了一個名為“治理”（Governance）專號�！爸卫怼保╣overnance）與“統(tǒng)治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實含義卻有很大的不同。

治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導，控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規(guī)范基礎，處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權威和權力，這是兩者的共同之處。但兩者有一個基本的，甚至可以說是本質性的區(qū)別，這就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統(tǒng)治的權威則必定是政府。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現(xiàn)代的公司到大學直至基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統(tǒng)治，但卻不能沒有治理。

90 年代後，在英語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的術語之一。善治究竟意味著甚麼？它的本質特徵是甚麼？它有哪些基本要素？對這些問題政治學家們尚在爭論之中。不過，從業(yè)已發(fā)表的文獻中，我們已經(jīng)能夠發(fā)現(xiàn)一些共同的東西。

概括地說，善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。善治的本質特徵，就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。構成善治的基本要素有以下６個：

(1) 合法性（legitimacy）。它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的依

M 狀態(tài)。它與法律規(guī)范沒有直接的關系，從法律的角度看是合法的（legal）東西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的作用，也不見得一定符合法律的條文。只有哪些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協(xié)調公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民的最大限度的同意和認可。

(2) 透明性（transparency），它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地叁與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

(3) 責任性（accountability）。它指的是人們應當對其自己的行為負責。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由於其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不適當?shù)芈男兴�或它應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性。公眾、尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。

(4) 法治 (RuleOfLaw）。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行使，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，但其最終目標在於保護公民的自由，平等及其他基本政治權利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專制的死敵。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。

(5) 回應（responsiveness）。這一點與上述責任性密切相關，從某種意義上說責任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民徵詢意見、解釋政策和回答問題。回應程度越高，善治的程度也就越高。

(6) 有效（ef&127;fectiveness）。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。

善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治 &127; 的過程就是一個還政於民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統(tǒng)治，但卻不能沒有公共管理。善治有賴於公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極叁與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民和民間社會是善治的現(xiàn)實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的民間社會，沒有高素質的公民，就不可能有真正的善治。

善治是政府與公民之間的積極而有成效 &127; 的合作，這種合作成功與否的關鍵是公民叁與政治管理的權力。公民必須具有足夠的政治權力叁與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權利的現(xiàn)實機制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機地結合了起來。專制政治在其最佳的狀態(tài)下，可以有善政，但不會有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，善治便不復存在。 將善治的思想直接應用於實際的最初機構，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代，這些國際組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現(xiàn)狀的主要標準之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家，它們就要求這些國家進行必要的改革，使之符合其善治的標準。毫無疑問，它們這樣做的主要目的是影響受援國的社會政治狀況，提高其援助的效益，確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機構看來，要實現(xiàn)這一目的，就必須引入自由主義的場經(jīng)濟體制，必須使國內(nèi)場自由化，并消除自由貿(mào)易的壁壘。

場體制需要與相適應的社會政治結構和社會政治狀態(tài)，其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。

正如聯(lián)合國社會發(fā)展研究所副所長阿爾卡塔拉（Cynthia Hewitt deAlcantara）女士所說，在這一點上，善治的概念 ` 就極為有用。因為它使國際金融機構能從經(jīng)濟主義中掙脫出來，去重新思考與經(jīng)濟重組相關的關健性政治和社會問題。此外，這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內(nèi)政治與行政問題。借用“善治”而不用敏感的“國家改革”或“社會政治變革”等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內(nèi)政治問題，而又避免使人覺得它們超越了其職責和權限而干預了主權國家的國內(nèi)政治事務。

其實，善治的理論與實踐在 90 年代的勃興還有其更深刻的原因

首先，善治比傳統(tǒng)的善政的適用范圍更大。善政的范圍與政府的范圍是一致的，而在現(xiàn)代社會中，許多領域是政府行為所不能干預的，小到公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團等民間組織，大到國際社會。而善治則不受政府范圍的限制，公司需要善治，社區(qū)需要善治，地區(qū)需要善治，國家需要善治，國際社會也需要善治。 其次，全球化正成為我們這個時代的最主要特徵，事實上許多人已經(jīng)把我們這個時代稱之為“全球化時代”。全球化的重要特徵之一，是跨國組織（transnationalorganizations ）和超國組織（SupranationalOrganizations ）的影響日益增大，民族國家的主權及其政府的權力日益削弱。隨著民族國家傳統(tǒng)的政府權威的削弱，善治的作用則日益增大。因為國際社會和國內(nèi)社會在全球化時代同樣需要公共權威和公共秩序，但這是一種新的公共權威和公共秩序，它不可能由傳統(tǒng)的國家政府來創(chuàng)立，只能通過善治來實現(xiàn)。

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