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非營(yíng)利組織與民主
非營(yíng)利組織與民主
在社會(huì)生活中，組織有以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)組織和不以營(yíng)利為目的的社會(huì)組織
之分。以營(yíng)利為目標(biāo)的組織是經(jīng)濟(jì)組織，雖然對(duì)政治生活也有一定的影響，但這種
影響是受到限制的，以避免權(quán)錢交易之嫌疑。非營(yíng)利組織是指無(wú)需向國(guó)家納稅的所
有社會(huì)組織，實(shí)際上就是利益集團(tuán)。1非營(yíng)利組織是民主的親密伴侶、重要支柱和
必要前提，這似乎已經(jīng)成為現(xiàn)代政治學(xué)的基本常識(shí)。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，非營(yíng)
利組織與民主的關(guān)系并非象人們所想象的那樣簡(jiǎn)單明了，因?yàn)檫@兩者之間的關(guān)系是
非常復(fù)雜的，它們之間既可能是正相關(guān)關(guān)系，也可能是反相關(guān)關(guān)系，還可能是不相
關(guān)關(guān)系。 一、正相關(guān) 許多思想家均認(rèn)為非營(yíng)利組織是民主的必要前提，如彼德?伯格和理查德?紐
豪斯認(rèn)為，"中介結(jié)構(gòu)對(duì)于生氣勃勃的民主社會(huì)是必要的。"2政治學(xué)家愛(ài)德華?希
爾斯(Edward Shils)在《新興國(guó)家的政治發(fā)展》一書中也認(rèn)為，如果發(fā)展中國(guó)家想
變得更加民主，那就必須建立具有相當(dāng)密度的、個(gè)人自愿結(jié)合的、精巧的社團(tuán)體制。 非營(yíng)利組織是民主必要前提，對(duì)這一觀點(diǎn)的論證思路主要有兩種，一是市民社
會(huì)，二是多元主義。 讓我們先來(lái)分析市民社會(huì)的思路。在十八世紀(jì)以前，西方思想家所說(shuō)的市民社
會(huì)指的就是國(guó)家。但在十八世紀(jì)末十九世紀(jì)初，市民社會(huì)獲得了現(xiàn)代涵義，它不再
是國(guó)家的代名詞，成了專門指稱存在于家庭與國(guó)家之間的獨(dú)立的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域的專
有名詞。 在西方思想史上，人們對(duì)市民社會(huì)持有兩種完全不同的態(tài)度，一是否定的態(tài)度，
存在于法國(guó)大革命和黑格爾的著作中。二是肯定的態(tài)度，存在于英美文化傳統(tǒng)中，
認(rèn)為市民社會(huì)是個(gè)人自由和權(quán)利的最可靠的避難所，在其中，個(gè)人自由和權(quán)利能夠
免于國(guó)家權(quán)力的無(wú)端侵害。 肯定市民社會(huì)的態(tài)度與洛克的思想有關(guān)。洛克認(rèn)為，政府的權(quán)威來(lái)自人民同意
的或者默認(rèn)的契約。3不過(guò)，現(xiàn)代市民社會(huì)的觀念比洛克的思想要豐富。因?yàn)槁蹇?br>的契約畢竟只涉及個(gè)人，而不涉及社會(huì)組織，不涉及個(gè)人與政府之間的中間地帶。
洛克的思想實(shí)質(zhì)是以契約來(lái)約束政府權(quán)力，從而保護(hù)個(gè)人的自由和基本權(quán)利。市民
社會(huì)的觀念則是把個(gè)人組織起來(lái)，克服個(gè)人主義的局限性，以集體的力量來(lái)對(duì)抗國(guó)
家權(quán)力，從而保護(hù)個(gè)人的自由和基本權(quán)利。因?yàn)閭�(gè)人總是弱小的，他無(wú)法依靠自己
的力量獨(dú)自對(duì)抗強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力。為了能夠掌握自己的命運(yùn)并使自己的聲音能夠?yàn)?br>國(guó)家所傾聽，個(gè)人必須組織起來(lái)，以集體的力量來(lái)對(duì)抗國(guó)家權(quán)力。因此而形成的組
織就是本書所說(shuō)的非營(yíng)利組織。由于這些組織處于政府與個(gè)人之間，所以又稱為中
介組織。 中介組織對(duì)于民主的重要性為許多思想家所承認(rèn)。如羅伯特?奈斯比特認(rèn)為，
中介組織是自由民主的真正源泉，因?yàn)橹薪榻M織在個(gè)人和現(xiàn)代社會(huì)宏觀制度之間起
著非常重要的溝通作用。中介組織為對(duì)抗國(guó)家非正當(dāng)干預(yù)個(gè)人生活提供了緩沖區(qū)，
"現(xiàn)代政治史中的真正沖突并不如人們所常說(shuō)的存在于個(gè)人與國(guó)家中間，而是存在
于國(guó)家與社會(huì)組織集團(tuán)之間。"4威廉?康豪塞也得出了類似的結(jié)論："眾多的彼此
獨(dú)立、功能有限的組織容許民主控制，但也隔絕精英與非精英相互之間非正當(dāng)?shù)挠?br>響。"5 非營(yíng)利組織在促進(jìn)民主方面的作用不限于保護(hù)個(gè)人對(duì)抗國(guó)家，它也保護(hù)個(gè)人對(duì)
抗他人的不當(dāng)侵害，制約放肆的個(gè)人主義。如哲學(xué)家亞當(dāng)?塞里格曼指出，"市民
社會(huì)"不僅強(qiáng)調(diào)"個(gè)人主義"，而且還強(qiáng)調(diào)"社群(community)"6，市民社會(huì)指的是既
超越國(guó)家也超越個(gè)人存在的領(lǐng)域。市民社會(huì)既對(duì)抗國(guó)家的影響，也制約放肆的個(gè)人
主義，并通過(guò)某種方式對(duì)個(gè)人實(shí)施社會(huì)化，以使其學(xué)會(huì)相互合作。在西方歷史上，
宗教或者帶有宗教色彩的自然法也曾經(jīng)起過(guò)這方面的作用。但是隨著宗教權(quán)威和自
然法傳統(tǒng)的衰落，非營(yíng)利組織已經(jīng)不得不擔(dān)當(dāng)起履行這一功能的重任。 托克維爾也認(rèn)為市民社會(huì)的功能就是對(duì)抗國(guó)家的影響、限制放肆的個(gè)人主義。
自愿結(jié)合的組織之所以重要不是因?yàn)樗麄兇龠M(jìn)個(gè)人主義，而是它有助于克服個(gè)人主
義引起的問(wèn)題，即個(gè)人主義有弱化民眾和使解決共同問(wèn)題的任務(wù)復(fù)雜化的傾向。所
以，人們的素質(zhì)越高，人們就越需要自愿結(jié)合的組織，也就越能夠克服個(gè)人主義的
局限性。托克維爾說(shuō)："在民主國(guó)家，所有公民是獨(dú)立的并且是弱小的；他們自己
很難做什么事情，也不能迫使其同伴幫助他們。所以，如果他們不學(xué)會(huì)自愿地相互
幫助，他們都勢(shì)單力薄。"7 據(jù)此看來(lái)，非營(yíng)利組織是民主的關(guān)鍵，其原因不僅是它能夠促進(jìn)自由，而且是
它能夠促進(jìn)團(tuán)結(jié)。就如托克維爾所說(shuō)："只有通過(guò)人與人相互之間的互惠影響，情
感和輿論才能得到補(bǔ)給，人心才能得以寬廣，人智才能得到開發(fā)。"8 當(dāng)代研究專制制度的學(xué)者也有同樣的理路，如彼德?伯格和理查德?紐豪斯認(rèn)
為自愿組織的關(guān)鍵作用在于創(chuàng)造并維持社會(huì)價(jià)值，而康豪塞則認(rèn)為，非營(yíng)利組織能
夠避免社會(huì)原子化，從而使得大眾不易于被反民主的專制勢(shì)力所蠱惑。 自愿結(jié)合的組織能夠提供民主所需要的實(shí)際的技術(shù)訓(xùn)練，因而具有民主教育的
功能。就如彼德?伯格和理查德?紐豪斯所說(shuō)："社團(tuán)創(chuàng)制法律，選舉官員，開展
辯論，倡議行動(dòng)進(jìn)程，這就履行了民主學(xué)校的功能。雖然我們可能認(rèn)為某些社團(tuán)的
目標(biāo)是瑣碎的、誤導(dǎo)的或者怪誕的，但是它們的確履行了這一富有活力的功能。"9 市民社會(huì)理論的核心觀念是私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域之間存在著一個(gè)王國(guó)，在這個(gè)
王國(guó)中存在著由眾多的自愿結(jié)合的組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。市民社會(huì)中的非營(yíng)利組織
服務(wù)于民主的途徑有二，一是通過(guò)插入"中介制度"這一緩沖區(qū)來(lái)保護(hù)個(gè)人對(duì)抗自高
自大的國(guó)家權(quán)力；二是通過(guò)訓(xùn)練個(gè)人并創(chuàng)制社會(huì)團(tuán)結(jié)網(wǎng)絡(luò)約束放肆的個(gè)人主義并培
養(yǎng)合作精神。因此，市民社會(huì)理論的重點(diǎn)在于政治領(lǐng)域之外的社會(huì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)對(duì)抗
國(guó)家權(quán)力、保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)公民間的合作精神。 讓我們?cè)賮?lái)分析一下多元主義的基本思路。在美國(guó)，多元主義者的理論對(duì)手是
精英理論。精英理論認(rèn)為，美國(guó)政治表面上看起來(lái)是民主的，但真正統(tǒng)治美國(guó)的是
權(quán)力精英，因?yàn)榫儼盐罩匾獩Q策職位，選民在選舉時(shí)實(shí)際上并未真正選擇政
策。高度分化的政治體制使得有機(jī)會(huì)出任選任職位的公民無(wú)法對(duì)其政治行為完全負(fù)
責(zé)。多元主義認(rèn)為，精英理論是錯(cuò)誤的，在存在精英統(tǒng)治現(xiàn)象的情況下，眾多的利
益集團(tuán)中的精英們之間也存在著實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)，這時(shí)即使沒(méi)有公眾的大規(guī)模直接參與，
政治體制也仍然會(huì)是民主的。在一個(gè)社會(huì)中，這樣的組織數(shù)量越多，其政治體制的
民主水平也就越高。非營(yíng)利組織不僅可以對(duì)抗國(guó)家、保護(hù)個(gè)人，而且也能夠保護(hù)非
營(yíng)利組織在控制或影響國(guó)家的努力中免于其他組織的非正當(dāng)侵害。組織越多樣化，
權(quán)力精英在政治生活中占據(jù)主導(dǎo)地位的可能性也就越小。 多元主義者認(rèn)為，所有的政治都不過(guò)是不同利益集團(tuán)之間的斗爭(zhēng)。最好的政治
制度就是能夠保護(hù)自由結(jié)社的權(quán)利以及能夠調(diào)和不同集團(tuán)之間的利益沖突的制度。
社會(huì)是一個(gè)充滿利害沖突的場(chǎng)所。個(gè)人從來(lái)就屬于許多不同的利益集團(tuán)，而且其成
員身分和忠誠(chéng)對(duì)象也是交叉的、相互沖突的。只有自由的最大化才能保證個(gè)人在多
重利益集團(tuán)之間作出適當(dāng)?shù)倪x擇。在政治多元主義看來(lái)，所有的利益要求都不是什
么壞事情，它既值得自己追求也值得他人尊重。而且，利益集團(tuán)在為個(gè)人的利益服
務(wù)方面遠(yuǎn)比個(gè)人有效。那些找不到合適集團(tuán)參加的人就應(yīng)該自己成立利益集團(tuán)。只
要有能力，就應(yīng)該去影響政府。多元主義者認(rèn)為，美國(guó)社會(huì)存在著大量的利益集團(tuán)，
這些集團(tuán)的成員身分并不完全重疊，其權(quán)力基礎(chǔ)也各不相同，而影響決策的技術(shù)也
五花八門。 市民社會(huì)理論與多元主義理論存在著一定的區(qū)別，市民社會(huì)理論認(rèn)為非營(yíng)利組
織在政治領(lǐng)域之外來(lái)對(duì)抗國(guó)家，保護(hù)個(gè)人，培養(yǎng)公民的團(tuán)結(jié)精神。而多元主義者認(rèn)
為非營(yíng)利組織是深入政治領(lǐng)域并對(duì)其進(jìn)行民主控制的機(jī)制。但是，它們的共同點(diǎn)也
是顯然的，因?yàn)樗鼈兙J(rèn)為非營(yíng)利組織不僅有助于民主而且對(duì)于民主來(lái)說(shuō)是至關(guān)重
要的。
二、負(fù)相關(guān) 自愿結(jié)合的非營(yíng)利組織與民主存在著正相關(guān)關(guān)系。這種觀念之所以深入人心，
并成為政治學(xué)的一般原則，其原因就在于市民社會(huì)理論和多元主義觀念已經(jīng)成了相
當(dāng)多的人的思維定勢(shì)。 不過(guò)，非營(yíng)利組織與民主之間的正相關(guān)關(guān)系并不是無(wú)懈可擊的。在西方政治思
想傳統(tǒng)中，一直有人對(duì)市民社會(huì)和多元主義的觀念不以為然。雅各賓主義、反多元
主義、民粹主義就是其中的典型。 雅各賓主義認(rèn)為，市民社會(huì)和多元主義觀念有兩個(gè)基本假設(shè)，一是非營(yíng)利組織
和中介制度天生以個(gè)人為目的，賦予個(gè)人以力量，給個(gè)人以自由；二是非營(yíng)利組織
之間的競(jìng)爭(zhēng)是確定公共利益的途徑。雅各賓主義者對(duì)這兩個(gè)基本假設(shè)均提出了質(zhì)疑。
他們認(rèn)為，有許多事實(shí)可以證明，非營(yíng)利組織不見得必然有利于個(gè)人自由。在許多
國(guó)家，家庭、宗族、教會(huì)、社區(qū)等中介制度結(jié)構(gòu)往往壓制個(gè)人的力量，限制個(gè)人的
自由，而不是賦予個(gè)人以力量，給個(gè)人以自由。這些中介制度把個(gè)人束縛在現(xiàn)行社
會(huì)控制中，并經(jīng)常強(qiáng)化派別界線。結(jié)果，它們經(jīng)常削弱民主統(tǒng)治的基礎(chǔ)，并創(chuàng)造人
身依附的體系或者派別敵意。在歷史上，1793年法國(guó)的中介組織就并未給民眾以力
量，而是削弱了民眾。也正是這一原因，以解放人性和爭(zhēng)取民主為標(biāo)志的法國(guó)大革
命一直努力抵制這些中介組織的權(quán)力。 法國(guó)大革命的思想領(lǐng)袖盧梭是雅各賓主義的理論代表。盧梭說(shuō)："為了很好地
表達(dá)公意，最重要的是國(guó)家之內(nèi)不能有派系存在，并且每個(gè)公民只能是表示自己的
意見。"10為了實(shí)現(xiàn)民主，必須遏制派系的發(fā)展，必須消除任何中介組織，從而更
廣泛地開拓人類理性的自由發(fā)展，取締植根于舊制度中的特權(quán)，掃清民主所需要的
人民自由表達(dá)其意志的障礙。 雅各賓主義的態(tài)度在黑格爾的《法哲學(xué)原理》中也有所體現(xiàn)。黑格爾象盧梭那
樣深深地懷疑市民社會(huì)，認(rèn)為市民社會(huì)是特殊利益相互沖突的領(lǐng)域，充滿著奢侈和
欲望、肉體和倫理墮落。11 當(dāng)然，雅各賓主義不只是一個(gè)理論問(wèn)題，在各國(guó)政治實(shí)踐中也有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。
在歐洲尤其是法國(guó)政治生活中，雅各賓主義仍然很有活力。堅(jiān)持雅各賓主義的政治
家均認(rèn)為，特殊利益集團(tuán)會(huì)挫敗民眾對(duì)國(guó)家的控制，所以以這些特殊利益集團(tuán)為主
導(dǎo)的社會(huì)顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)民主。只有通過(guò)能夠涵蓋整個(gè)社會(huì)的民主選舉的國(guó)家才能表
達(dá)人民的民主意志。自愿結(jié)合的組織是特權(quán)或者特殊利益的工具，所以是人性解放
和人民表達(dá)公意的障礙。 從歷史事實(shí)來(lái)看，非營(yíng)利組織在法國(guó)革命一百多年以后即1901年才在法國(guó)得到
合法地位，直到今天為止，許多法國(guó)人仍然認(rèn)為來(lái)自有組織利益集團(tuán)的壓力是偏見、
非正義和無(wú)效率的源泉，國(guó)家及其官員則是公共利益的保護(hù)者，并且許多法國(guó)人還
認(rèn)為法國(guó)的民主比美國(guó)的民主還要民主，因?yàn)槊绹?guó)的多數(shù)意志經(jīng)常為狹隘利益集團(tuán)
的需要所挫敗，而法國(guó)卻很少出現(xiàn)這種情況。 雅各賓主義的主張?jiān)跂|歐也有強(qiáng)烈的反響。例如捷克總理克勞斯(Vaclav
Klaus)在反對(duì)對(duì)贊助活動(dòng)實(shí)施稅收減免政策時(shí)所陳述的理由就具有雅各賓主義的味
道。他說(shuō)，對(duì)贊助活動(dòng)實(shí)施稅收減免，無(wú)疑是將贊助者的特殊利益置于公共利益之
上。在過(guò)去我們生活在錯(cuò)誤的、父愛(ài)主義的國(guó)家懷抱里，它替我們做出選擇，何者
該資助，何者該執(zhí)行，而所用的錢全出自我們自己�，F(xiàn)在，我們進(jìn)行了一場(chǎng)革命，
國(guó)家變成了我們自己的國(guó)家。感謝上帝，我們能夠影響國(guó)家決策，并且能夠參與國(guó)
家在日常工作方面的偏好和優(yōu)先次序的決定了。然而，贊助者尋求稅收減免，實(shí)質(zhì)
上就是在尋求把自己的偏好來(lái)取代公眾通過(guò)民主程序通過(guò)國(guó)家做出的公共偏好�？�
勞斯說(shuō)，如果個(gè)人把資助行為看作是絕對(duì)個(gè)人的決定，或者運(yùn)用其稅后的錢，這是
正確的。但是，如果贊助者用稅前的錢，那么他不僅違反了平等納稅的原則，而且
也違反了公益物品平等分配的原則。贊助者有意無(wú)意地通過(guò)其行為告訴我們他不承
認(rèn)國(guó)家作為贊助者身分的觀點(diǎn)，他要根據(jù)自己的意志來(lái)實(shí)行贊助，他不贊成國(guó)家對(duì)
優(yōu)先次序的選擇，也反對(duì)國(guó)家對(duì)公益物品的保障。 雅各賓主義在美國(guó)也有一定的市場(chǎng)。美國(guó)公眾關(guān)于責(zé)任政黨原則的爭(zhēng)論中有些
人就認(rèn)為集團(tuán)之間的斗爭(zhēng)不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生公共利益。他們認(rèn)為，民主要求若干機(jī)制，
以便使選任官員對(duì)他們追求的政策負(fù)責(zé)。換言之，民主不僅需要利益表達(dá)，而且還
需要利益綜合，把相互沖突的利益的聚合為可管理的整體利益，并在不同利益中找
出重要不重要的次序，以及向選民提供在可能作出的合理選擇中可理解的許多項(xiàng)目
創(chuàng)議。自愿結(jié)合的組織可能很好地履行前者，但是它們沒(méi)有手段履行后者。 就如著名的美國(guó)政治科學(xué)家沙茨奈德所說(shuō)，壓力戰(zhàn)術(shù)的顯著特點(diǎn)不僅是它能否
贏得選舉，而且還在于是否試圖勸服多數(shù)。壓力政治是短路多數(shù)的一種方法。12在
此意義上，只有政黨才給予提供民主控制的機(jī)制的希望。政黨能夠團(tuán)結(jié)政治領(lǐng)導(dǎo)集
團(tuán)，并把他們集中在能夠?yàn)檫x民所評(píng)估的項(xiàng)目行為中。美國(guó)利益集團(tuán)研究者貝里也
說(shuō)，政黨是利益集團(tuán)的天然平衡器，它們?yōu)楣裉峁⿲で髧?guó)家集體意志的基本手段。
只有政黨能夠?yàn)楣裉峁┕舱呋痉较虻膹V泛選擇。不過(guò)，從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，
美國(guó)政黨太軟弱無(wú)能了，無(wú)法有效地履行這項(xiàng)功能。其中原因之一就是利益集團(tuán)的
權(quán)力特大。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)籌款、政策研究、打入媒體并且與地方支持者聯(lián)系，利益集團(tuán)
比政黨能夠更好地訴諸選任官員以及那些尋求政治職位的人。此外，最近幾年里，
專門為政治競(jìng)選籌款的政治行動(dòng)委員會(huì)的興起，也加強(qiáng)了這一現(xiàn)象，從而削弱了政
黨作為選舉競(jìng)爭(zhēng)的核心角色的功能。同樣，公民團(tuán)體通過(guò)改革政黨規(guī)則也發(fā)揮了類
似的作用，這些政黨規(guī)則削弱了職業(yè)政治人員在提名過(guò)程中的作用。結(jié)果就是政黨
的權(quán)力穩(wěn)定地削弱，盡管這一趨向在八十年代末有微弱的回潮，但已經(jīng)是回天乏力。
于是，無(wú)黨派人士的比例逐漸上升，對(duì)政黨持積極態(tài)度的人數(shù)逐漸下降。同樣，國(guó)
會(huì)中投票的政黨性也不再是常規(guī)。在當(dāng)前，不結(jié)盟的證據(jù)在公眾態(tài)度和行為中均非
常明顯。向某個(gè)人投票而不是向政黨投票已經(jīng)成了美國(guó)人的共識(shí)，同時(shí)投幾個(gè)政黨
候選人的選票數(shù)目已經(jīng)顯著增加。很少有人把自己認(rèn)同于某個(gè)黨，對(duì)政黨漠不關(guān)心
的人的數(shù)目自五十年代以來(lái)已經(jīng)上升了三倍。在過(guò)去幾十年來(lái)，政黨的地位急劇下
降，動(dòng)員公眾的能力也因此而削弱了很多。利益集團(tuán)已經(jīng)獲得了使得自己比以前更
為強(qiáng)大的資源。然而，政黨地位的下降、利益集團(tuán)地位的加強(qiáng)，其結(jié)果卻不是真正
的民主政治的實(shí)現(xiàn)，而是掛羊頭賣狗肉。這使得許多人都有受騙的感覺(jué)，覺(jué)得非營(yíng)
利組織說(shuō)起來(lái)是有助于民主的發(fā)展，但實(shí)際上卻是阻礙了民主的發(fā)展。13 美國(guó)新聞?dòng)浾叩衔谭治龅溃?美國(guó)人討厭現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐，因?yàn)樗麄兪チ岁P(guān)
于公共利益的所有感覺(jué)。在政治極化的最近三十年里，政治不再是人們解決分歧、
尋找救濟(jì)和向前行進(jìn)的精巧的進(jìn)程�，F(xiàn)在，當(dāng)美國(guó)人觀察政治時(shí)，他們本能地認(rèn)為
當(dāng)今政治不再是發(fā)現(xiàn)、解決分歧，而是故作姿態(tài)，提供短期政治收益。"利益集團(tuán)
政治不可能產(chǎn)生迪翁所說(shuō)的"公民精神的共同意識(shí)"。相反，美國(guó)社會(huì)次級(jí)團(tuán)體的爆
炸性發(fā)展卻削弱了發(fā)現(xiàn)并動(dòng)員實(shí)施這類感覺(jué)所必要的支持的能力。在此意義上，非
營(yíng)利組織就是民主的障礙。14 非營(yíng)利組織瓦解政治體系，削弱整合結(jié)構(gòu)，從而削弱了民主控制，以狹隘的少
數(shù)派控制取代了多數(shù)控制，因此非營(yíng)利組織是民主的障礙，這就是雅各賓主義反對(duì)
非營(yíng)利組織的原因所在。 反多元主義者認(rèn)為，自愿結(jié)合的組織是民主的前提，這一觀念的核心是所有利
益或多或少均在集團(tuán)政治結(jié)構(gòu)中得到了代表。然而，以集團(tuán)輸入為基本基礎(chǔ)的 非營(yíng)利組織與民主政治
會(huì)忽略重要的利益，盡管這些利益表面上為大眾所控制。換言之，這類政治不僅不
代表多數(shù)，而且甚至?xí)淮硭猩贁?shù)派的利益。這在美國(guó)政治體系中的確是事實(shí)。例如，在三十多年前，政治科學(xué)家沙茨奈德
指出："多元主義天堂的缺陷是天國(guó)唱詩(shī)班的合唱帶有強(qiáng)烈的上層階級(jí)的腔調(diào)。"壓
力政治本身是一種淘汰性的選擇過(guò)程，不能服務(wù)于零散的利益。壓力政治體制是傾
斜的、摻水的、不平衡的，只對(duì)某些少數(shù)派有利。1960年，在號(hào)稱民主的美國(guó)，"
百分之九十的人不能進(jìn)入壓力政治體制。"15 在六十年代和七十年代，西方世界出現(xiàn)了眾多的為公共利益服務(wù)的利益集團(tuán)，
從而對(duì)沙茨奈德所說(shuō)的商業(yè)和上層階級(jí)的統(tǒng)治地位提出了挑戰(zhàn)。不幸的是，公共利
益集團(tuán)的發(fā)展也刺激了商業(yè)和職業(yè)組織反抗力量的發(fā)展。施洛茲曼和蒂爾尼說(shuō),"盡
管出現(xiàn)了其利益未曾得到代表的新興集團(tuán)，但是壓力社群中的不平衡在最近幾年似
乎仍有強(qiáng)化。"16就組織中個(gè)人參與和壓力體制整體結(jié)構(gòu)而言，情況也是一樣的。 關(guān)于個(gè)人參與問(wèn)題，七十年代末一項(xiàng)對(duì)美國(guó)家庭主婦的調(diào)查揭示了這一點(diǎn)。調(diào)
查結(jié)果表明，40％的受訪者是私益性利益集團(tuán)而不是公益性組織的成員，只有52％
的人既屬于私益性組織，也屬于公益性的組織。只有10％的人在小學(xué)畢業(yè)后從未參
加過(guò)任何組織，而參加組織的人中73％的人受過(guò)大學(xué)教育。63％的專業(yè)和技術(shù)工人
擁有組織成員的身分，擁有組織成員的人中13％的人是勞工。在壓力體制的結(jié)構(gòu)方
面也有類似的景象：在所有組織中，70％在華盛頓有活動(dòng)，52％的組織在華盛頓有
自己的業(yè)務(wù)辦公室。相反，即使假定所有工會(huì)、所有民權(quán)集團(tuán)、少數(shù)民族組織、社
會(huì)福利集團(tuán)、窮人組織、代表老人、殘疾人和婦女的組織均是弱者的代表，那么這
些組織中在華盛頓有活動(dòng)的也只有5％以下，而在這5％的組織中也只有10％才在華
盛頓有專門的活動(dòng)辦公室。 當(dāng)然，這些數(shù)字本身并不能夠完全說(shuō)明問(wèn)題，因?yàn)闊o(wú)組織的利益通過(guò)政治體制
中的其他渠道也能夠得到代表，并且從理論上來(lái)說(shuō)，廣泛的代表并不必然是有效的
代表。然而，這些數(shù)據(jù)也有助于解釋所謂"公共利益集團(tuán)"或"公民團(tuán)體"的嚴(yán)肅的研
究者為什么懷疑這些集團(tuán)對(duì)美國(guó)民主的長(zhǎng)期影響。實(shí)際上，非營(yíng)利組織的的倡導(dǎo)者
在提出問(wèn)題和政策倡議方面遠(yuǎn)比開發(fā)解決方案、加強(qiáng)妥協(xié)更有效。通過(guò)擴(kuò)大組織并
保證程序改革來(lái)對(duì)抗特殊利益集團(tuán)是幼稚的，因?yàn)檫@些做法至多能設(shè)置若干障礙來(lái)
抵制特殊利益從而保障較為廣泛的利益。 但是，這些數(shù)據(jù)至少能夠說(shuō)明非營(yíng)利組織是民主的前提這一假定是輕率的。盡
管公民團(tuán)體和非營(yíng)利公共利益組織得到了極大的發(fā)展，但是美國(guó)的利益集團(tuán)體制顯
然仍是名不符實(shí)的，這一體制在很大程度上是有利于有權(quán)有勢(shì)者，尤其是有利于商
業(yè)階級(jí)，而不利于廣大公眾和無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)者。 總之，無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)者和廣大的公眾的利益在一定程度上也得到了代表，但其代表
的途徑并非是自愿結(jié)合的組織的體制。因此，非營(yíng)利組織可能不是民主的前提而是
民主的障礙。 美國(guó)社會(huì)中民粹主義者對(duì)非營(yíng)利組織是民主的前提這一主張也提出了挑戰(zhàn)。民
粹主義者認(rèn)為，非營(yíng)利組織的運(yùn)作越來(lái)越象它們所要控制的國(guó)家與商業(yè)世界的官僚
制度。非營(yíng)利組織不支持公民參與，以職業(yè)政客的努力來(lái)取代公民的自覺(jué)努力。象
國(guó)家一樣，它們也有精英控制和脫離他們所要為之張目的選民的傾向。它們逐漸走
向官僚化，逐漸喪失了作為其本質(zhì)特征的自發(fā)性。就如哈森費(fèi)爾德和英格利希所說(shuō):
"人類服務(wù)組織日益職業(yè)化的未曾為人所預(yù)料到的嚴(yán)重后果是疏離顧客，尤其是赤
貧者和下層階級(jí)與這些組織提供的服務(wù)疏離得更遠(yuǎn)。"17 這一批評(píng)導(dǎo)致了對(duì)新型公民政治的呼喚，新型公民政治讓公民個(gè)人直接從事政
府管理過(guò)程，而不是通過(guò)代議制度或者非營(yíng)利組織等中介參與政治。本杰明?巴伯
就是這一新型政治的鼓吹者之一。他說(shuō)："自由理論賴以在保障民主(尤其是是代議
制)的同時(shí)保護(hù)自由的主要手段實(shí)際上并不保障民主也不保障自由。代議制即使有
助于責(zé)任制和個(gè)人權(quán)利，但它也摧毀公民參與和公民精神。代議制民主象我們的政
治語(yǔ)言所產(chǎn)生的矛盾修飾法那樣吊詭。"巴伯不主張以非營(yíng)利組織為中介的政治，
而擁護(hù)"無(wú)中介的自治政府"，他在"強(qiáng)力民主"實(shí)施計(jì)劃中根本沒(méi)有提到非營(yíng)利組織，
他只提到過(guò)"私人利益志愿者"，并且以否定的語(yǔ)氣提到的。他說(shuō)："對(duì)民主有價(jià)值
的是公共利益志愿者的活動(dòng)而不是私人利益志愿者的活動(dòng)，私人利益志愿者活動(dòng)只
能更加強(qiáng)化利己主義。"18 所以，非營(yíng)利組織遠(yuǎn)不是民主的前提，而是民主的嚴(yán)重障礙，因?yàn)樗鼈儗?shí)際上
只代表少數(shù)人的利益，不反映公共利益，阻礙公民積極參與公共決策。 三、不相關(guān) 第三種觀點(diǎn)是非營(yíng)利組織既不是民主的前提，也不是民主的障礙，它們壓跟就
與民主無(wú)關(guān)。就美國(guó)的情況來(lái)看，大量的經(jīng)驗(yàn)研究表明，許多非營(yíng)利組織在很大程
度上并不從事政治活動(dòng)，如果民主的實(shí)質(zhì)是政治性的，那么非營(yíng)利組織與民主就沒(méi)
有什么關(guān)系，雖然在潛在意義上它們可能會(huì)有間接促進(jìn)民主的效應(yīng)。 美國(guó)政治學(xué)家西奧多?洛威(Theodore Lowi)在七十年代末描繪了這一情景："
如果沒(méi)有眾多的公共服務(wù)和慈善機(jī)構(gòu)系統(tǒng)地清除垃圾、清潔街道，幫助流浪者，城
市生活是無(wú)法想象的。"然而，洛威注意到："所有自愿結(jié)合的組織，無(wú)論規(guī)模大小，
均因?yàn)閳?jiān)固的行政內(nèi)核而失去了其自發(fā)性......這樣的團(tuán)體自然獲得了潛在的政治
權(quán)力，但只在偶然的情況下才具有政治性。在大多數(shù)情況下它們只是做些行政管理
的工作。" 在八十年代，美國(guó)霍普金斯大學(xué)教授薩拉蒙(Lester M. Salmon)對(duì)非營(yíng)利公益
服務(wù)組織進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，非營(yíng)利組織與民主不具有相關(guān)性。根據(jù)薩拉
蒙的分析，從總體上來(lái)看，在所調(diào)查的所有組織中，只有3％的組織在一開始從事
一些或者是政治和立法論題或者是特別顧客團(tuán)體的擁護(hù)性的活動(dòng)，即把將近一半或
者一半以上的經(jīng)費(fèi)用于這類活動(dòng)。至少介入某些政策創(chuàng)議的活動(dòng)的組織稍多一些，
但也只有18％左右，不到五分之一。大的組織比小的組織更可能從事政治性活動(dòng)，
具有多項(xiàng)服務(wù)功能的組織和社區(qū)發(fā)展組織比其他組織更可能從事政治活動(dòng)，但是其
差別也并不是很大。并且從總體上來(lái)看，大約五分之四的組織很少參加政治活動(dòng)，
只做公共服務(wù)的"行政管理"的工作。 為什么如此呢？一種解釋是政府對(duì)非營(yíng)利組織的資助的增長(zhǎng)制約了非營(yíng)利組織
從事政治活動(dòng)，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織介入政治可能會(huì)導(dǎo)致政府資助減少。不過(guò)，這一解
釋很難找到經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。相反，政府資助的增長(zhǎng)可能是導(dǎo)致高水平的政治倡議活動(dòng)的
主要因素之一，因?yàn)榉e極參與政治，可以通過(guò)政治影響力來(lái)爭(zhēng)取更多的政府資助，
所以政府資助的增長(zhǎng)也可能提高非營(yíng)利組織從事政治活動(dòng)的積極性。 更有說(shuō)服力的是這一事實(shí)，私人基金對(duì)非營(yíng)利組織政策倡議活動(dòng)的支持很有限，
并且很不可靠。根據(jù)克雷格?詹金斯的研究，美國(guó)非營(yíng)利組織從事政治倡議活動(dòng)的
關(guān)鍵因素是外部資助。然而，這些資助的可得性是有問(wèn)題的。1971年是這類資助的
高峰年，但是支持非營(yíng)利組織倡議活動(dòng)的資助只及美國(guó)所有基金會(huì)資助的0.705％。
19 因此，現(xiàn)代非營(yíng)利性的人類服務(wù)組織從事政策倡議的活動(dòng)非常有限，其原因可
能在于過(guò)去三四十年里，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域逐漸職業(yè)化了。自五十年代以來(lái)，救濟(jì)窮人
等社會(huì)工作越來(lái)越職業(yè)化，使得社區(qū)組織者和政治活動(dòng)家越來(lái)越疏離非營(yíng)利的社會(huì)
化服務(wù)組織。社會(huì)工作者與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系越來(lái)越象醫(yī)生與顧客之間的關(guān)系，社會(huì)
工作的實(shí)踐開始由鄰居轉(zhuǎn)向組織，由家庭轉(zhuǎn)向辦公室。在這一進(jìn)程中，人類服務(wù)組
織變得與民主的實(shí)踐越來(lái)越不相關(guān)了。 因此，非營(yíng)利組織與民主之間的關(guān)系是復(fù)雜的，既可能正相關(guān)、反相關(guān)，也可
能不相關(guān)。那么，這兩者之間到底是正相關(guān)、反相關(guān)還是不相關(guān)呢？這可能取決于
特定的條件。也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家權(quán)力過(guò)分強(qiáng)大，并對(duì)社會(huì)自治空間構(gòu)成威脅時(shí)，非
營(yíng)利組織是民主的前提；當(dāng)基于經(jīng)濟(jì)利益、種族差別或者其他基礎(chǔ)的私人團(tuán)體摧毀
了關(guān)于共同目標(biāo)的實(shí)在感覺(jué)，扭傷了公民之間的精神紐帶時(shí)，非營(yíng)利組織就可能是
民主的嚴(yán)重障礙；而當(dāng)非營(yíng)利組織不再?gòu)氖抡叱h等政治活動(dòng)，只追求狹隘的角
色概念時(shí)，非營(yíng)利組織在很大程度上就與民主不相關(guān)。這一結(jié)論可能并不令人滿意，
但它的確說(shuō)明了理論分歧與現(xiàn)實(shí)政治之間的復(fù)雜關(guān)系。當(dāng)然，從總體上來(lái)看，對(duì)于
實(shí)際而健康的民主建設(shè)來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織雖然有不盡令人滿意之處，但在具有集權(quán)
傳統(tǒng)并且不存在嚴(yán)重的政治不穩(wěn)定問(wèn)題的國(guó)度里，它對(duì)于民主建設(shè)的益處顯然大于
壞處。 注釋 1 嚴(yán)格地說(shuō)，國(guó)家組織和政黨組織也是非營(yíng)利組織，不過(guò)這兩種組織是純粹的
政治組織，因而一般說(shuō)非營(yíng)利組織時(shí)，不包括這兩類組織。
2 Peter L. Berger and Richard John Neuhaus: To Empower People: The
Role of Mediating Structures in Public Policy, Washington: American
Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977.
3 洛克：《政府論》，商務(wù)印書館，1982年。
4 Robert Nisbet: Community and Power, New York: Oxford University
Press, 1962.
5 William Kornhauser: The Politics of Mass Society, New York: The
Free Press, 1959.
6 Adam Seligman: The Idea of Civil Society, Glencoe, Ill.: The Free
Press, 1992.
7 托克維爾：《論美國(guó)的民主》，商務(wù)印書館，1988年。
8 托克維爾：《論美國(guó)的民主》，商務(wù)印書館，1988年。
9 Peter L. Berger and Richard John Neuhaus: To Empower People: The
Role of Mediating Structures in Public Policy, Washington: American
Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977.
10 盧梭：《社會(huì)契約論》，商務(wù)印書館，1982年。
11 黑格爾：《法哲學(xué)原理》，商務(wù)印書館，1961年。
12 E. E. Schattsneider: Party Government, New York: Holt, Rinehart
and Winston, 1942.
13 Jeffrey M. Berry: "Interest Groups and the Changing Nature of
Interest Groups in America", in Annals of the American Academy, No. 528,
July 1993.
14 E. J. Dionne: Why Americans Hate Politics, New York: Simon and
Schuster, 1991.
15 Schattsneider: The Semisovereign People: A Realist's View of
Democracy in America, New York: Hold, Rinehart and Winston, 1960.
16 Kay Lehman Schlozman and John T. Tierney: Organized Interests and
American Democracy, New York: Harper & Row, 1986.
17 Yeheskel Hasenfeld and Richard A. English, eds.: Human Service
Organizations: A Book of Readings, Ann Arbor: The University of Michigan
Press, 1974.
18 Benjamin R. Barber: Strong Democracy: Participatory Politics for
a New Age, Berkeley: University of California Press, 1984.
19 Craig Jenkins: "Nonprofit Organizations and Policy Advocacy", in
Walter W. Powell, ed., The Nonprofit Sector: A Research Handbook, New
Haven: Yale University Press, 1987, p.296-320.
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