美國公共行政學(xué)百年回顧（上）

美國公共行政學(xué)百年回顧（上）  第一部分：美國公共行政學(xué)五大理論

   美國公共行政學(xué)者霍哲教授與蓋布雷林(Holzer & Gabrielian,1998)博士將美國的行政學(xué)總結(jié)為五大理論：

   ?誠實、無黨派及象企業(yè)一樣的政府。誠實、無黨派、有效率的政府管理是建立公共行政學(xué)最為重要的概念。政府的兩大功能是“意志的表達(dá)與意志的執(zhí)行”（古德諾Goodnow, 1900）。進(jìn)步主義運動時期不僅將行政與政治分離。而且開始了向私有部門學(xué)習(xí)最佳實踐的努力。正如在當(dāng)今的公共服務(wù)中倡導(dǎo)私有化與更多的市場機(jī)制一樣，這種向私有部門借用經(jīng)驗的做法不局限于組織的內(nèi)部過程，同樣與政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相關(guān)。

   ?經(jīng)典管理模式。當(dāng)行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學(xué)的主流觀念就開始追求象機(jī)器一樣的效率：即用最少的能源耗費完成工作。重心從公共行政在社會中的地位這樣一個政治問題轉(zhuǎn)移到微觀的問題――即如何有效地管理組織的問題。這種導(dǎo)向源于科學(xué)管理學(xué)派并在較為復(fù)雜的行政決策制定分析中達(dá)到頂峰。通過對企業(yè)組織的研究得出一系列被認(rèn)為在管理中廣為適用的原理與原則，而運用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運用于公共部門組織的管理被認(rèn)為是順理成章。

   ?政治與政策制定。當(dāng)行政學(xué)成為一門獨立的學(xué)科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發(fā)展福利項目時，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實。羅斯福新政時期政府對社會事物的干預(yù)就是明顯的例證。如此，公共機(jī)構(gòu)為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調(diào)整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個主要趨勢便是遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學(xué)者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設(shè)現(xiàn)在被認(rèn)為是幼稚的。人們認(rèn)識到價值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號稱為是“中立”的內(nèi)部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應(yīng)當(dāng)參與政策制定。

   ?人類行為。經(jīng)典管理學(xué)派植根于泰勒的科學(xué)管理學(xué)派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當(dāng)?shù)摹Ｓ绕涫撬鼈儾荒芙忉屓诵缘膹?fù)雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀(jì)二十年代末及三十年代霍桑實驗與對組織的社會學(xué)研究形成了新的管理學(xué)派思想。行為學(xué)派強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系與個人目標(biāo)的重要性。即強(qiáng)調(diào)組織中個人與集體的多層面、網(wǎng)絡(luò)狀、非正式組織的重要性。

   ?項目的有效性。二十世紀(jì)以來，伴隨著技術(shù)的日益進(jìn)步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項目增多。同時，公共財政資源逐漸萎縮。如此，公共機(jī)構(gòu)生產(chǎn)力的有效性成為美國公眾關(guān)心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實用工具與技術(shù)，而且有助于我們對行政學(xué)學(xué)科的理論構(gòu)思。公共行政學(xué)開始將自身看作是一門綜合學(xué)科，通常是有價值觀念沖突且價值觀相互競爭的學(xué)科，而這門學(xué)科還在不斷地適應(yīng)與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績。

   第二部分：美國公共行政實踐的三種模型

   尤格斯與凱勒(Uveges & Keller,1998)提出了美國公共行政實踐的三種模型，而這三種模型又基于三個假設(shè)或前提。應(yīng)該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會的。通過分析這些前提和假設(shè)，就能夠評估公共行政的范圍和屬性。

   三個假設(shè)或前提：

   ?成立美利堅合眾國的奠基人多數(shù)將人看作是本質(zhì)上易腐化的。類似于基督教神學(xué)所稱謂的“原罪”�；�于這個假設(shè)，奠基人建議，公共權(quán)力的分配應(yīng)當(dāng)避免給個人提供腐化的機(jī)會。從這個角度看，就能夠理解奠基人關(guān)于權(quán)力控制與均衡的主張。對權(quán)力的制衡可以說是對人性弱點的結(jié)構(gòu)籬柵。

   ?第二個假設(shè)涉及共和國的權(quán)力屬性。政府管理的共和屬性通過正式建立的復(fù)雜程序?qū)⒐�共�?quán)力授予民眾代表。目的是建立一個有限的政府。倘若沒有民眾代表的批準(zhǔn)或憲法條文所指定的權(quán)力，政府官員就不能行使權(quán)力。官員的選取通過一系列的代表制度和程序，通過分散權(quán)力（控制、均衡和聯(lián)邦制）到政府的各個角落，該設(shè)計限制了專制的機(jī)會。

   ?第三個假設(shè)預(yù)計到了個人與集體參與公共團(tuán)體會帶來的矛盾。麥迪遜(Madison)《聯(lián)邦主義者》的第十篇文章中談到不可避免的派別邪惡及控制它們的必要性，麥迪遜認(rèn)為派系尋求政府有利于它們的行動，而最好的控制是均衡各派系。盡管有的派系可能謀求公眾利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。

   基于上述三個假設(shè)或前提，尤格斯與凱勒提出美國公共行政學(xué)三大模型：

   1.派系沖突模型。假設(shè)利益競爭是一種永恒的、盡管是可悲的政體特征。公共政府機(jī)構(gòu)的設(shè)計是用以響應(yīng)和控制不同利益的組合。就是說，沒有一個利益群體能夠獨立決定政策。另一方面，漢密爾頓(Hamilton)等人敦促公共機(jī)構(gòu)應(yīng)植根于憲法并讓一些在職官員行使相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。另一些奠基人認(rèn)為官員不僅應(yīng)有自主權(quán)，而且應(yīng)有道德要求。如此，這些官員可以獲得榮譽(yù)。追求榮譽(yù)的政府官員將調(diào)節(jié)派系之間的矛盾并公平的分配權(quán)力。然而，多數(shù)奠基人更趨向于權(quán)力分離。

   2.派系規(guī)則模型。在這個模型中，公共權(quán)力和合法性基于直接的選舉，在位政府官員對政黨和政策的忠誠變得甚為重要。然而，建立在派系沖突模型基礎(chǔ)上的政治結(jié)構(gòu)并沒有大的改變。派系規(guī)則模型的重點是將選舉作為公共權(quán)力的基礎(chǔ)，政府的行為應(yīng)當(dāng)反映選舉的結(jié)果。

   3.公共利益模型。科學(xué)的效驗是這一理論的支柱。改革家們認(rèn)為，運用科學(xué)能夠解決公共問題。應(yīng)該設(shè)立政府結(jié)構(gòu)給專家更多的權(quán)力。所謂專家，是指那些擁有相關(guān)科學(xué)知識之人。學(xué)位、教育證書是專業(yè)技能的象征。改革家們將科學(xué)看成是不斷積累和增長的科學(xué)體系，而且他們堅信通過仔細(xì)和持續(xù)不斷的科學(xué)方法能夠獲取全部知識。通過運用無偏見的一般法則，他們看不到科學(xué)效驗及其解決問題的局限性。

   將政治因素從行政中分離出來之后，改革者們認(rèn)為科學(xué)的理性能夠消除政治沖突。運用知識而不參雜政治就會實現(xiàn)公眾利益，達(dá)到各方面都更好的狀況(Brownell and Stickle 1973;Haber 1964; Hofstadter 1955)。

   這種公共利益模型假定了人類具備知識后的完美無缺性。理性不僅增加了人們塑造現(xiàn)實的能力，而且完善了人類自身。為了增加理性，改革者愿意將更多的公共權(quán)力授予專家。教育不僅使人們的認(rèn)識技能敏銳，同樣注入了基于科學(xué)知識的道德觀。美國內(nèi)戰(zhàn)后派系規(guī)則模型與公共利益模型成為前沿。派系規(guī)則模型成為總統(tǒng)改革的典范，而公共利益模型最初影響了公務(wù)員改革與地方政府。盡管沒有一種模型能夠獨占鰲頭，在不同時期，一種模型的影響可能要大于其它模型。在二十世紀(jì)的多數(shù)時期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世紀(jì)八十年代和九十年代的社會與政治事件，表明派系規(guī)則模型的復(fù)活，或許，這幾種模型都有它們生存的土壤，只是在不同時期和不同條件下運作程度和范圍不同而已。

   第三部分：美國行政學(xué)發(fā)展的五大時期

   1.美國行政學(xué)的創(chuàng)始初期(1887-1899)

   在十九世紀(jì)八十年代至九十年代，美國正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期。大量的農(nóng)業(yè)人口擁入城市，成為工廠工人和城市居民。然而，當(dāng)時的政治制度并沒有準(zhǔn)備好相應(yīng)的市政設(shè)施以滿足不斷增長的城市人口需求。城市的擴(kuò)張不僅來源于美國農(nóng)村，也來自世界各地的移民，大型的工業(yè)公司及其國際市場的開拓起到了催化作用(Chandler 1984;Degler 1959)。這樣，日益膨脹的城市期盼著市政管理知識與管理理論。另一方面，1883年彭德爾頓法案(Pendleton Act)的通過即美國文官制度的建立也期待著相應(yīng)的行政學(xué)知識。

   這一時期，對“公眾”利益的關(guān)心并不明顯，大多數(shù)公共服務(wù)是通過私有企業(yè)提供的(Callow 1976; Riordon 1948)。如果運用三大模型，派系規(guī)則模型更多的說明這一時期。而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官隊伍能夠抑制腐敗的土壤�；粽芙淌谂c蓋布雷林(Holzer & Gabrielian, 1998)博士關(guān)于誠實、無黨派及象企業(yè)一樣有效率的政府這一重要理論和觀點適用于這一時期。文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的運用，盡管最初的文官制只包括12%的聯(lián)邦雇員。截至1900年，有十萬名聯(lián)邦雇員成為公務(wù)員(Hoogenboom 1961; van riper 1958)。

   可以這樣說，市政管理以及公務(wù)員管理催生了美國的行政學(xué)。

   美國大多數(shù)行政史學(xué)家（見Shafritz. J. M. & Hyde.A. C. 1997;Uveges & Keller, 1998）均把伍德羅?威爾遜(Thomas Woodrow Wilson:1856-1924)看作是美國現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖，把他的那篇被譽(yù)為行政學(xué)開山之作的《行政學(xué)研究》(1887)的發(fā)表看作美國行政學(xué)的誕生之日。在這一不朽的篇章中，威爾遜談到了行政學(xué)的內(nèi)容、建立和發(fā)展行政學(xué)的必要性、行政與政治的關(guān)系、行政與憲法的關(guān)系、政策效率、公共生產(chǎn)力等。這一具有歷史地位的名篇至今仍然閃爍著理性的光芒。比如，威爾遜談到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金錢或能量）去做那些政府該做的事情”仍然是公共生產(chǎn)力的一種重要定義。

   2.美國公共行政學(xué)的管理科學(xué)效率時期(1900-1929)

   歷史邁入二十世紀(jì)初葉后，管理科學(xué)取得了開創(chuàng)性的成果。同時，這一時期被認(rèn)為是十九世紀(jì)末行政改革的延續(xù)時期，以及尤格斯及凱勒(Uveges & Keller, 1998)所提出的公共行政實踐的公共利益模型的成熟期。

   1900年，一場颶風(fēng)席卷了德克薩斯州的蓋爾維斯敦(Galveston,Texas)，奪走了六千人生命。城市的恢復(fù)由一種新的市政府形式所推進(jìn)，即委員會形式。這種變化反映了更為注重公共管理實踐的策略。公共政策由七個委員討論，而這些委員由州政府任命。每一個委員都是一個政府行政部門的主管。后來的委員會成員由選舉產(chǎn)生。十年之后，就有數(shù)百個城市采納了類似的委員會制度。里查德?蔡爾德(Rchard Child)形式的委員會――經(jīng)理型市政府發(fā)展很快(Stillman, 1974)。這種委員會有一個人數(shù)不多的立法機(jī)構(gòu)，被賦予制定政策的權(quán)力。市政府經(jīng)理由委員會任命，經(jīng)理擁有全部行政權(quán)力。這樣，行政－政治二分法得以貫徹。這種市政府經(jīng)理的產(chǎn)生是基于行政能力，因而大大減少了政治(Childs, 1952; East, 1965)。所有這些變革皆符合社區(qū)范圍的公共利益。早期的城市經(jīng)理幾乎全由工程師擔(dān)任。這在很大程度上響應(yīng)了城市擴(kuò)張所需要的廣泛公共工程。城市經(jīng)理制同樣的注入了公共利益模型中的其它元素，如科學(xué)的效驗、以普遍的非黨派選舉替代黨派政治。人們認(rèn)為，專家管理城市將對社區(qū)的需要更負(fù)責(zé)任(Boyer, 1983; White,1927)。

   在這一管理科學(xué)效率時期(1900-1929)，公共行政的科研與教學(xué)機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立。如1916年成立政府研究所（1927年更名為布魯金斯學(xué)會）；1914年，密執(zhí)安大學(xué)開辦了第一個市政管理的碩士項目；1924年，錫拉丘茲大學(xué)(Syracuse University)成立了麥克斯韋爾公民與公眾事物管理學(xué)院(Maxwell School)，開辦社會學(xué)及公共行政學(xué)，美國公共行政的研究生教育由此開始；1929年，南加州大學(xué)成立第一個獨立的公共行政職業(yè)學(xué)院。以麥克斯韋爾學(xué)院為代表的公共行政教育普及和推動了美國公共行政學(xué)的發(fā)展。

   在理論建樹上，古德諾(Frank Goodnow,1859-1939)于1990年發(fā)表了《政治與行政》。古德諾是美國政治學(xué)會的創(chuàng)始人之一并擔(dān)任第一屆（1903年）會長。在《政治與行政》一書中，古德諾定義了行政與政治的不同作用，闡明這兩者是完全能夠區(qū)分的。他認(rèn)為政治是國家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行。同時，他也關(guān)注立法部門與行政部門的職能以及這兩者之間的平衡。

   在威爾遜呼吁科學(xué)管理的同時，泰勒(Frederick W. Taylor,1856-1915)在費城(Philadelphia)的鋼鐵廠里忙于科學(xué)實驗。被稱為“科學(xué)管理之父”的泰勒開拓了時間與動作的研究。泰勒的方法最初在私有企業(yè)中更多地被接受。泰勒也重視管理者與雇員的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)兩者之間的合作�；�于“有一種最佳方法”去完成任何任務(wù)的假設(shè)，科學(xué)管理尋求通過發(fā)現(xiàn)最快、最有效率、最少疲勞的生產(chǎn)方式去增加產(chǎn)量。經(jīng)典組織理論從這一概念出發(fā)，試圖找到社會組織中完成一項任務(wù)的“最佳途徑”。泰勒先后發(fā)表了《車間管理》(1903)、《科學(xué)管理原則》(1911)與《科學(xué)管理》(1923)。

   同一時期的著名行政學(xué)者還有威諾碧(William F. Willoughby,1867-1960)。他是塔夫特經(jīng)濟(jì)與效率委員會(The Commission on Economy and Efficiency, the Taft Commission)的成員，并為布魯金斯學(xué)會的第一屆主任。1918年，威諾碧發(fā)表《聯(lián)邦州預(yù)算改革運動》。威諾碧將預(yù)算看作政府的中心環(huán)節(jié)，具有控制作用。重點是效率、負(fù)責(zé)任、行政部門與立法部門權(quán)力的平衡，以及建立一個行政部門去監(jiān)督預(yù)算決策。最為突出的特點是他于1918年推薦的預(yù)算程序至今仍被許多市政府與州政府采用。費萊特(Mary P. Follett, 1868-1933)在《命令的發(fā)布》(1926)一文中談到組織的結(jié)構(gòu)，提倡參與式管理，即管理者與雇員之間的和諧。正如科學(xué)管理，她強(qiáng)調(diào)決策應(yīng)基于具體的場景及責(zé)任。1926年，懷特(White LD, 1891-1958)發(fā)表了公共行政第一部教科書《公共行政學(xué)研究導(dǎo)論》。

   3.美國公共行政學(xué)研究的繁榮時期(1930-1959)

   很難用一句話概括這一時期行政科學(xué)的發(fā)展。一方面，這是美國傳統(tǒng)管理科學(xué)運動的末尾期；另一方面，這一時期孕育和發(fā)展了人際關(guān)系與行為科學(xué)。按照霍哲教授與蓋布雷林(Holzer & Gabrielian, 1998)博士的五大理論，30年代的大蕭條與羅斯福新政開創(chuàng)了行政學(xué)研究對政治的回歸，政治與行政的二分法不再受到人們的普遍推崇，公共行政開始遠(yuǎn)離“中立”而靠向“政治”。然而，這一時期的實踐卻表明：公共行政學(xué)作為一門學(xué)科越來越獨立于政治學(xué)，同時伴隨著行政國的興起。

   政府的膨脹

   1933年，羅斯

   科學(xué)原則學(xué)派

   古立克(Luther Gulick, 1892-1993)在《組織理論的幾點見解》(1937)一文中介紹了他創(chuàng)造的詞匯POSDCORB，即管理的七項重大職能：計劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指導(dǎo)(Directing)、協(xié)調(diào)(Coordinating)、報告(Reporting)和預(yù)算(Budgeting)。古立克的見解助長了正統(tǒng)公共行政的特色：即對管理和行政的研究集中于上層管理部門的角色。他談到組織內(nèi)的分工、協(xié)調(diào)、控制幅度等等，中心目的是提高效率。古立克的“原則”遭到以西蒙(Herbert Simon)為首的當(dāng)代行為學(xué)派學(xué)者的抨擊。西蒙在1946年發(fā)表的《行政諺語》中解剖了POSDCORB，認(rèn)為這些原則不能自圓其說、互相矛盾、并且不適用于行政官員隨時面臨的許多行政場景。

   人際關(guān)系與人類行為學(xué)的興起

   1924年至1932年在芝加哥西部電氣公司所進(jìn)行的霍桑實驗(TheHawthorne Works of the Western Electric Company)觸發(fā)了學(xué)者們關(guān)于工作環(huán)境對生產(chǎn)力影響的思考。巴納德(Chester Barnard, 1886-1961)在1938年提出了《非正式組織以及它們與正式組織之間的關(guān)系》，指出非正式組織在正式組織中的作用有：保持組織內(nèi)的溝通和聯(lián)絡(luò)；保持組織內(nèi)的凝聚力；保持組織內(nèi)個人正直、自尊與獨立選擇的感情需要。在《高級主管的職能》(1938)一書中，巴納德將組織看成合作體系，主管的職能是保持組織需要與個人需要的動態(tài)平衡。要保持這種平衡，管理者需要了解正式組織與非正式組織之間相互依賴的屬性。高級主管的職能包括保持合作的愿望、溝通體系的建立、組織目標(biāo)的形成等。巴納德認(rèn)為，如果主管要有效的領(lǐng)導(dǎo)，他就必須將質(zhì)量與道德結(jié)合起來去協(xié)調(diào)組織的活動、形成組織的目的。同一時期著名的行為學(xué)派學(xué)者還有馬斯洛(Abraham H. Maslow,1908-1970)。在《人的激勵理論》(1943)中，馬斯洛提出人類動機(jī)的五個層次的需要學(xué)說，即生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要以及自我實現(xiàn)的需要。一旦低一層次的需要得到滿足，人們就尋求滿足高一層次的需要。麥克格雷戈(Douglas McGregor)在《企業(yè)中的人性方面》(1957)中提出著名的X理論與Y理論。X理論認(rèn)為普通人好逸惡勞；缺乏進(jìn)取心、不愿負(fù)責(zé)任；以自我為中心、對組織需要漠不關(guān)心；不愿變革；盲信，不聰明，容易受騙和受他人蠱惑。Y理論認(rèn)為管理是將生產(chǎn)的要素――錢、物資、設(shè)備、人――組織起來以達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；管理的核心是依據(jù)組織的條件，調(diào)動人的積極性，使人們最好地達(dá)到他們目的的同時，實現(xiàn)組織的目標(biāo)。艾古尼司(ChrisArgyris)在《人性與組織》(1957)中探討了個人性格與組織之間的關(guān)系。

   行政責(zé)任

   關(guān)于行政責(zé)任的早期見解源于荷林(E.Pendleton Herring, 1903-)《公共行政與公共利益》(1937)。荷林分析了政府職能增加帶來的問題及行政自主權(quán)的影響。荷林認(rèn)為，政府官員應(yīng)該在憲法的原則下提供附加的規(guī)則與章程�！靶姓�官員肩負(fù)著調(diào)整集體利益差異的重任，并使作出的經(jīng)濟(jì)與社會妥協(xié)能夠通過法律程序而有效地運行”（見Shafritz.J.M. & Hyde. A.C.,1997）。從效果上看，官員的責(zé)任是從道義上定義公共利益。

   對政治―行政二分法的場棄

   新政與二戰(zhàn)對公共行政的理論與實踐均產(chǎn)生了非常重大的影響。人們幾乎很難再將企業(yè)中價值中立的原則運用于政府管理。盡管改革先驅(qū)做了種種努力，政府畢竟不是企業(yè)，也不是價值中立部門。對政治－行政二分法的攻擊來自方方面面。首先，利連撒爾(David E.Lilienthal)在《田納西山谷政權(quán)：征程上的民主》(1944)中描述了他的經(jīng)驗。他發(fā)現(xiàn)政府的計劃過程是地地道道的政治過程，當(dāng)然，這對于民主社會來說是健康和有益的。其次，安坡碧(Paul Appleby, 1891-1963)認(rèn)為理論上堅持非政治的政府過程是與美國的經(jīng)歷背道而馳的。在《大民主》(1945)一書中，安坡碧持這樣的觀點：即能夠?qū)⒄�治要素從行政中分離出來無異于神話。最后，盡管有人認(rèn)為安坡碧的著作是政治－行政二分法的訃告，塞茲尼克(Philip Selznick, 1919-)的《田納西山谷政權(quán)(TVA)與基層組織：政治與組織研究》(1949)給二分法學(xué)說增添了雪霜。塞茲尼克回顧了TVA創(chuàng)始人的意圖――即民主計劃、分權(quán)與基層政府。隨后，他解釋這種意識形態(tài)成為爭奪權(quán)力的源泉。他的結(jié)論是，TVA對土地使用計劃等農(nóng)村政策的支持受到影響，因為TVA需要贏得農(nóng)場主的支持――而這些農(nóng)場主對公共用電政策持相反態(tài)度(McCurdy,1986)。

   科學(xué)決策與行政理論

   西蒙(Simon)的《行政行為》(1947)是行政學(xué)歷史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中運用科學(xué)方法，即在政策制定中運用實證方法，而政策制定是行政學(xué)的精髓所在。就科學(xué)探索而言，西蒙認(rèn)為事實與價值能夠區(qū)分開，而且提出了“有限理性”的觀點。達(dá)爾(Robert A. Dahl, 1915-)在《公共行政科學(xué)：三個問題》(1947)中指出。公共行政學(xué)的建立應(yīng)當(dāng)基于：1.認(rèn)識到人類行為的復(fù)雜性；2.處理行政場景中的價值規(guī)范問題；3.考慮到公共行政與其社會背景的關(guān)系。達(dá)爾認(rèn)為，如果公共行政學(xué)的研究不是采用比較研究的方法，則公共行政科學(xué)必然是空洞的。1948年，瓦爾多(Dwight Waldo, 1913-)發(fā)表《行政國》。在該書中，瓦爾多討論了優(yōu)良生活的特征、政策制定中采用什么標(biāo)準(zhǔn)、誰來統(tǒng)治、政府如何組織以及權(quán)力的劃分和集權(quán)／分權(quán)等問題。瓦爾多關(guān)心民主的價值、公共行政的哲學(xué)問題以及公共行政取得的進(jìn)展。一些學(xué)者認(rèn)為，《行政國》是對POSDCORB及其它30年代正統(tǒng)公共行政理念的辯駁。瓦爾多被認(rèn)為是公共行政學(xué)的史學(xué)家、哲學(xué)家、他與西蒙堪稱二十世紀(jì)美國公共行政學(xué)的兩大巨匠。

   預(yù)算過程

   三十年代，由于國內(nèi)政府開支項目的大量激增，預(yù)算變得愈來愈重要。然而，如何合理地分配政府資源的預(yù)算理論卻十分匱乏。1940年，科伊(V. O. Key, 1908-1963)悲嘆“缺乏預(yù)算理論”并表示了對預(yù)算核心問題的深切關(guān)注。他寫道：“究竟基于什么樣的基礎(chǔ)我們決定給A項目撥款X美元，而不是給B項目？”科伊敘述了如何從事研究以建立預(yù)算理論。預(yù)算成為公共行政學(xué)的一個重要分支領(lǐng)域。路易斯(Verne B.Lewis, 1913-)在《預(yù)算理論研究》一文中提出了備選預(yù)算理論，成為六十年代計劃項目預(yù)算制度和七十年代零基預(yù)算制度的基礎(chǔ)。路易斯認(rèn)為，預(yù)算提案應(yīng)該有助于對一系列政府服務(wù)和相應(yīng)經(jīng)費額度進(jìn)行比較，最后抉擇的方案應(yīng)當(dāng)提供現(xiàn)實的合同――即對各個項目經(jīng)理的期望必須現(xiàn)實。盡管路易斯也深知其它因素如價格、偏見、地方主義與政治等的影響，他仍然希望出現(xiàn)一種能夠克服這些非經(jīng)濟(jì)和非理性因素的預(yù)算體制。

   漸時決策理論

   林德布洛姆(Charles E. Lidblom, 1917-)在1959年《公共行政評論》上發(fā)表《漸進(jìn)決策科學(xué)》(The Science of Muddling Through)一文，該文對政府決策過程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否認(rèn)了大多數(shù)政府決策是基于完整信息所作理性決策的模型。相反，他認(rèn)為整個政府制定過程是為了響應(yīng)短期政治條件而作出的一系列漸進(jìn)式?jīng)Q策。他的核心思想是：政策制定不取決于政策制定者的意愿，而是決定于具體的事件和環(huán)境。他的分析鼓勵了政治科學(xué)與行政學(xué)／公共政策的邊緣學(xué)科，即創(chuàng)造了公共行政新的分支領(lǐng)域――“漸進(jìn)分析”。（待續(xù)）

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　　 回顧我們黨80年的光輝歷史，毛澤東思想的形成和指導(dǎo)地位的確立，是一件意義重大而深遠(yuǎn)的大事。  
歷史上，由于我們黨正確地理解和堅持毛澤東思想的指導(dǎo)，使中國革命取得了勝利。在某些時候，由于對毛澤東思想離開了科學(xué)....

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　　 中國共產(chǎn)黨在艱難曲折中走過了80年，跨入了新世紀(jì)。一部中國共產(chǎn)黨的歷史，是馬克思列寧主義在中國的實踐史、探索史、發(fā)展史；是馬克思列寧主義不斷同中國實際相結(jié)合，并在中國得到極大豐富和發(fā)展的歷史。在這段歷史中，毛澤東思想作為歷史的源頭，占有極其....

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　　 【內(nèi)容提要】中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命是世界近現(xiàn)代革命史上的偉大創(chuàng)舉，其中積累了許多寶貴的經(jīng)驗。毛澤東總結(jié)這些經(jīng)驗所體現(xiàn)的理論和方法，對于當(dāng)前中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的有中國特色社會主義的建設(shè)和加強(qiáng)黨的自身 建設(shè)仍有重要現(xiàn)實意義。&nbs....

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