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美國公共行政學百年回顧（下）
美國公共行政學百年回顧（下） 4.對公共行政學研究的重新調(diào)整時期(1960-1979) 進入六十年代后，一些學者認為政策分析可以選擇備選方案；另一些人士認為成熟的科學和技術基礎為公共行政學研究的理性化和多元化開啟了大門。同樣，還有人認為運籌學的運用以及對公共問題系統(tǒng)研究的運用增添了新的管理知識。 不幸的是，這些期盼受到政治過程現(xiàn)實的局限。比如，在政策制定過程中立法的漸進性限制了計劃項目預算制度在全國范圍的采用。之后七十年代通過零基預算制定理性金融政策的努力也是同樣的命運。然而，通過分析過程由項目經(jīng)理廣泛參與的行政仍然獲益匪淺。 肯尼迪(John F. Kennedy)總統(tǒng)關于美國人二十世紀六十年代將登上月球的許諾由美國國家航空航天局(the National Aeronautics and Space Administration-NASA)實現(xiàn)。NASA致力于項目管理，對任務的組織集中于具體工作而不是等級制，增加了公共管理的靈活性，積累了矩陣管理和矩陣組織的經(jīng)驗。從概念上看，項目管理是基于公共利益模型對組織原則的運用。七十年代的美國社會與政府反映了人們對未來的矛盾心理。對民權運動、女權運動、越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機的不同看法使得人們對個人與政府的關系、政府之間的責任劃分以及國際關系等諸多過去的假設提出了挑戰(zhàn)。一方面，公共行政學為政府存在的問題背上了黑鍋；另一方面人們又期待著公共行政學能為行政管理的改觀提供良策。 密諾布魯克會議與新公共行政學 六、七十年代的嚴峻現(xiàn)實對公共行政學以及政府管理提出了挑戰(zhàn)。瓦爾多(Dwight Waldo)注意到公共行政學處于一個“革命的時代”，于1968年召集了一個青年學者的會議。該會議由瓦爾多當時任主編的《公共行政評論》及錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院贊助，并在錫拉丘茲大學的密諾布魯克會議中心(Minnowbrook conferencesite)召開。會議的成果集中反映在馬諾力(Frank Marini, 1935-)主編的《邁向新公共行政：密諾布魯克觀點》(1971)、瓦爾多著《處于動蕩時期的公共行政學》以及弗雷德里克森(H. George Frederickson, 1934-)的專著《七十年代的鄰居控制》(1973)和《新公共行政學》(1980)。會議的目的是要鑒別公共行政學應該研究的問題，作為一個學科，公共行政學的重點應該放在何處以迎接七十年代的挑戰(zhàn)。密諾布魯克會議的中心主題是：1.公共行政學學者如何將道德價值觀念注入行政過程；2.如何能有效地執(zhí)行政策；3.政府組織機構與其服務對象的恰當關系是什么。瓦爾多對會議的總體印象是朝向規(guī)范理論、哲學思考、社會焦點以及行動主義。缺乏對計劃、預算和運籌學的研究，但是有對適當?shù)摹皟r值”、個人――組織道德問題的研究。關鍵詞是“相關性”、“社會公平”、“調(diào)整與適應”以及“顧客導向”。弗雷德里克森認為，新公共行政學將社會公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟與效率目標。社會公平強調(diào)政府服務的公平、對市民需要的負責任而不是對公共機構的負責任以及公共項目經(jīng)理應當對決策和項目執(zhí)行負責任。新公共行政的主題是市民參與政策制定、鄰居控制、分權與民主工作環(huán)境。關鍵詞是“授權”、“促進”與“適應”。 有33位代表參會的1968年密諾布魯克會議是美國公共行政學歷史上的重要里程碑。盡管新公共行政所倡導的價值觀念（社會公平、代表制、響應性、參與和社會責任）在行政管理的實踐中難以完全付諸實施，然而，越來越多的有識之士開始關注公共行政職業(yè)教育的相關性以及對組織成員、顧客和社會需求的培訓。后人將再次提及類似的問題并要求“重塑”政府。 公共選擇學派的興起 公共選擇學派由經(jīng)濟學家創(chuàng)立，它的誕生可以追溯到阿諾(Kenneth J. Arrow, 1921-)1951年發(fā)表的《社會選擇與個人價值》。公共選擇理論研究的內(nèi)容與公共行政學、公共政策和政治學重疊。從這個意義上說，公共行政學愿將公共選擇學派囊括入自己的“勢力”范圍。首先讓我們考察一個實例以理解公共選擇。如果我有一些蘋果并且政府不參與蘋果的交易，經(jīng)濟理論能夠理解我得到蘋果的供需機制。類似的交易發(fā)生在數(shù)百萬消費者與生產(chǎn)者身上，他們在市場上決定蘋果的價格和數(shù)量。如果滿足兩個前提，我對蘋果的消費是私事：第一，交易行為沒有政府的參與；第二，我對蘋果的消費除對售賣者有影響外，對他人沒有正面或負面影響；如果上述兩個假設不同時成立，我對蘋果的私人選擇就至少部分是公共選擇。如國家對交通、郵電、能源、國防、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的選擇均為公共選擇，因為有政府的參與，或者對他人有影響，或者兩者兼而有之。塔羅克(Gordon Tullock, 1922-)和布坎南(James Buchanan, 1919-)于1965年成立了公共選擇學會(Public Choice Society)，他們認為公共選擇理論是用經(jīng)濟學的研究方法去研究習慣上由政治理論家研究的問題�，F(xiàn)在公共選擇年會大約有16個國家的300名學者參加。公共選擇學派的代表人物及作品除阿諾外有：布坎南與塔羅克合著《贊同的計算：憲法民主的邏輯基礎》(1962)；科斯(Ronald Harry Course, 1910-)《社會成本問題》(1960)；唐斯(Anthony Downs, 1930-)《民主的經(jīng)濟理論》(1957)；尼坎南(William Niskanen, 1933-)《官僚政府與代議政府》(1971)；奧爾森(Mancur Olson, 1932-1998)《集體行動的邏輯：公共商品與團體理論》(1965)。 六十年代的重要思想：窘境中的公共行政學 六十年代不僅僅標志著社會動蕩和公眾對越戰(zhàn)的不滿，這一時期的管理體制和項目發(fā)展也未能達到公眾的期望。計劃項目預算(PPBS)就是明顯的例證。PPBS從一誕生起就受到不斷的批評。懷爾德威斯基(Aaron Wildavsky, 1930-1993)于1964年發(fā)表《預算過程中的政治》。他指出，預算在現(xiàn)實中是一個漸進過程，很大程度上受政治因素的影響。1969年，他在《公共行政評論》上撰文《將政策分析從PPBS中拯救出來》，猛烈抨擊PPBS。懷爾德威斯基指出PPBS的計劃和分析功能與預算的本質(zhì)不相吻合。六十年代末，聯(lián)邦政府已不再采納PPBS。懷爾德威斯基同樣對科伊的經(jīng)典問題“究竟基于什么樣的基礎我們決定給A項目撥款X美元，而不是給B項目？”提出質(zhì)疑，認為該問題既不能回答亦不相干。重要的問題是預算過程應該有助于決策制定并幫助獲取政策目的和項目目標的一致性。 六十年代的另一個主題是“把權力還給人民”，用行政管理的術語即是公共服務的分權。當然，分權的最終極限是無政府主義�？挤蚵�(Herbert Kaufman, 1922-)在《行政分權與政治權力》(1969)一文中分析了分權的錯綜復雜內(nèi)涵。他關注于分權中的領導、政府官員的代表性以及中立的能力。考夫曼預見到了當代高度復雜的社會需要新的由公眾參與的代表模式以確保負責任的行政�？挤蚵J為，行政分析能夠給公共政策制定帶來更多的影響，同時可能帶來一系列其它問題和矛盾，包括與國家經(jīng)濟和社會公平的沖突、地方政府和項目之間的競爭、以及規(guī)模經(jīng)濟下降所導致的政府運作低效率。 洛易(Theodore J. Lowi, 1931-)在《自由主義的終結：意識形態(tài)、政策與公共權威》(1969)一書中對當代民主政府提出批評并譴責利益集團多元化的癱瘓效應。洛易宣稱，公共權威被私有利益集團所瓜分，從而導致一個虛弱、分權的政府――不能進行長期計劃。這些私有利益集團的運作是為了達到私有目標，而非相互競爭以促進公共利益。因而政府不是在相互沖突的價值中作最優(yōu)選擇，而僅僅是一個利益控股公司。洛易否認了荷林(E. Pendleton Herring)及其它集團理論家預見的利益集團多元化所帶來的好處。多數(shù)理論家稱贊洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的處方――即回到法律或憲法民主卻被認為是不可取的。盡管利益模型有著明顯的缺點，卻沒有替代的良策。 六十年代的另外兩部重要著作是：唐斯(Anthony Downs)于1967年發(fā)表的《官僚內(nèi)幕》，指出政府官員的行為是理性的并追求最大限度的自我利益；戈樂碧威斯基(Robert Golembiewski)、吉布森(Frank Gibson)與科洛格(Geoffrey Y.Cornog)等人聯(lián)合主編的《公共行政學：機構、過程、行為與政策讀物》(1966)，該書的重點是行政官員的行為世界、塑造行政行為的機構環(huán)境以及作為管理工具的行政方法。 政策分析的發(fā)展：評估與執(zhí)行 七十年代伊始，人們普遍認為多數(shù)約翰遜(Johnson)時期的“大社會項目”(Great Society Programs)遠不如預期的那樣理想。一些社會項目受到批判，項目評估領域受到重視。薩齊曼(Edward Suchman)于1967年發(fā)表《評估研究》，主張評估應成為一個研究領域，對評估的研究應該是總體性的，超脫具體的不同分支領域的運用。七十年代初期在評估方面的重要著作有：威絲(Carol H. Weiss)：《項目有效性評估方法》(1972)，候利(Joseph Wholey)《聯(lián)邦評估政策》(1970)。但最有代表性的作品是評估理論家和經(jīng)濟學家里夫琳(Alice Rivlin)于1971年發(fā)表的《社會行動的系統(tǒng)思考》。里夫琳評論了改善政府效益的三種不同模型：分權、社會控制（即當今的授權）和市場模型。這三種模型成為政府應該做什么、如何做的爭論話題。正如里夫琳所下的結論，“為確保做得更好，我們必須有區(qū)分好壞的方法”。 1973年，普魯斯曼(Jeffrey Pressman)與懷爾德威斯基合寫了現(xiàn)在成為經(jīng)典的《執(zhí)行》。從表面上看，這是一個關于美國經(jīng)濟發(fā)展署在為公共工程和企業(yè)發(fā)展提供財政援助所遇障礙的案例研究，但作者并不陷入對行政技術討論的細節(jié)。作者認為，政策計劃和分析往往未能考慮到執(zhí)行的難處。除案例分析外，作者提供了行政戰(zhàn)略、項目計劃、政府能力和社會科學家對執(zhí)行研究的咨詢建議。 七十年代的其它重要著述與政府管理特點 七十年代的美國政府管理有三大特點。一是水門事件的發(fā)生，促使人們對職業(yè)倫理道德的覺醒。莫希爾(Frederick C. Mosher)等人的報告《水門：對負責任政府的建議》(1974)敦促教育部門應該重視公共部門的倫理教育。二是零基預算(Zero-based budgeting-Z 【原刊地名】)的采納與中止。卡特于1977年命令聯(lián)邦政府采納ZBB的使用，但ZBB因不適用而于1981年里根上任后自動廢除。三是資源短缺導致政府的精簡管理。七十年代的高通貨膨脹迫使百姓的稅收增加，公眾不再支持政府的繼續(xù)增長。利萬(Charles B. Levine, 1939-1988)在《組織衰減與精簡管理》一文中認識到半個世紀的預算正增長結束了，新時期的負預算成為現(xiàn)實。 這一時期的重要作品還有：克里斯羅夫(Samuel Krislov, 1929-)《代議官僚制》(1974)，探索功績制、人事選擇與社會公平。艾里森(G. T. Alison)《決策精髓：解釋古巴導彈危機》(1971)，提出三種模型，第一是理性決策者模型，第二是組織行為模型，第三是政府政治模型。奧茲(Wallace Oates)《財政聯(lián)邦主義》，在該書中，奧茲提出了分權理論、多國財政聯(lián)邦主義趨勢比較以及不同國家的集權／分權趨勢，該書的一個重要主題是從經(jīng)濟學的角度（即效率）研究政府的合理規(guī)模。洛克(Francis E. Rourke)在《政府機構、政治與公共政策》(1976)一書中，感興趣于檢查政府機構在公共政策制定中的作用、政府機構如何運行、從何處獲得權力并運用這些權力。 5.政府改革與行政學發(fā)展新趨勢(1980-2000) 政府行政的職業(yè)化在八十年代受到越來越多的檢查，盡管早期的懷疑更多地出現(xiàn)在聯(lián)邦政府，地方政府也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應社會和政治需要。八十年代初，里根政府就開始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅，精簡政府開支，將政府職能承包出去，促進公共部門的私有化。格雷斯委員會(Grace Commission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府，使專業(yè)公共部門經(jīng)理較少地受到政治的壓力(Goodsell,1984)。一些人士認為，私營部門在滿足公共部門的需求方面應該扮演更為積極的作用并且替代公共部門(Savas 1982)。結果是行政的多元化創(chuàng)造更多的機會，并且為私營部門提供公共服務打下基礎(Behn 1980;Ingraham and Barrilleuax 1983)。通過非公共機構提供公共服務的努力――即私有化――在地方政府，尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。中心城市由于預算的壓力而欣賞私有化。當然，組織良好的公共部門工會反對這種趨勢。在郊區(qū)，私有化得到了較快的發(fā)展。 在八十年代，州政府與地方政府面臨著承擔不斷增加的行政政策壓力。官僚主義不再是聯(lián)邦政府特有的現(xiàn)象。從1950年到1980年，州與地方政府雇員從4百萬增至1千3百萬(Van Riper, 1983)，經(jīng)費大部分來源于聯(lián)邦政府。現(xiàn)在州與地方政府被要求承擔政策責任并自籌公共項目經(jīng)費。而且，聯(lián)邦政府債務持續(xù)增長，要求精簡政府機構和人員。里根總統(tǒng)說“政府非但不能解決問題，政府本身就是問題”。克林頓似乎委婉一些，“政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理制度”。 在九十年代，精簡政府的改革運動聲勢浩大。克林頓上臺伊始，就于1993年成立了由副總統(tǒng)戈爾掛帥的“美國業(yè)績評論委員會”（即National Performance Review-NPR）。在短短的五年時間內(nèi)(1993-1998)，美國聯(lián)邦政府即精簡35萬雇員，占聯(lián)邦雇員的16%（張夢中，1999年）。這場以權力下放、規(guī)章制度精簡、市場導向為價值取向的重塑政府運動至今仍在持續(xù)。盡管美國理論界對奧斯本(David Osborne)與蓋布勒(Ted Gaebler)合著的暢銷書《重塑政府：企業(yè)精神是如何改變公共部門的》(1992)很少有積極的評論，毋庸置疑，該書成為克林頓政府改革的實踐指南。另外兩個綱領性文件是1993年NPR報告《從重視過程到重視結果：創(chuàng)造一個花錢少、工作好的政府》以及《政府業(yè)績與結果法案》。 重新評價官僚體制與預算 科普斯基(Nichael Lipsky, 1940-)在《街道一級的政府》(1980)中闡述了公共部門的雇員在提供物資和服務的同時在很大程度上亦是政策制定者。這些政府工作人員擁有的自主權、他們與公眾的廣泛接觸、他們對許多公共機構資源的控制使得他們成為公共部門決策制定的核心力量。利普斯基檢查了責任、公平、市民得到服務的方便程度等內(nèi)涵。 在政治上定義公共部門、私營部門和非贏利部門職能的同時，一場預算戰(zhàn)役也展開了。國會通過了里根關于三年裁減稅收的計劃。隨后，里根又敦促減少國內(nèi)開支，同時增加國防費用。預算理論家開始檢查預算理論和預算改革在多大程度上受不同的政治和經(jīng)濟環(huán)境所左右。凱頓(Naomi Caiden)在1981年《不確定和不穩(wěn)定中的公共預算》一文中指出，預算環(huán)境在變化，其未來受財政緊縮與政治不確定性的影響。同一時期的重要預算理論著作還有：施伊克(Alan Schick)《國會與金融：預算、開支與稅收》(1980)、《減縮時代的預算增長》(1983)；懷爾德威斯基(Aaron Wildavsky)《如何限制政府開支》(1980)、《預算過程的新政治》(1988)以及懷特(Joseph White)與懷爾德威斯基合著《赤字與公共利益：尋求八十年代的負責任預算》(1989)。 公務員制度改革 人事管理逐漸更名為人力資源管理以反映新的行為科學導向。新的研究強調(diào)平等機會、比較價值、生產(chǎn)力與質(zhì)量管理、依據(jù)業(yè)績付報酬、利潤分成。在聯(lián)邦政府層次上，人事管理改革來自1978年公務員改革法案及三頭人事管理體制：美國功績制保護委員會――裁定冤情和申訴；聯(lián)邦勞工關系局――與工會一道工作以監(jiān)督集體談判事項；聯(lián)邦人事總署――管理并與其它機構一道工作以影響現(xiàn)代人力資源管理。英格拉姆(Patricia Ingraham)在公務員改革及其政治方面著述甚豐，在她的《功績制基礎》一書中對人事改革及對公共服務的影響作了較好的總結�？肆诸D執(zhí)政時期的重塑政府運動大幅度精簡了聯(lián)邦人事總署的公務員，裁減幅度達47%，許多職能分權給具體的聯(lián)邦機構，一些職能承包出去。 重新發(fā)現(xiàn)公共行政的合法基礎與道德 八十年代的一個主題是對法律和責任的關注。羅森布盧牧(David Rosenbloom, 1943-)在《公共行政學理論與分權》(1983)一文對現(xiàn)代公共行政學概念中管理模式的壟斷地位提出了挑戰(zhàn)。羅森布盧牧認為，傳統(tǒng)的管理理論與行政部門相聯(lián)，政治理論與立法部門相聯(lián)，法律理論與司法部門相聯(lián) 美國公共行政學百年回顧（下）。但行政機構同時有行政、立法、司法決策權時又將如何呢？羅森布盧牧比較了對公共行政學采用管理的、政治的和法律的研究方法，表明每一種方法都有不同的價值、起源和結構。他的這些思想后來整合為三部分理論發(fā)表在《公共行政學：理解公共部門中的管理、政治和法律》(1986,1990)。迪莫克(Marshall E. Dimock)在《法律與動態(tài)行政學》(1980)中評價了律師在政府行政中的作用。庫柏(Phillip J. Cooper)寫作了第一部教科書《公共法律與公共行政學》(1988)，深刻分析了行政行動的規(guī)則和法律基礎以及公共行政學的框架。庫柏早期的文章《沖突或建設性緊張形勢：法官與行政者關系的變化》(1985)頗具影響。另一部巨著是洛爾(John A. Rohr)所寫《運行憲法》(1986)，該書由三部分組成：一是憲法的形成；二是字面上的行政國；三是行動中的行政國。 公共行政學法律分支的“爆炸”性發(fā)展出現(xiàn)在倫理道德的研究領域，如弗勒錫曼(Joel Fleishman)、理柏曼(Lance Liebman)與摩爾(Mark H. Moore)合編的《公共責任：政府官員的道德責任》(1981)；弗蘭齊(Peter French)《政府中的道德》(1983)；洛爾《政府官員的道德》(1988)；湯普遜(Dennis F. Thompson)《政治道德與公共機構》(1987)、《行政道德的可能性》(1985)。 私有化 無疑，公共部門與私有部門相對作用及其業(yè)績、效率的比較，是一個值得長期研究和爭論的課題。從八十年代初開始的私有化運動已經(jīng)脫離了政治意識形態(tài)的爭辯，目前私有化越來越被簡單地看成政策選擇或管理決策。最初對私有化的大肆渲染當推薩瓦(E. E. Sava)，他在八十年代寫了一系列有關私有化的文章，代表作為《私有化：政府改進的關鍵》(1987)。摩(Ronald Moe)的文章《探索私有化的極限》(1987)對采用私有方式達到公共目的進行了有見地和基于法律的評價。另一部有影響的著作是多納惠(John M. Donahue)《私有化決策：公共目的，私有方式》(1989)。多納惠宣稱，私有化帶來的好消息是：盡管私有化對于校正公共部門的缺陷并非靈丹妙藥，但私有部門的確給公共項目帶來更有效率和更負責任的真正機會；私有化的壞消息是：政治壓力可能導致私有部門能干得更好的事讓公共部門干，由公共部門干更適合的事反而讓私有部門去做。 組織思想的演變：女性的觀點 到1990年，婦女在公共部門中的比例達到60%。婦女參與公共事務存在兩大問題：一是工資偏低；二是所謂的“天花板效應”――即高層管理階層的婦女比例偏低。筆者曾經(jīng)做過計算，按照二十世紀的發(fā)展趨勢，要達到國會中男女數(shù)量平等需要400年。女權主義組織分析家安克爾(Joan Acker)在《性別組織理論》(1992)一書中認為，長期男性對組織的控制導致了組織理論的男性觀點：1.男女分工產(chǎn)生了男女不同的工作類型；2.創(chuàng)立了男性組織標志和形象；3.男女的關系是領導與被領導的關系；4.由于組織內(nèi)男女分工和機會不均，不同性別應有不同行為和態(tài)度的觀點逐漸成為心理和思維定勢。對組織和管理的女性觀點將會對公共行政學產(chǎn)生深刻的影響。公共行政學的女權主義理論家斯蒂夫(Camilla Stivers)在《公共行政中的男女形象：合法性與行政國》(1993)中說，“只要行政領域被看成與性別無關，婦女就將面對目前的霍布森(Hobson)選擇，即或是接受男性行政標志，或是接受官僚體制中靠邊站的地位”。 機構前景：官僚體制改革還是質(zhì)量改善的繼續(xù)？ 在二十世紀九十年代，新的管理見解對組織機構應當如何被管理、下屬應當如何被指導、政府項目的消費者應當如何被對待等問題有重大影響。1992年，巴澤勒(Michael Barzelay)與阿摩亞尼(Babak Armajani)發(fā)表《突破官僚制：政府管理的新視野》。該書基于在明尼蘇達州的革新實驗，即通過強調(diào)顧客服務、給雇員授權、有選擇性的競爭和減少行政規(guī)章制度而改變公共項目。兩位作者認為，政府不應當是官僚型、規(guī)章制度約束、強調(diào)控制和沒有靈活性，他們向韋伯型的傳統(tǒng)組織結構和運作機理提出了挑戰(zhàn)。 如果說巴澤勒與阿摩亞尼對傳統(tǒng)管理的批評代表著對管理體制改革的呼吁，那么，質(zhì)量管理運動則提供了內(nèi)在改革的動力。最初的全方位質(zhì)量管理(Total Quality Management-TQM)源于私有企業(yè)部門，但《公共生產(chǎn)力與管理評論》(Public Productivity and Management Review-PPMR)在過去二十多年的努力也使我們認識到TQM對于公共部門機構業(yè)績與質(zhì)量改善的重要性。PPMR提供了豐富的案例以及公共機構如何改善、引入、調(diào)整并保持連續(xù)的質(zhì)量改進的理論性評論。PPMR雜志的資深主編霍哲(Marc Holzer)教授在生產(chǎn)力與質(zhì)量管理(Productivity and Quality Management)(1995)一文中評論了質(zhì)量管理以及質(zhì)量管理對于公共部門管理的啟迪。很明顯，九十年代的TQM已經(jīng)成為公共管理的基本方法。TQM的核心特征是統(tǒng)計評估、顧客信息反饋、雇員參與質(zhì)量改善、供應商合作。這些TQM的手段和方法已經(jīng)成為當今多數(shù)經(jīng)理的“管理常識”。不少人認為，質(zhì)量管理不僅適用于制造業(yè)，而且更適合服務部門。質(zhì)量管理已成為公共管理的部分基礎。 公共政策與分析的迅猛發(fā)展 首先，許多公共事務學院在加州大學伯克利分校的帶領下紛紛部分或全部轉(zhuǎn)向公共政策，盡管錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院及南加州大學仍然高舉公共行政大旗，亦增添了政策研究方向。最初的政策研究包括政策形成理論、政策分析技術、政策執(zhí)行、政策計劃和政策評估等，重心開始轉(zhuǎn)向政策形成（政策制定）和政策內(nèi)容（政策分析）。其次，一批新成立的雜志為政策研究增添了活力。如政策分析和管理雜志(Journal of Policy Analysis and Management)、政策研究雜志(Policy Studies Journal)、政策研究評論(Policy Studies Review)以及政策科學(Policy Sciences)等。最后，進入二十世紀九十年代，政策科學已經(jīng)成為一門獨立的研究領域，大有與公共行政學分庭抗禮之勢。政策分析融入經(jīng)濟學、政治學、公共財政、系統(tǒng)理論以及其它社會科學學科，以研究公共政策如何形成和如何完善政府項目。 結束語：政府改革――永恒的主題 歸納起來，萊特(Paul C. Light)在《改革的浪潮：改善政府工作，1945-1995》(1997)一書中，總結了改革的四大浪潮：1.科學管理，強調(diào)嚴格的等級制、分工、清楚的命令鏈；2.向浪費宣戰(zhàn)，重點是監(jiān)督員、審計員、核對員、評審員；3.警惕的眼睛，倡導陽光、公開性、透明度；4.解放管理，呼吁讓管理者去管理。 財政緊縮和業(yè)績改善只是政府面臨的諸多壓力的一部分。進入二十世紀，公眾對政府的信心在下降，這或許是政治家們不得不反復進行政府改革的主要原因�？肆诸D總統(tǒng)上任3個月就宣布了他的改革計劃，于1993年成立了由副總統(tǒng)戈爾掛帥的“美國業(yè)績評論委員會”(NPR)。當我們回眸二十世紀，就不難發(fā)現(xiàn)無論是1910,1937,1949,1972,1982，還是1993的政府改革，都有一個共同的假設：即美國聯(lián)邦政府的機能失調(diào)、組織渙散、業(yè)績平平――不能讓公眾滿意。 1883年彭德爾頓法案創(chuàng)立了美國公務員委員會，公務員制度的建立以及城市膨脹的需求催生了美國的公共行政學。1887年，威爾遜提出了創(chuàng)立獨立的行政學學科的構想。隨后，古德諾于1900年談到行政學與政治學的分離。再之后，泰勒開始了科學管理的研究。30年代的羅斯福新政，尤其是布郎諾報告直接誘發(fā)了政府部門的膨脹和改革――1993年至2000年執(zhí)政的克林頓仍舊在重塑政府。一次次改革，一次次不同的主題，變化的是內(nèi)容，不變的是要改變、要改革的努力。
改革政府并非是美國的獨有現(xiàn)象。無論是東方還是西方，無論是北半球還是南半球，無論是工業(yè)發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是前蘇聯(lián)或東歐轉(zhuǎn)軌國家，在二十世紀末都洶涌著改革的浪潮。無論是源于財政危機、管理危機或是信仰危機，出路只有一條，那就是不斷的改革。改革政府不僅是我們時代的主旋律，也必將是未來政府所要面臨的長期挑戰(zhàn)。 作者感謝下列教授在《美國公共行政學百年回顧》及相關課程所給予筆者的指導和幫助：霍哲教授(Marc Holzer)、達布里克教授(Melvin Dubnick)、威克（女）教授(Marcia Whicker)、梅戈特（女）教授(Astrid Merget)、英格拉姆（女）教授(Patricia Ingraham)、布雷思萊德教授(Stuart Bretchneider)、斯特勞思曼教授(JeffreyStraussman)。 1張夢中．美國聯(lián)邦政府改革剖析．[J]中國行政管理，1999,6. 2Acker, Joan."Gendering Organizational Theory" inGendering Organizational Analysis, ed.A. J. Mills and P.Tancred. Newbury Park:Sage, 1992. 3Allison, G. T. Essence of Decision: Explaining theCuban Missile Crisis. Boston: Little, Brown and Company.1971. 4Appleby, Paul. Big Democracy. New York: Knopf, 1945. 5Argyris, Chris. Personality and Organization. New York:Harper, 1957. 6Arrow, Kenneth J. 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