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從“和平統(tǒng)一、一國兩制”到“一國兩制、和平統(tǒng)一”（二）
從“和平統(tǒng)一、一國兩制”到“一國兩制、和平統(tǒng)一”（二） 從其法理依據(jù)，比較“一國兩制”與聯(lián)邦制 很多人以為，“一國兩制”所開列的條件，極其優(yōu)厚，甚至“較聯(lián)邦制有過之無不及”，對方?jīng)]有理由不接受。形式上似乎如此。但其實，聯(lián)邦制和“一國兩制”完全是兩個層次的范疇。除了前文所已指出的具體模式上的問題，要從根本上講，“一國兩制”所隱含的法理依據(jù)是，地方政權(quán)的合法性來自于中央授權(quán)。重要的問題，不在于授權(quán)的幅度大小，而在于“授權(quán)”本身。再以香港特別行政區(qū)為例，姑且不談前面已經(jīng)提到的行政任命程序，僅從立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解釋。既然是中央給的，也可以隨時收回，并且完全“合法”。這就是真正的隱患所在。 聯(lián)邦制則不然。其主要含義是“地方分權(quán)”，而非“中央”授權(quán)。“中央”政權(quán)與“地方”政權(quán)沒有從屬關(guān)系，而是分立、平行的，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，直接向轄區(qū)內(nèi)的人民負責。兩者的職權(quán)劃分由聯(lián)邦憲法作出明確的規(guī)定，在此之下，“地方”權(quán)力，不妨理解為其本身“固有”的。聯(lián)邦憲法，亦由“中央”和“地方”共同參與制定和批準，不得單方面任意變更。雙方各行其道、各治其事，如有爭端，包括釋憲問題，訴諸司法獨立的最高法院。 聯(lián)邦制又與各級地方自治一脈相承。如20世紀初以來，美國各州陸續(xù)修改州憲法，賦予州以下地方政府更大的權(quán)力。地方自治，直至社區(qū)自治。從社區(qū)往上延伸，每一級均由人民直接委托，而非逐級委托。自治是民主的大學校。美國聯(lián)邦體制下憲政民主的成功，一個重要的原因是，英國在北美的殖民統(tǒng)治疏于嚴密控制，留有自治空間。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在各州產(chǎn)生和發(fā)展起來，然后循此邏輯普行于全國，就是聯(lián)邦制。 誠然，美國制憲之初是由各州派出代表訂立憲法，首先構(gòu)造了一個邦聯(lián)，但經(jīng)過十多年，即穩(wěn)定為聯(lián)邦體制。《聯(lián)邦黨人文集?第４５篇》中明確指出，中央政府的權(quán)力是“少而且有界定”，州政府權(quán)力是“多而無界定有關(guān)人民的生命、自由和財產(chǎn)的事務(wù)，一般情況下均歸州政府管理”。（The Federalist Papers，No。45。A Mentor Book edition，p。292。）這一思想也體現(xiàn)在美國憲法第十條修正案（1804年）中：“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)力，保留給各州行使，或保留給相應(yīng)各州人民行使”。 經(jīng)濟學上的財政聯(lián)邦主義也為地方分權(quán)提供了強有力的理由。如1957年，喬治?斯蒂格勒發(fā)表了《地方政府功能的適當范圍》一文，指出：地方政府比中央政府更加接近民眾，也就是說比中央政府更加了解所管轄的民眾的需求和效用；一個國家內(nèi)部不同地區(qū)的人有權(quán)對不同種類和數(shù)量的公共服務(wù)進行不同的選擇，而地方政府就是實現(xiàn)不同地區(qū)不同選擇的機制。1972年，瓦勒斯?奧茨提出了下列定理：“對中央或各地方政府來說，一種公益物品由全部人口中各地方的人消費，該公益物品在每個管轄單位內(nèi)每種產(chǎn)出水平的供給成本是相等的，由地方政府對其各自的管轄單位提供帕累托效率水平的公益物品，總是比由中央政府向所有各轄區(qū)提供任一特定的和統(tǒng)一產(chǎn)出水平的供給更加有效（或至少是同等有效）”。簡言之，斯蒂格勒強調(diào)了中央與地方各有短長，奧茨定理則指出即使是同樣的事情，地方也比中央政府有效，從而進一步論證了地方分權(quán)的必要性。 最新出版的《1999／2000年世界發(fā)展報告：跨入21世紀》認為，地方化－－即城市、省和其他國家以下主體的經(jīng)濟和政治力量不斷增大－－將成為21世紀最重要的新趨勢。通信、運輸條件的改善和貿(mào)易壁壘的減少不僅使世界變得更小，也激發(fā)了地方社區(qū)掌握自身命運的愿望，并提供了達到這一目的手段。報告主編、世界銀行首席經(jīng)濟學家約瑟夫?斯蒂格利茨指出：“全球化就像一個大浪，它能使國家傾覆，也能把他們推向前進。成功地實現(xiàn)地方化可以創(chuàng)造一種情形：使得社會中的地方主體（可以把他們比作全體船員）能夠自由地行使個人自由權(quán)，同時也有動力攜手合作�！比蚧偷胤交际遣豢杀苊獾摹Ｒ粋�國家在21世紀能否獲得成功將取決于它駕馭這兩股力量的能力。 如上所述，聯(lián)邦制的優(yōu)勢之一，如果借用毛澤東《論十大關(guān)系》的語言，就是調(diào)動“中央”和“地方”的“兩個積極性”。由于“地方”擁有的信息更為充分，委托代理關(guān)系的鏈條也少些環(huán)節(jié)，聯(lián)邦制下有助于提高效率。非但如此，聯(lián)邦制還是民主的重要屏障�！敖^對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”，而一元化的權(quán)力就是絕對的權(quán)力。“三權(quán)分立”僅是橫向分權(quán)，聯(lián)邦制將分權(quán)理念貫徹到縱向?qū)用妫绻由隙ㄆ诟倪x這一時間維度，剛好形成一個三維結(jié)構(gòu)，從三個方面來杜絕專制產(chǎn)生的可能性。最后，從反面來看，高度中央集權(quán)之下，中央的錯誤經(jīng)過各級地方，會不斷放大，直至釀成不可收拾的局面，而地方的問題如個別官吏的惡行，也容易歸咎到中央，反“貪官”很快反到“皇帝”頭上，中間沒有緩沖，缺乏必要的政治張力，這也是秦王朝迅速垮臺的原因之一，中國歷史上的治亂循環(huán)更是例證。而聯(lián)邦制就地消化矛盾，也正視“地方”利益的存在。以科斯為代表的新制度經(jīng)濟學，其產(chǎn)權(quán)和交易成本的理論，何嘗不可以從經(jīng)濟人主體推廣運用到各地方主體上呢。聯(lián)邦制正是在明晰利益主體的基礎(chǔ)之上，建立妥協(xié)和交易機制，所以也是政治和社會穩(wěn)定的基石。 托克維爾曾經(jīng)對歐洲移民在美洲新大陸建立共和國的經(jīng)驗教訓，作出精辟概括。他認為北美的成功在于實行“地方自治”，“中央與地方分權(quán)”的聯(lián)邦制；而南美各邦州曾企圖建立集權(quán)宏偉的“大共和國”（Great republics），卻每遭失敗。在托克維爾看來，為把因國家之大而產(chǎn)生的好處和因國家之小而產(chǎn)生的好處結(jié)合起來，才創(chuàng)立了聯(lián)邦制度。因而“聯(lián)邦既象一個小國那樣自由和幸福，又象一個大國那樣光榮和強大”。聯(lián)邦實現(xiàn)了自由與力量的統(tǒng)一。（托克維爾：《論美國的民主》上卷，董果良譯，商務(wù)印書館，1993年版，第183頁。） 值得指出，聯(lián)邦制下，“地方”政權(quán)的合法性并非來源于“中央”政權(quán)，但是同樣地，“中央”政權(quán)的合法性也非來源于“地方”政權(quán)。正如《聯(lián)邦黨人文集》中所明確表述的，“每個政府都必須有維持其獨立存在的手段”。1789年美國聯(lián)邦政府被賦予“租稅、戰(zhàn)爭、商業(yè)管理與處理西部的土地”等重大權(quán)力，并擁有自己的立法、行政、司法機構(gòu)和軍隊，從而能夠做到有權(quán)做到的一切。聯(lián)邦權(quán)力直接來源于、并行使于人民，并非借用于各州。各級政府在實質(zhì)上相互獨立，是聯(lián)邦制的最大特點。如美國聯(lián)邦政府超脫于各州而獨立存在更是不爭的事實，特別是在參議員改由各州人民直選以后。 相比之下，中國現(xiàn)行憲法第五十九條和選舉法第二條規(guī)定，全國人大代表由各省級人大選舉產(chǎn)生，以下類推，直到區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級才由選民直接選舉。憲法第七十七條、全國人大會組織法第四十五條還規(guī)定，全國人大代表受原選舉單位的“監(jiān)督”，“原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表”，以下類推，直到區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級才由選民直接“監(jiān)督”和“罷免”。就此來看，反而顯得“中央”的權(quán)力來源于“地方”而非直接來源于人民。一旦局面失控，省一級尾大不掉，上述條款就可能引爆政治危機。所以，“加強中央權(quán)威”云云，也需要引入新思路，譬如，開放全國人大代表的直接普選，或許有助于擺脫“地方”的干擾因素。 美國憲法第十四修正案（1868年）還規(guī)定：“凡在美國出生或歸化美國的人，均為合眾國的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或?qū)嵤┫拗坪媳妵竦奶貦?quán)或豁免權(quán)的任何法律；不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；對于在其管轄范圍內(nèi)的任何人，不得拒絕給予法律的平等保護。”在南北戰(zhàn)爭后通過的這一條款，明顯針對州政府，而將“權(quán)利法案”垂直運用于各州的經(jīng)驗表明，“中央”在保障基本的普遍人權(quán)方面的應(yīng)盡之責。相比之下，中國各級政府囿于政企不分，熱衷與民爭利，政府體系內(nèi)部也是相互爭利，甚至不惜壟斷市場，造成條塊分割，卻疏于提供最基本的法律與秩序，特別是對于基本人權(quán)的保障乏力。故而，我們的“政府職能轉(zhuǎn)變”，特別是中央政府的“職能轉(zhuǎn)變”，非常需要一個正確的導(dǎo)向。 至于聯(lián)邦制下，“地方”有無退出聯(lián)邦的權(quán)力，是個敏感的問題。美國憲法中并未規(guī)定各州是否有權(quán)退出聯(lián)邦，但南北戰(zhàn)爭的實踐作出了否定的回答。倒是蘇聯(lián)憲法的第八章第七十條自稱：“蘇維埃社會主義共和國聯(lián)邦即是以社會主義聯(lián)邦制為原則，由自由、自決的民族，和平等的蘇維埃社會主義共和國自愿組合的整體聯(lián)邦，多民族的國家�！泵總�“加盟共和國”也都“保留自由退出蘇聯(lián)的權(quán)利”（蘇聯(lián)憲法第八章第七十二條）。從紙面上看，蘇聯(lián)的憲法似乎更接近邦聯(lián)。但在斯大林主義之下，任何憲法條款都不過是一紙?zhí)撐牧T了，并不足信。 我認為，從純粹理論上說，應(yīng)當尊重“地方”的自決權(quán)。但是，就中國的情況來說，憲政化的努力，正是力求在憲法框架以內(nèi)解決問題，即便實行聯(lián)邦制，也不能輕易開上面這個口子。如果以矛盾某一方的出局暫求息事寧人，至少是消極的。從長遠計，首先，宜將重點放在制憲、修憲具體過程中的“地方”參與上，哪怕并不在名義上采取聯(lián)邦制。譬如，根據(jù)現(xiàn)行憲法第六十四條，其修改權(quán)賦予全國人大，可是，就算沒有“黨比法大”的問題，至少存在“全國人大高于憲法”的嫌疑。為體現(xiàn)憲法的凌駕地位，修正案的提出和批準不應(yīng)由全國人大包辦，而要“中央”和各“地方”共同完成，以利相互制約。其次，在最高立法機關(guān)的“兩院制”上，以及國家元首產(chǎn)生的“選舉人”制度等方面，借鑒國際經(jīng)驗，注重保護弱小地方和少數(shù)民族的利益，以維持國家的長治久安。 順便指出，我國的現(xiàn)行政體，據(jù)稱是所謂的“人民代表大會制度”，實質(zhì)在于“民主集中”、“議行合一”。全國人大號稱“最高國家權(quán)力機關(guān)”，其法律地位實際落實的太少，固然是一個問題，但書面規(guī)定的又太多太大，也構(gòu)成隱患：除了前述獨占制憲和釋憲權(quán)的問題，橫向上既缺乏行政機關(guān)、司法機關(guān)的有效制衡，縱向上也沒有地方分權(quán)的合理機制，內(nèi)部更不存在“兩院”式的相互約束，真?zhèn)�是“口含天憲（憲法）”，至高無上，將來如果失去了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，沒準會演變成一個巨無霸，演變?yōu)椤氨┟駥Ｕ钡墓ぞ�。理論上不排除這樣的可能，實踐中就需要預(yù)加防范。 以上，從“一國兩制”和聯(lián)邦制的法理比較談起，隨興所至，“順藤摸瓜”，所引出的討論已經(jīng)超出臺灣問題的范疇。這恰恰表明臺灣問題之于中國的深遠意義。臺灣問題可以成為一個契機，我們因之探討諸如聯(lián)邦制，很容易推及其普遍意義，情牽“中央”與“地方”關(guān)系之結(jié)。何況臺灣問題的最終解決和臺灣前途的真正保障，恐有賴于中國整體憲政秩序的重構(gòu)。由此，下文將重點討論聯(lián)邦制在中國的歷史與現(xiàn)實基礎(chǔ)問題。 聯(lián)邦制在中國的歷史與現(xiàn)實基礎(chǔ)（從“和平統(tǒng)一、一國兩制”到“一國兩制、和平統(tǒng)一”之四） 聯(lián)邦制在中國，并非甚么新話題。近代繼戊戌變法（1898）、辛亥革命（1911）、新文化運動和五四（1915－1919）之后，就曾有過一場聯(lián)省自治運動（1920─1926）。究其由來，應(yīng)源自清末民初。鄒容的《革命軍》和章太炎的《革命軍序》，不但倡導(dǎo)推翻滿清政府，而且主張建立與美國相仿的聯(lián)邦制。孫中山的均權(quán)主義思想，內(nèi)含同樣的萌芽。南京臨時政府的發(fā)起，明白宣稱：“美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模范”。后來的“聯(lián)省自治”，目的正在于建立聯(lián)邦制。章炳麟解釋說：“聯(lián)省政府”與“聯(lián)省自治”名義，似無差別，其實有冰炭之殊……是故各省自治為第一步，聯(lián)省自治為第二步，聯(lián)省政府為第三步……未有各省自治而先有聯(lián)省自治，是舍實責虛也；未有聯(lián)省自治而先有聯(lián)省政府，則啟寵納侮也。（湯志鈞編：《章太炎年譜長編》（1919－1936），下冊，頁609─610，中華書局1979年版。）“自今以后，各省人民，宜自制省憲法，……自縣知事以至省長，悉由人民直選。”“此種聯(lián)省制度，為各國所未有，要之中國所宜，無過于此�！� 1920年湖南制定省憲為聯(lián)省自治運動開啟先河。這一年間，身處湖南的青年毛澤東異�；钴S。該年9月5日的長沙《大公報》發(fā)表了毛澤東題為“打破沒有基礎(chǔ)的大中國，建設(shè)許多的中國，從湖南做起”的文章，“主張中國原有二十二行省三特區(qū)兩蕃地合共二十七個地方，由人民建立二十七個國。……大組織到底無望，小組織希望無窮！”在此前后一個多月的時間內(nèi)，毛澤東連續(xù)寫了10篇關(guān)于“湖南共和國”的文章。最有意思的是9月30日的《“湘人治湘”與“湘人自治”》，明確指出“湘人治湘”仍是一種官治，不是民治�！拔覀冎鲝埥M織完全的鄉(xiāng)自治，完全的縣自治，和完全的省自治，鄉(xiāng)長民選，縣長民選，省長民選。自己選出同輩中靠得住的人去執(zhí)行公役。這才叫作‘湘人自治’”。按照毛澤東的上述觀點，我們是不是也可以區(qū)別一下今天的“港人治港”與“香港高度自治”呢。 中共黨史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明確提出“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆、建立中華聯(lián)邦共和國”。1934年的《中華蘇維埃憲法大綱》甚至表示：“中華蘇維埃政權(quán)承認中國境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立國家的權(quán)利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住中國地域內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)：加入或脫離中國蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域�！笨梢姰敃r受蘇聯(lián)影響，只把聯(lián)邦作為民族問題的處理方式，而且走得很遠。但是有此淵源，今天的當政者應(yīng)該不會對聯(lián)邦制感到陌生和恐懼，而可以抱著為我所用的態(tài)度。 今天聯(lián)邦制遭遇的批評首先有：聯(lián)邦制存在主權(quán)或權(quán)力的分享或分割，或有所謂“雙重主權(quán)”問題；采用“聯(lián)邦制”則需分權(quán)，即分割或放棄部分國家權(quán)力或主權(quán)，必然損害國家統(tǒng)一；聯(lián)邦制違反“一個中國”的原則，為“兩國論”和“臺獨”主張開路，為分裂主義活動謀求空間，等等，帽子滿天飛。其實不然，根據(jù)主權(quán)在民的理念，或主權(quán)史傳的看法，不難得出兩岸人民共享的推論。主權(quán)因而不是什么傳國玉璽，更不注定屬于某單個政府所有，從來就沒有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割給外人，有甚么大驚小怪的，難道是“寧贈外人，不與家奴”嗎？實行聯(lián)邦制的國家多矣，沒聽說誰被看走了眼，“一個”變成了“兩個”或者“一個半”。
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