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當(dāng)代西方行政改革與管理模式轉(zhuǎn)換
當(dāng)代西方行政改革與管理模式轉(zhuǎn)換 內(nèi)容提要 從70年代末期開始，行政改革在西方進(jìn)入了新的高潮。政府面臨困境是行政改革的主要?jiǎng)右颉９策x擇和管理主義是改革的主導(dǎo)理論。當(dāng)代西方行政改革主要圍繞三條主線展開：①調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，優(yōu)化政府職能；②利用社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化；③改革政府部門內(nèi)部的管理體制。當(dāng)代行政改革賦有探討適應(yīng)信息時(shí)代行政管理新模式的使命，因而其意義尤為重要。研究西方行政改革的總思路、具體措施和實(shí)際效果，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政管理現(xiàn)代化具有重要借鑒意義。
關(guān)鍵詞 公共服務(wù)社會(huì)化層級(jí)制行政模式 后層級(jí)制行政模式
行政改革在西方從未停止過(guò)。所謂“當(dāng)代”，指的是從70年代后期至今。這一時(shí)界劃分主要基于兩條理由：第一，70年代后期的客觀環(huán)境使改革顯得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、廣泛性、全面性可謂前所未有。第二，這一時(shí)期西方主要國(guó)家在行政改革的總方向上趨于一致，且這種趨同似乎超越意識(shí)形態(tài)上的差別，其結(jié)果是當(dāng)代行政改革與過(guò)去的改革在總方向上有不同特征。
本文擬對(duì)當(dāng)代西方行政改革的歷史背景、指導(dǎo)理論、主要內(nèi)容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特點(diǎn)作一概括討論。
一、政府困境與改革的動(dòng)因
當(dāng)代西方行政改革源于四大動(dòng)力：①政府面臨的困境；②公眾對(duì)政府期望的增高；③私人企業(yè)革新成就對(duì)政府的壓力和示范效應(yīng)；④大眾傳播媒介的普及和日益增長(zhǎng)的監(jiān)督作用。其中政府面臨的困境無(wú)疑是改革的主動(dòng)因。
政府面臨的困境可歸結(jié)為財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。這些危機(jī)被認(rèn)為是政府職能擴(kuò)張和規(guī)模膨脹的結(jié)果。
從資本主義生產(chǎn)關(guān)系確立到本世紀(jì)30年代初期，雖然資本主義經(jīng)濟(jì)由自由競(jìng)爭(zhēng)走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個(gè)放任時(shí)期�！罢潜匾牡満Α�，“管得最少的政府就是最好的政府”，是這一時(shí)期的主導(dǎo)哲學(xué)。
政府職能的大規(guī)模擴(kuò)張始于30年代中期。擴(kuò)張主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能[1]兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張表現(xiàn)為政府對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)生活的大規(guī)模干預(yù)，其主要標(biāo)志是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)政策的盛行和隨后的微觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)（如市場(chǎng)管制、保護(hù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制等）。社會(huì)職能擴(kuò)張?jiān)诿绹?guó)經(jīng)歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現(xiàn)為40年代后期開始的建立“人民社會(huì)主義”和“福利國(guó)家”的努力。伴隨著職能擴(kuò)張的是政府規(guī)模的急劇膨脹。
進(jìn)入70年代中期，客觀環(huán)境發(fā)生了重要變化：新的公共政策領(lǐng)域（如環(huán)境保護(hù)，科技發(fā)展等）引起了前所未有的關(guān)注：亞洲特別是日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對(duì)歐美國(guó)家形成巨大壓力；60年代后期出現(xiàn)的滯脹局面由于70年代初期的石油危機(jī)達(dá)到新的高峰，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不穩(wěn)定；社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，中產(chǎn)階級(jí)成為社會(huì)主體。
上述變化首先意味著政府的職能還要繼續(xù)擴(kuò)張。這種擴(kuò)張既表現(xiàn)在新的管理領(lǐng)域（如環(huán)保、有組織的科技開發(fā)等），又表現(xiàn)在新的服務(wù)職能上（如制定指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、建立經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)信息高速通道、幫助企業(yè)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力）。其次，經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定一方面使政府收入減少，另一方面導(dǎo)致社會(huì)保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產(chǎn)階級(jí)成為社會(huì)主體，靠增加稅收解決財(cái)政危機(jī)的傳統(tǒng)方法在政治上已日益不可取。簡(jiǎn)言之，政府職能和責(zé)任增加，財(cái)力資源有限又無(wú)獲取新資源的良策，從而陷入財(cái)政危機(jī)之中。
伴隨著財(cái)政危機(jī)的是管理危機(jī)和信任危機(jī)。政府規(guī)模過(guò)于龐大導(dǎo)致管理中的失調(diào)、失控、官僚主義和效率低下，其結(jié)果是政府形象受損和普遍存在的信任危機(jī)。
政府面臨困境無(wú)疑是當(dāng)代行政改革的內(nèi)在動(dòng)力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結(jié)果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。
二、公共選擇和管理主義——改革的主導(dǎo)理論
改革呼喚著新的理論。適應(yīng)改革的需求，西方行政學(xué)中出現(xiàn)了公共選擇、新聯(lián)邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實(shí)踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無(wú)疑是當(dāng)代行政改革的主導(dǎo)理論。
作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，公共選擇(Public Choice)被定義為“對(duì)非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”。作為行政學(xué)中的一個(gè)思潮或?qū)W派，公共選擇關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定與執(zhí)行，因此它又被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。在用種種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、模型、方法對(duì)政府行政管理活動(dòng)進(jìn)行分析之后，公共選擇對(duì)政府困境及其原因做出如下診斷：
1.政府機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性特征之一是其產(chǎn)出的非市場(chǎng)性質(zhì)。允許一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)一特定服務(wù)的提供進(jìn)行壟斷的通常理由是為了避免浪費(fèi)性的重復(fù)生產(chǎn)，但其結(jié)果是使這些機(jī)構(gòu)免除了競(jìng)爭(zhēng)壓力而變得沒有效率。
2.政府機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的質(zhì)與量難以測(cè)定和量度，因而公眾和民意機(jī)關(guān)難以對(duì)它們的工作效率實(shí)施有效的監(jiān)督和控制。
3.公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)章制度嚴(yán)格而又死板，缺乏有效激勵(lì)機(jī)制，從而在公務(wù)員內(nèi)部形成了逃避風(fēng)險(xiǎn)、不事創(chuàng)新，不求有功、但求無(wú)過(guò)的普遍心態(tài)，使公共機(jī)構(gòu)失去追求效率的內(nèi)在動(dòng)力。
4.由于歷史原因和技術(shù)上的困難，政府預(yù)算未能和效率聯(lián)系起來(lái)，于是產(chǎn)生了預(yù)算的誤導(dǎo)作用：機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人視工作績(jī)效為維持?jǐn)U大本部門預(yù)算的能力，提高效率節(jié)省開支只能導(dǎo)致下一年度預(yù)算額的削減。其凈效應(yīng)只能是政府規(guī)模的巨大擴(kuò)張。
5.理想的官僚已不復(fù)存在。個(gè)人主義、利己主義、在追求公共效用時(shí)至少部分地追求個(gè)人效用的最大化，已成了公務(wù)人員的普遍特征。
值得指出的是，除了運(yùn)用一套經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法得出上述結(jié)論外，公共選擇對(duì)政府面臨的問(wèn)題及其原因的分析并無(wú)獨(dú)到之處。其獨(dú)到之處在于它提出的解決問(wèn)題的出路。與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系。它認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”。既然政府內(nèi)部問(wèn)題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，從而使公眾得到自由選擇的機(jī)會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，公共選擇主張：
1.組織類型的理性選擇。私人企業(yè)，非贏利性公共機(jī)構(gòu)，半獨(dú)立性公共公司，政府官僚機(jī)構(gòu)等各種類型的組織，都可以提供公共服務(wù)。但在特定的情況下對(duì)特定的服務(wù)來(lái)說(shuō)，某一類組織會(huì)比其他組織干得更好，由此產(chǎn)生了組織類型的理性選擇問(wèn)題。過(guò)去的錯(cuò)誤在于對(duì)官僚組織的過(guò)分依賴，盡管沒有證據(jù)表明它在效率和服務(wù)質(zhì)量方面比其他類型組織更勝一籌。
2.市場(chǎng)機(jī)制與個(gè)人選擇。市場(chǎng)機(jī)制主要是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——公私組織之間，公共組織之間的充分競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)給公眾提供了“用腳投票”（即自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)）的機(jī)會(huì)。公民由此獲得了至高無(wú)上的市場(chǎng)權(quán)力：就像顧客通過(guò)對(duì)產(chǎn)品的選擇決定企業(yè)命運(yùn)一樣，公民對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇可以決定單個(gè)公共機(jī)構(gòu)的存亡。這必然迫使公共機(jī)構(gòu)竭力改善服務(wù)以贏得更多的“顧客”。
3.分權(quán)化。分權(quán)化并非公共選擇學(xué)派首創(chuàng)，但公共選擇的分權(quán)主張有其特色：分權(quán)可以達(dá)到“權(quán)威分割”(Fragmentation of Authority)的程度，而且應(yīng)允許不同組織之間在職能和管轄區(qū)域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。
4.公共服務(wù)組織小規(guī)�；Ｒ�(guī)模小，數(shù)量才能多。數(shù)量多，選擇才會(huì)更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標(biāo)準(zhǔn)：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現(xiàn)地方自治。
5.自由化，其主要表現(xiàn)是放松管制——包括放松市場(chǎng)管制和社會(huì)管制。
公共選擇的核心是所謂的“市場(chǎng)價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用”。
“管理主義”(Managerialism)又稱公共管理學(xué)派，它關(guān)注的中心是政府自身及其管理活動(dòng)。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個(gè)基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合”。管理主義的基本觀點(diǎn)是：公共部門與私人部門之間在管理上并無(wú)本質(zhì)差別；私營(yíng)企業(yè)的管理比政府部門優(yōu)越得多；借用私人企業(yè)的管理人員和管理理論、原則、方法、技術(shù)來(lái)“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。
三、社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能優(yōu)化
西方政府面臨的困境是職能擴(kuò)張的結(jié)果。因此，改革的第一要?jiǎng)?wù)是政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，即首先解決應(yīng)該管什么不應(yīng)管什么的問(wèn)題。職能調(diào)整理當(dāng)有增有減，但在現(xiàn)時(shí)的客觀環(huán)境下，改革的側(cè)重點(diǎn)是政府職能的減少。具體來(lái)說(shuō)，改革有以下主要內(nèi)容：
1.非國(guó)有化(De-nationalization)。非國(guó)有化即公有企業(yè)和公用事業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內(nèi)容之一。鑒于國(guó)有企業(yè)具有國(guó)有國(guó)營(yíng)、國(guó)有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、政府控股和公共公司等不同性質(zhì)，非國(guó)有化相應(yīng)采取了不同形式，私有化后企業(yè)與政府的關(guān)系也各不相同。當(dāng)然這種形式的私有化并非新創(chuàng)造，但當(dāng)代私有化不僅范圍廣、規(guī)模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識(shí)形態(tài)的特征。[3]非國(guó)有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責(zé)任。②減少了政府雇員人數(shù)并緩解了由此產(chǎn)生的管理困難。③私有化后企業(yè)能夠在資本市場(chǎng)上獲得資金，改善生產(chǎn)條件，改變了過(guò)去對(duì)政府投資的依賴。④出售企業(yè)增加財(cái)政收入，減少了政府的財(cái)政赤字。
2.自由化(Liberalization)。自由化主要表現(xiàn)為緩和規(guī)制(deregulation)，包括社會(huì)規(guī)制，市場(chǎng)管制，保護(hù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制等等。改革的重點(diǎn)是放松對(duì)市場(chǎng)的管制。
政府對(duì)市場(chǎng)的管制始于19世紀(jì)后期，20世紀(jì)急劇增長(zhǎng)。管制機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)汗牛充棟，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)角落。管制活動(dòng)中暴露出來(lái)的問(wèn)題主要有：有關(guān)機(jī)構(gòu)之間職能重疊而又缺乏協(xié)調(diào)，所制定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等不盡一致；管制機(jī)構(gòu)雖獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)，但易受管制對(duì)象壓力集團(tuán)的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)；導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格扭曲，其結(jié)果是限制了競(jìng)爭(zhēng)，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應(yīng)付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。
放松管制醞釀?dòng)?0年代初期，70年代后期付諸實(shí)施，80年代形成高峰——放松管制擴(kuò)大到越來(lái)越多的領(lǐng)域，盛行于西方各主要國(guó)家�！笆袌�(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)就是最好的管制”成了流行的口號(hào)。顯然，改革無(wú)異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環(huán)境有了很大的不同。
3.壓縮式管理(Cutback Management)。壓縮式管理是為了應(yīng)付財(cái)政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會(huì)服務(wù)職能。其具體措施包括：公共項(xiàng)目系統(tǒng)排序(systematic priority setting)，分清主次，撥款時(shí)區(qū)別對(duì)待；中止效率和效益不佳的社會(huì)項(xiàng)目，解散相應(yīng)機(jī)構(gòu)，遣散有關(guān)人員；有選擇地降低社會(huì)服務(wù)的總體水平[4]；逐步實(shí)行公共服務(wù)使用者付費(fèi)制度(usercharge)，節(jié)約公共開支。
可以看出，政府職能優(yōu)化的核心是放手政策。只有對(duì)那些不該管的事放手不管，才能集中財(cái)力和精力把該管的事管好。
四、社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化
政府職能優(yōu)化解決的是政府該管什么，不應(yīng)管什么的問(wèn)題，下一個(gè)問(wèn)題是政府該管的事如何管。西方對(duì)這一問(wèn)題的解決可以歸結(jié)為兩條：一是利用市場(chǎng)和社會(huì)力量，推行公共服務(wù)社會(huì)化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務(wù)社會(huì)化在實(shí)踐中主要采取以下形式：
1.政府業(yè)務(wù)合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任務(wù)推向市場(chǎng)。私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務(wù)并達(dá)到合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，后者支付合同約定的報(bào)酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來(lái)的合同出租無(wú)疑上升到一個(gè)新階段：出租浪潮席卷西方各國(guó)，其內(nèi)容也由過(guò)去的機(jī)關(guān)后勤事務(wù)擴(kuò)大到政府的業(yè)務(wù)工作。據(jù)初步觀察，這一時(shí)期相繼走向市場(chǎng)的政府業(yè)務(wù)工作包括環(huán)境保護(hù)，公用設(shè)施維護(hù)，消防和救護(hù)服務(wù)，討還債務(wù)，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監(jiān)護(hù)管理，決策咨詢與政策設(shè)計(jì)，公共項(xiàng)目的論證與規(guī)劃，政策效力評(píng)價(jià)，項(xiàng)目影響評(píng)價(jià)，公共組織績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域和方面。
2.以私補(bǔ)公，打破政府壟斷。即用說(shuō)服、宣傳表彰、政策優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)和吸引私人資本投入到原來(lái)由政府包攬的事業(yè)中，如中小學(xué)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、退休保障、廉價(jià)住宅建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足。
3.建立政府部門與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系。固定且正式的伙伴如美國(guó)的通訊衛(wèi)星公司，聯(lián)邦房地產(chǎn)協(xié)會(huì)等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優(yōu)惠。非固定的伙伴關(guān)系與合作則采取核發(fā)許可證時(shí)提出一些附加條件等形式，要求私營(yíng)公司提供特定的社會(huì)服務(wù)。
4.公共服務(wù)社區(qū)化。具體措施如鼓勵(lì)各社區(qū)建立公益事業(yè)如養(yǎng)老院、殘疾人福利中心等；政府機(jī)構(gòu)如社會(huì)工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等以改進(jìn)社會(huì)服務(wù)或控制犯罪活動(dòng)。
公共服務(wù)社會(huì)化無(wú)疑提出了一個(gè)在維持一定職能和服務(wù)水平的前提下實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財(cái)政支出，利用市場(chǎng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，也是西方政府熱衷于公共服務(wù)社會(huì)化的重要原因。
五、政府部門內(nèi)部的管理體制改革
政府部門內(nèi)部的管理體制改革包括組織機(jī)構(gòu)改革，權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整，人事制度的改革，管理方法和技術(shù)改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義(Managerialism)傾向，即引進(jìn)私營(yíng)部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術(shù)來(lái)“重塑”政府。具體來(lái)說(shuō)，改革包括以下主要方面：
1.利用信息技術(shù)革命新成果，建立完善行政管理信息系統(tǒng)，包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。前者如各國(guó)政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統(tǒng)和政策方案分析選擇系統(tǒng)，后者則以英國(guó)的部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)(ManagementInformation System for Ministers)最為著名。
2.分權(quán)與權(quán)力下放。分權(quán)與權(quán)力下放既涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。后一方面是當(dāng)代行政改革的熱點(diǎn)，其中最激進(jìn)的當(dāng)屬英國(guó)的“下一部行動(dòng)方案”(The Next Steps)和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部?jī)?nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立性質(zhì)的單位[5]，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制——經(jīng)理被賦予機(jī)構(gòu)、編制、人事管理和財(cái)務(wù)等方面的極大自主權(quán)。這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制由著眼于工作過(guò)程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢(shì)。
3.部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革�，F(xiàn)代管理信息系統(tǒng)所形成的規(guī)范化的直接的溝通渠道無(wú)疑降低了中間管理層次的中轉(zhuǎn)作用。因此，伴隨著種種分權(quán)化努力，政府部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變革：不同部門的層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力受到限制并被削弱；上下級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系及控制方式相應(yīng)改變。
4.公共人事制度改革。70年代初，美國(guó)全國(guó)公務(wù)員聯(lián)合會(huì)主席宣稱：公務(wù)員制度是作為恩賜制、分肥制的對(duì)立物而出現(xiàn)的，其主要目的是保障社會(huì)公平。然而“當(dāng)今的核心問(wèn)題是政府的生產(chǎn)率和效率，……在這些方面，公務(wù)員制度顯然失敗了”。這一看法預(yù)示著公務(wù)員制度的重大變革。20年來(lái)，西方公務(wù)員制度確實(shí)在經(jīng)歷一場(chǎng)“靜靜的革命”，傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一些重要原則和核心特征正在被動(dòng)搖：①由于合同用人制的推行和獨(dú)立核算中心（或公司）不受現(xiàn)有文官法規(guī)限制的用人制度，公務(wù)員的永業(yè)原則已名存實(shí)亡；②政治中立原則受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應(yīng)性(political se-nsitivity and responsiveness)為名，加強(qiáng)對(duì)高級(jí)文官的政治控制，導(dǎo)致高級(jí)文官政治化。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院則以政治中立使公務(wù)員成為政治上的二等公民為由，兩次通過(guò)了公務(wù)員政治權(quán)力法案。[6]③獨(dú)立管理原則被動(dòng)搖。公務(wù)員選拔錄用晉升方面的權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移到政務(wù)官或行政部門手中，獨(dú)立文官管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉(zhuǎn)到了人力資源開發(fā)、公共部門勞工關(guān)系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制等方面。
5.提高服務(wù)質(zhì)量，改善公共機(jī)構(gòu)形象。指導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)顧客取向(cust-omer orientation)和服務(wù)對(duì)象為中心，具體措施如：①公共服務(wù)提供小規(guī)模化，打破傳統(tǒng)劃片服務(wù)的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)；②在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，期望“顧客主權(quán)”能形成對(duì)公共機(jī)構(gòu)的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場(chǎng)檢驗(yàn)”方法，定期廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。這里特別值得一提的是英國(guó)保守黨政府的“公民憲章”(Citizen＇s Charter)運(yùn)動(dòng)，它體現(xiàn)了明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、公開性與透明度、禮貌服務(wù)、公民自由選擇、完善的投拆受理機(jī)制、“金錢的價(jià)值”(Value for Money)[7]等六個(gè)特點(diǎn)，被認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。
6.公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合。一方面，通過(guò)各種方法，吸引私營(yíng)部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的管理技術(shù)和方法，如績(jī)效評(píng)估、全面質(zhì)量管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等，以提高政府部門的行政效率。
六、當(dāng)代改革與行政管理模式的轉(zhuǎn)換
當(dāng)代西方行政改革是對(duì)前期行政管理實(shí)踐的檢討和反思過(guò)程，同時(shí)也是對(duì)新時(shí)代、新環(huán)境的適應(yīng)過(guò)程。打破層級(jí)制，建立適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)和信息時(shí)代的“后層級(jí)制行政模式”，既是當(dāng)代行政改革的自覺目標(biāo)，又體現(xiàn)了這一改革的重大意義。
迄今為止的行政管理實(shí)踐中，以韋伯為代表的層級(jí)制模式一直占據(jù)主導(dǎo)地位。層級(jí)制模式以政府壟斷為基礎(chǔ)，權(quán)力高度集中，嚴(yán)格的規(guī)章制度，過(guò)程取向的控制機(jī)制，官吏非人格化等是其主要特征。層級(jí)制之所以過(guò)時(shí)，主要在于它不能解決當(dāng)代政府面臨的兩大核心問(wèn)題——責(zé)任(Accountability)和效率。過(guò)分集權(quán)和死板的規(guī)章制度壓抑人的積極性和首創(chuàng)精神，最終導(dǎo)致效率低下，這一點(diǎn)已為人們所共知。更為重要的是，傳統(tǒng)的責(zé)任保障機(jī)制已經(jīng)失靈。傳統(tǒng)的責(zé)任保障機(jī)制以間接性為其特征——公眾通過(guò)投票選舉等手段來(lái)控制政務(wù)官，政務(wù)官再利用人民賦予的政治權(quán)力控制公務(wù)員。從理論上說(shuō)，任何環(huán)節(jié)出問(wèn)題，都可能導(dǎo)致責(zé)任保障機(jī)制動(dòng)作失靈。而現(xiàn)實(shí)是兩個(gè)環(huán)節(jié)都出了問(wèn)題。首先，由于現(xiàn)代影響、操縱民意的技術(shù)的出現(xiàn)和廣泛應(yīng)用，公眾很難再用投票實(shí)施對(duì)政治家的控制。同時(shí)，現(xiàn)代行政管理活動(dòng)的極端復(fù)雜性，行政組織的巨大規(guī)模，管理技術(shù)的高度專門化和分工，使政務(wù)官失去對(duì)公務(wù)員的有效控制。結(jié)果是公共組織失去對(duì)公眾的責(zé)任感。其表現(xiàn)如自我中心，自我服務(wù)，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責(zé)任機(jī)制，提高行政效率，成了后層級(jí)制行政模式的兩大主題和主要目標(biāo)。
后層級(jí)制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統(tǒng)稱。迄今為止，西方學(xué)者共歸結(jié)出下述四個(gè)具體的行政管理新模式：
1.市場(chǎng)模式(Market Model)。市場(chǎng)模式的主要特征是：相信市場(chǎng)和社會(huì)的自我調(diào)節(jié)、自我適應(yīng)、自我完善能力，減少政府干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政府職能優(yōu)化；淡化傳統(tǒng)公私之間的界限，利用市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足；在公共組織內(nèi)部引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；引進(jìn)私營(yíng)企業(yè)的管理人員和管理理論、原則、技術(shù)方法等等。市場(chǎng)模式的著眼點(diǎn)是建立公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的直接控制機(jī)制，即通過(guò)給公眾提供充分的自由選擇機(jī)會(huì)，建立公共物品和服務(wù)的買方市場(chǎng)或“顧客主權(quán)”。據(jù)認(rèn)為，這種市場(chǎng)式的控制機(jī)制比傳統(tǒng)的間接控制機(jī)制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場(chǎng)模式是當(dāng)代行政改革實(shí)踐中的主導(dǎo)模式。
2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。與市場(chǎng)模式相同，非管制政府模式也主張減少對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的干預(yù)，放松政府對(duì)外管制。但它的側(cè)重點(diǎn)是把放松管制觀念應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理。其主要特點(diǎn)是：①簡(jiǎn)化內(nèi)部規(guī)章制度，取消過(guò)程取向的控制機(jī)制，相信公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任心和能力；②強(qiáng)調(diào)道德驅(qū)動(dòng)原則(Ethics-driven)，即通過(guò)強(qiáng)化對(duì)公務(wù)人員的個(gè)人道德和職業(yè)道德教育，實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員公共責(zé)任感的內(nèi)在化，靠個(gè)人覺悟而非外部控制來(lái)促進(jìn)和保證公共利益。③分權(quán)與權(quán)力下放，給下層組織和公務(wù)員個(gè)人以自主權(quán)，發(fā)揮其積極性和創(chuàng)造力。
3.參與模式(participation Model)。其主要特點(diǎn)是：①組織結(jié)構(gòu)上壓平層級(jí)制，減少中間管理層次，實(shí)現(xiàn)分權(quán)制度化，從組織上保證下層自主權(quán)；②組織內(nèi)部的參與管理，如強(qiáng)調(diào)自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術(shù)如全面質(zhì)量管理、質(zhì)量周期等；③參與決策，特別是政策目標(biāo)群體的參與。
4.靈活政府模式(Flexible Government Model)。靈活性表現(xiàn)在行政管理的各個(gè)方面都隨客觀要求和環(huán)境變化而具權(quán)變特征。如組織結(jié)構(gòu)上，多用臨時(shí)機(jī)構(gòu)如特別委員會(huì)、項(xiàng)目小組等解決非經(jīng)常性問(wèn) 當(dāng)代西方行政改革與管理模式轉(zhuǎn)換題。同時(shí)，常設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模也隨需求變化而及時(shí)擴(kuò)張收縮。在決策上，對(duì)不同的政策問(wèn)題采用不同的決策方式，跨部門決策時(shí)建立臨時(shí)協(xié)調(diào)組織等。
傳統(tǒng)模式與后層級(jí)制模式之間的區(qū)別可歸結(jié)為：傳統(tǒng)模式以政府壟斷為基礎(chǔ)，新模式則以公私融合、公私之間的競(jìng)爭(zhēng)為特征：傳統(tǒng)模式以經(jīng)濟(jì)、效率為主要目標(biāo)和判斷政府工作的標(biāo)準(zhǔn)，新模式則更注重顧客服務(wù)(Customer Servi-ce)和質(zhì)量；傳統(tǒng)模式的著眼點(diǎn)是行政活動(dòng)的投入和過(guò)程，新模式則著眼于行政活動(dòng)的輸出及其結(jié)果，即它關(guān)注的是做了什么，有什么效果，而不是去告訴人們?nèi)绾稳プ觥：髮蛹?jí)制模式還處在形成和發(fā)展過(guò)程中。
綜上所述，西方公共行政正在經(jīng)歷一場(chǎng)革命性變革，其廣度和深度可謂前所未有。改革是對(duì)前期行政管理實(shí)踐的檢討和反思過(guò)程，也是對(duì)新時(shí)代、新環(huán)境的適應(yīng)過(guò)程。致力于傳統(tǒng)行政管理模式向新的“后層級(jí)制行政模式”的轉(zhuǎn)換，使當(dāng)代西方行政改革具有劃時(shí)代的重要性。因此，深入研究30年代以來(lái)西方公共行政的歷史，當(dāng)前改革的動(dòng)因、進(jìn)程、主要措施及其客觀效果，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政管理現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。
注：
[1]本文所用“社會(huì)職能”一詞，不是與政府的階級(jí)統(tǒng)治職能相對(duì)而言的，而是指政府經(jīng)濟(jì)管理職能之外的社會(huì)保障與公共服務(wù)職能。
[2]“私有化”一詞的涵義有狹義與廣義之分。狹義上的私有化僅指國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。廣義私有化還包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，財(cái)源替代(Substitution)等各種形式。
[3]超越意識(shí)形態(tài)即不論是保守派還是自由派，甚至“社會(huì)主義”政黨執(zhí)政的政府，都在推行私有化，盡管私有化的深度和廣度有所不同。
[4]中止在營(yíng)社會(huì)項(xiàng)目是降低社會(huì)服務(wù)總水平的主要形式。在遇到項(xiàng)目受益者強(qiáng)烈反對(duì)的情況下，西方政府往往采取其他變通辦法，如資源限制（即維持在營(yíng)項(xiàng)目但大幅度減少對(duì)它們的撥款）、附加受惠條件（如要求失業(yè)者參加一定的公益勞動(dòng)才能領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)）等等。
[5]這些獨(dú)立單位英國(guó)稱為執(zhí)行局(Executive Agency)，開支中心(CostCentre)，責(zé)任中心(Responsibility Centre)等，新西蘭則統(tǒng)稱為公司(Corporation)。
[6]公務(wù)員政治權(quán)力法案1976年通過(guò)后被總統(tǒng)否決。1993年由克林頓簽署，已生效。
[7]通俗地講，“金錢的價(jià)值”就是政府每筆錢都花得值。它既表現(xiàn)在每一筆錢都花在該花的地方，又表現(xiàn)為每一筆投入都取得最大可能的效果。
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