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多層次區(qū)域合作組織的建立討論
【論文關(guān)鍵詞】區(qū)域行政 區(qū)域公共管理 多層次
【論文摘要】區(qū)域行政學(xué)和區(qū)域公共管理學(xué)分別從新的角度分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的區(qū)域合作問題,尤其是作為區(qū)域行政理論延伸的區(qū)域公共管理理論對于建立區(qū)域合作組織具有更重要的理論指導(dǎo)作用。在我國為了減少行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響作用,應(yīng)該在區(qū)域公共管理理論的指導(dǎo)下建立制度化的多層次的區(qū)域合作組織。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題已經(jīng)作了很多研究,作為交叉學(xué)科的區(qū)域行政學(xué)以及在其基礎(chǔ)上發(fā)展起來的區(qū)域公共管理學(xué)分別從不同的角度論述了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的合作問題。
一、區(qū)域公共管理理論的基礎(chǔ):區(qū)域行政理論
由于綜合因素的影響,行政區(qū)劃在我國經(jīng)濟(jì)生活中扮演著越來越重要的角色,與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的矛盾也越來越突出,區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體性發(fā)展被行政區(qū)劃肢解。而行政區(qū)劃的主體是各級地方政府,因此,對政府之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào),調(diào)適政府管理行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然聯(lián)系和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展,已成為公共行政學(xué)研究的一個(gè)新領(lǐng)域。
區(qū)域行政就是在一定區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上),為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系,尋求合作,對公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理,以便實(shí)現(xiàn)社會資源的合理配置與利用,提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解,區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府,但是,它的研究對象又并不局限于單個(gè)的政府,而是主要關(guān)注政府之間的關(guān)系,包括同級政府之間的關(guān)系與上下級政府之間的關(guān)系。在這一點(diǎn)上,區(qū)域行政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)有著明顯的區(qū)別,因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè),區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主要研究對象是經(jīng)濟(jì)關(guān)系;但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)與區(qū)域行政又有著密不可分的聯(lián)系,因?yàn)閰^(qū)域行政的目的在于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。
區(qū)域行政學(xué)主要是研究如何建立同級政府的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制,并對其運(yùn)行進(jìn)行研究。同級政府之間的合作機(jī)制主要包括政府間的協(xié)商機(jī)制、政府間的經(jīng)濟(jì)和社會合作項(xiàng)目與運(yùn)行管理機(jī)制、政府間利益沖突的解決機(jī)制。在這一研究論題下,還會涉及到行政區(qū)劃的調(diào)整問題。就中國現(xiàn)有的橫向政府關(guān)系來看,已經(jīng)有一些具體的表現(xiàn)形式,林尚立將它們概括為三種方式:一是城市政府聯(lián)合體;二是經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府的聯(lián)合;三是跨經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府聯(lián)合。區(qū)域行政可以就此進(jìn)行實(shí)證性的研究,進(jìn)而提出可行性措施。
區(qū)域行政學(xué)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政學(xué)的交叉學(xué)科,能夠突破行政區(qū)劃的限制,對我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題進(jìn)行深人的分析。目前,我國區(qū)域行政學(xué)的發(fā)展雖然處于探索階段,但也具有重要意義。各地方政府不斷加強(qiáng)橫向的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,建立各種形式的合作和利益協(xié)調(diào)機(jī)制正是區(qū)域行政學(xué)在實(shí)踐上的反映。
二、區(qū)域公共管理理論的發(fā)展
區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,是對區(qū)域行政的一種深化。據(jù)目前掌握的文獻(xiàn)來看,“區(qū)域公共管理”這一學(xué)術(shù)概念,在《新時(shí)期區(qū)域公共管理創(chuàng)新》一文中最早使用,該書作者從公共管理與區(qū)域發(fā)展的互動關(guān)系角度提出,面對信息社會與全球化等區(qū)域發(fā)展的新形勢,必須導(dǎo)人新公共管理理念,進(jìn)行區(qū)域管理的倉慚。因?qū)τ诠补芾磉@一概念,國內(nèi)外眾說紛紜,沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。我國有學(xué)者在綜合國內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法,強(qiáng)化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì),從而實(shí)現(xiàn)公共的福扯與公共利益”�，F(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的新趨勢,是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
公共行政走向公共管理的必然趨勢決定區(qū)域行政必然走向區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理是與區(qū)域公共行政有本質(zhì)區(qū)別的概念,可以將其界定為:區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問題,實(shí)現(xiàn)共同利益,運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念有以下幾個(gè)內(nèi)涵:區(qū)域公共管理的主體是多元主體,包括政府組織、私域組織和第三部門;目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問題,實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益;其采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同,不是競爭和壓制,而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解;對象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、社會信息化、組織網(wǎng)絡(luò)化以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)市場化和地方分權(quán)化的新形勢下,區(qū)域發(fā)展中的矛盾和沖突不斷增加和復(fù)雜起來,這給以區(qū)域政府為核心的區(qū)域公共管理的主體提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。區(qū)域公共管理的系統(tǒng)研究,能夠?yàn)閰^(qū)域發(fā)展提供理論上的指導(dǎo)甚至直接出謀劃策,提出有的放矢的政策建議和方案咨詢。
三、基于公共管理理論創(chuàng)立制度化的多層次區(qū)域合作組織
基于區(qū)域公共管理理論的分析,打破行政區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃之間的矛盾,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,有必要在中央政府、地方政府和市場中介組織三個(gè)層面上形成制度化的組織結(jié)構(gòu),實(shí)行多層次的協(xié)調(diào)互動。
1.建立跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)。在推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中,必然涉及跨行政區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整體性資源戰(zhàn)略開發(fā)以及生產(chǎn)要素流通、區(qū)際貿(mào)易關(guān)系等方面的問題,而且區(qū)域的地理范圍愈大,這類區(qū)際間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系越復(fù)雜。但在我國現(xiàn)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系中,只有省一級的政府才有區(qū)際間經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)控管理權(quán)限,而經(jīng)濟(jì)區(qū)域盡管在整體上被人們認(rèn)為是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)組織,卻存在著區(qū)域性利益主體和管理主體缺位問題。因此在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中,出現(xiàn)了許多現(xiàn)實(shí)問題,如區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體利益無人主張,區(qū)域利益沖突缺乏協(xié)調(diào)解決的組織機(jī)構(gòu)等,這都給整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了非常不利的影響。
因此,組建跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)勢在必行。該機(jī)構(gòu)的主要職能,一是提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議并報(bào)請國務(wù)院、全國人大審批;二是協(xié)調(diào)區(qū)際利益關(guān)系;三是統(tǒng)一管理區(qū)域發(fā)展專項(xiàng)基金;四是具體負(fù)責(zé)實(shí)施跨行政區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā);五是監(jiān)督和約束地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為,等等。
2.建立跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。盡管中央政府在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中發(fā)揮著重要作用,但地方政府畢竟是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要參與者,因此,如何發(fā)揮各地方政府的積極性,建立一個(gè)反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu),則是區(qū)域政府合作機(jī)制能夠真正建立的關(guān)鍵。
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,交易雙方如果試圖通過第三方的介人來協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系,必然會使交易費(fèi)用增加。而協(xié)調(diào)地方政府之間的利益關(guān)系,單單寄希望于中央政府的宏觀調(diào)控,不僅成本太高,也難以達(dá)到目標(biāo)。所以美國著名的新制度主義學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人產(chǎn)權(quán)是‘避免公用地災(zāi)難的唯一途徑”’。他還通過實(shí)證研究,認(rèn)為“在一定的自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處的情況的結(jié)構(gòu)”。
因此,促進(jìn)地方政府間合作應(yīng)該成為協(xié)調(diào)地方政府間利益矛盾,走出“公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。而實(shí)際上,由于資源察賦等的差異,各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實(shí)現(xiàn)利益最大化的相互需要。只要能進(jìn)行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制,降低交易費(fèi)用,在一個(gè)相對規(guī)模較小的組織中,實(shí)現(xiàn)集體行動應(yīng)該是可能的。
跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的職能必須強(qiáng)調(diào)其對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和建設(shè)的權(quán)限�？缧姓䥇^(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的主要職能是:組織協(xié)調(diào)實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)以及跨區(qū)生產(chǎn)要素的流動等問題;統(tǒng)一制定符合本區(qū)域長遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);制定統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施,并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況;協(xié)助各市縣制定地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機(jī)銜接。在公共服務(wù)上,跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立,一方面可以獲得更大規(guī)模的追加效益,另一方面,盡可能避免了地方政府的重復(fù)建設(shè),做到統(tǒng)一規(guī)劃和布局�？傊�,跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的建立可以在一定程度上緩解行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的矛盾,有利于兩者的相互協(xié)調(diào)。
3.鼓勵建立各種跨地區(qū)的民間組織。各級政府應(yīng)積極推進(jìn)體制改革,為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。組建跨地區(qū)的民間組織,以民間的力量自下而上地推進(jìn)區(qū)域政府合作,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。以民間組織推動經(jīng)濟(jì)合作,成本低、見效快,可以突破行政區(qū)劃的限制,有利于區(qū)域各類市場資源的連接和整合。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)積極推動民間力量的發(fā)展,發(fā)揮民間組織在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用。
民間組織的主要職責(zé)是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)地區(qū)協(xié)作。具體形式可有不同層次:一是可建立以各地經(jīng)濟(jì)專家為主體的,如“長江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展咨詢委員會”、“長江三角洲經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)聯(lián)合會”、“長江三角洲經(jīng)濟(jì)一體化促進(jìn)會”等組織。這些組織機(jī)構(gòu)不同于一般的研究機(jī)構(gòu),它應(yīng)成為相關(guān)地政府決策的咨詢參謀機(jī)構(gòu)。二是充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用。這里的關(guān)鍵是,行業(yè)協(xié)會要突破行政區(qū)劃障礙,組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟,共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則,推進(jìn)區(qū)域市場秩序建立,探索區(qū)域各類市場資源的連接和整合等。三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團(tuán)公司�？鐕臼谴蚱茋抑g關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式,同樣,跨區(qū)公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式�？梢蕴剿魍ㄟ^跨地區(qū)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的龍頭企業(yè),再通過龍頭企業(yè)聯(lián)合、控股區(qū)域內(nèi)的上下游配套企業(yè),形成由緊密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團(tuán),從而打破封閉,促進(jìn)資源的優(yōu)化配置,促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成。
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