論WTO對政府經(jīng)濟(jì)行為的影響

論WTO對政府經(jīng)濟(jì)行為的影響　　 關(guān)于中國加入WTO的《中國議定書草案》十九個條文，全部針對國家政府行為而確定，這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實要求我們應(yīng)對WTO規(guī)則的本質(zhì)——限制政府直接或間接采取一些可能扭曲貿(mào)易流動手段的能力——具有深刻而透徹的理解。加入世貿(mào)組織首先是政府入世。盡管近年來中國在不斷改革行政管理體制，但對市場經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)未發(fā)育成熟的中國而言，長期計劃經(jīng)濟(jì)歷史所積累的行政管理慣性，并未從根本上轉(zhuǎn)變成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的觀念、體制、方法和手段。政企不分、大包大攬、肓目干預(yù)是計劃經(jīng)濟(jì)時代政府行政的典型特點，時至今天，這類“好心辦壞事”的政府越位現(xiàn)象仍然存在。加入WTO以后，中國現(xiàn)有的政府行政管理體制將會受到巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)我們已經(jīng)作出的承諾，中國政府的經(jīng)濟(jì)行為必須作出重大調(diào)整，甚至是重構(gòu)。
　　　　一、WTO對中國政府經(jīng)濟(jì)行為的挑戰(zhàn)是全方位的，從經(jīng)濟(jì)法研究的角度，我們將其歸結(jié)為四個方面
　�。ㄒ唬┬姓�審批制度必須逐步廢除，行政性壟斷行為必須禁止
　　WTO的核心是貿(mào)易自由化，這一基本原則要求賦予市場主體自由的選擇權(quán)與自決權(quán)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主經(jīng)營，在市場機(jī)制下自由貿(mào)易。這一原則首先對中國傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)行為的范圍和手段提出了挑戰(zhàn)，要求我們徹底改變長期以來政府對微觀領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行直接管制的方式和對經(jīng)濟(jì)活動全面干預(yù)的經(jīng)濟(jì)管理范圍。
　�、侔碬TO的要求，成員國的企業(yè)凡是注冊登記后，除了有在國內(nèi)市場上的銷售權(quán)以外，都享有進(jìn)出口的權(quán)利。而我國現(xiàn)在并不是所有企業(yè)都有外貿(mào)經(jīng)營權(quán)，除了外貿(mào)企業(yè)和外商投資企業(yè)外，只有一些重點企業(yè)和大型企業(yè)經(jīng)過國家批準(zhǔn)有進(jìn)出口權(quán)。同樣，在進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量限制上，中國一直實行的是非關(guān)稅控制，包括進(jìn)口許可證和進(jìn)口配額。
　�、谛姓�審批制度實際上是政府過度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的行為。
　　行政審批制大量的表現(xiàn)在國有大型公司的成立以及設(shè)立上市公司、基建項目的審批，土地開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)等方面，中國的經(jīng)濟(jì)實際上變成了“審批經(jīng)濟(jì)”。
　　行政審批制度造成了部門壟斷和行業(yè)壟斷，它不僅人為地制造了企業(yè)之間的不平等競爭，同時，也為腐敗制造了條件。政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，不是市場競爭的結(jié)果，而是由于政企不分和政府繼續(xù)參與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動造成的。這些政府的行政行為不僅保護(hù)了落后，使社會資源不能按照效率的原則在市場上進(jìn)行合理的配置，而且由于它的權(quán)力過度集中而缺乏有效的監(jiān)督，在很大的程度上引發(fā)了社會腐敗，損害了政府的形象。
　　行政審批制的作法不僅違反了貿(mào)易自由化的原則，也違反了公平交易的原則。中國加入世貿(mào)組織之后，政府必須實現(xiàn)其行政職能的根本轉(zhuǎn)變，最關(guān)鍵的就是要改革現(xiàn)行的行政審批制。使行政審批制必須逐步廢除。
　�。ǘ�）政府經(jīng)濟(jì)行為的程序化和公開化
　　政府經(jīng)濟(jì)行為的實施必然會給市場主體的貿(mào)易活動及其結(jié)果帶來影響，最終影響貿(mào)易自由化的實現(xiàn)。因此，WTO對程度和透明度的要求非常高，它不僅確立了以程度公正來保障實體公正的原則，而且有相當(dāng)多的關(guān)于程度的具體規(guī)定，如知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、許可證的發(fā)放、反傾銷調(diào)查和反傾銷稅的征收都有明確的程序的具體規(guī)定，如知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、許可證的發(fā)放、反傾銷調(diào)查和反傾銷稅的征收的關(guān)于程序的具體規(guī)定，政府行政經(jīng)濟(jì)管理權(quán)必須遵循既定的程序，并公開政府經(jīng)濟(jì)行為的程序。這一方面可以控制政府經(jīng)濟(jì)行為，解決權(quán)力過分集中問題，防止政府經(jīng)濟(jì)行為對貿(mào)易主體經(jīng)濟(jì)利益的侵占，即使是有損害后果發(fā)生，也給受害主體提供救濟(jì)的渠道；另一方面，貿(mào)易主體可以合理預(yù)測政府經(jīng)濟(jì)行為對自身利益可能帶來的影響以便作出有利的經(jīng)濟(jì)決策。而在我國，政府經(jīng)濟(jì)行為的程序與透明度都十分有限，這將是更大的挑戰(zhàn)。
　　政府經(jīng)濟(jì)行為中數(shù)量最多和影響力最大的是通過制定和發(fā)布具有普遍拘束力的規(guī)范性文件，對不特定多數(shù)人的行為進(jìn)行管制。而目前可能扭曲市場功能的重要途徑也就是人們通常所稱的“紅頭文件”。根據(jù)我國有關(guān)組織法的規(guī)定，國務(wù)院可以發(fā)布行政法規(guī)，國務(wù)院各部門及縣級以上各級人民政府可以規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令；《地方組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以發(fā)布決定和命令。這些“行政措施”、“決定”、“命令”等都是行政規(guī)范性文件，它們的范圍廣、數(shù)量大、層次多。過去，這些規(guī)范性文件公布的范圍有限、有的甚至就沒有公布、也沒有法定的公布程序和公布方式。但是，在加入WTO以后，凡是與貿(mào)易有關(guān)的規(guī)范性文件都將接受透明度原則和貿(mào)易審查機(jī)制的約束，如果不符合WTO規(guī)則，極有可能引發(fā)貿(mào)易爭端，啟動爭端解決機(jī)制，甚至有可能引發(fā)貿(mào)易制裁。在這關(guān)的現(xiàn)實背景下，政府經(jīng)濟(jì)行為如何實現(xiàn)程序化和高透明度是亟待解決的難題。
　　（三）政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力終局性的喪失
　　WTO為了保護(hù)自由貿(mào)易目標(biāo)的實際，規(guī)定了較為全面的司法審查制度。司法審查作為一個普遍適用的原則，也就是說，與WTO成員的政府行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人均可以請求成員國內(nèi)法院通過司法審查的方式尋求救濟(jì)。這一原則對我國政府經(jīng)濟(jì)行為的終局權(quán)威性提出的挑戰(zhàn)。
　　加入世貿(mào)組織以后，政府行政面臨的最大挑戰(zhàn)，也是最為艱巨的挑戰(zhàn)就是如何推進(jìn)依法行政。近年來，盡管依法治國方略已經(jīng)確立，依法行政亦取得很大的進(jìn)步，但傳統(tǒng)行政管理模式的強大慣性，使人治觀念向法治觀念的轉(zhuǎn)變步履維艱。一些政府機(jī)關(guān)仍然習(xí)慣于“內(nèi)部文件”或按“上級指示”行事，而不是依法辦事，一旦現(xiàn)行的法律法規(guī)與“內(nèi)部文件”或“上級指示”行事，而不是依法辦事，一旦現(xiàn)行的法律法規(guī)與“內(nèi)部文件”或“上級指示”相沖突，許多行政機(jī)關(guān)最終依賴的還是后一種“途徑”辦事。
　　司法審查原則，是WTO的又一重要原則，即當(dāng)事人不服一個國家或地區(qū)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)貿(mào)易事項的決定時，可以向這個國家或地區(qū)的司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請重新審查，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨立原來作出行政決定的機(jī)關(guān)，并且公正、及時地作出審查決定。在政府行政領(lǐng)域履行司法審查原則，主要涉及到以監(jiān)督制約政府為要義的行政訴訟和行政復(fù)議制度。
　　中國的行政訴訟制度由1989年4月出臺的行政訴訟法確立，行政復(fù)議制度則始于1990年12月頒布的《行政復(fù)議條例》，并于1999年4月上升為行政復(fù)議法。從立法層面考察，這兩部法律與WTO規(guī)則基本一致，有些條款還高于WTO的要求，當(dāng)然也不是無懈可擊，其主要的立法缺陷表現(xiàn)在，尚未開辟足夠的針對抽象行政行為的審查渠道。目前，根據(jù)立法所設(shè)計的立法監(jiān)督程序，一般的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位以及公民對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有異議，只能提出查審建議，這是一種十分有限的審查建議權(quán)。行政訴訟法則將行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件一概排除在受案審查的門檻外，行政復(fù)議法也只是允許申請人對規(guī)章以下的規(guī)范性文件、亦即人們俗稱的“紅頭文件”提出審查申請。而WTO的司法審查原則，要求一切有關(guān)貿(mào)易的行政決定接受司法審查，于是中國入世以后，一個必然面臨的困境就是，一旦當(dāng)呈人尤其是境外當(dāng)事人對政府部門依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章等作出的貿(mào)易管理決定不服，進(jìn)而向法院提起爭訟，法院將無法從中國國內(nèi)法中找到足夠的救濟(jì)辦法。因此，入世以后，盡快修改行政訴訟法，進(jìn)而對中國的行政訴訟制度作出重大改革，將是十分明智的選擇。
　�。ㄋ模┱�府經(jīng)濟(jì)行為統(tǒng)一性必須強化
　　自由貿(mào)易必須有平等的競爭環(huán)境和統(tǒng)一的市場規(guī)則，WTO的各種規(guī)則最終都為統(tǒng)一的國際大市場而建立，因此，成員國政府必須承擔(dān)的一項義務(wù)就是保障WTO規(guī)則的統(tǒng)一實施�！敦浳镔Q(mào)易總協(xié)定》第34條第12款明確規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)采取一切可能采取的適當(dāng)措施，保證在它的領(lǐng)土以內(nèi)的地區(qū)政府和當(dāng)局、地方政府和當(dāng)局能夠遵守本協(xié)定的各項規(guī)定”�！吨袊�議定書草案》也專門承諾：“中國政府保證WTO協(xié)定以及本議定在其整個關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)，包括國家一級以下政府部門，統(tǒng)一實施�！睆睦碚撋现v，我國的國家結(jié)構(gòu)、立法體制和行政管理體制為WTO規(guī)則的統(tǒng)一事實提供了保障。但從現(xiàn)實上看，愈演愈裂的地方保護(hù)主義對WTO規(guī)則的統(tǒng)一實施構(gòu)成了極大的威脅。地方保護(hù)主義表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，是地方政府從當(dāng)?shù)氐姆浇?jīng)濟(jì)利益出發(fā)，對于本地與外地的貿(mào)易和其他經(jīng)濟(jì)往來進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，地方保護(hù)主義也使競爭的公平性破壞殆盡，各個地區(qū)、各個行業(yè)、各個企業(yè)的條件、環(huán)境、實施的政策都不同，在地方保護(hù)主義庇護(hù)下，優(yōu)勢企業(yè)不能參與競爭，劣勢企業(yè)和劣質(zhì)產(chǎn)品可以安然度日，無需面對競爭。地方保護(hù)主義在執(zhí)法和司法中的表現(xiàn)也十分突出，一些地方保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)為名，保護(hù)本地的非法產(chǎn)業(yè)，如制假售假、假冒商標(biāo)；一些地方制定“土政策”，實行區(qū)域性或和行業(yè)性保護(hù)，以“合法”形式掩蓋非法目的等等。從本質(zhì)上講，地方保護(hù)主義是人為的而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必然存在的，是行政的強制性封鎖而不是市場的自發(fā)運動。地方保護(hù)主義的盛行，從根本上違背了WTO的貿(mào)易自由原則，不利于國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，也不利于中國參與國際大市場的競爭。由于地方保護(hù)主義與WTO的公平競爭原則、不歧視原則和透明度原則等基本原則相沖突，必須堅決加以糾正。
　　　　二、WTO下政府經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)制
　　作為WTO成員，中國必須要遵守國際貿(mào)易規(guī)則，中國融入國際體系，也必須加快法律全球化的過程。在這個進(jìn)程中，法律所要調(diào)整的不僅是對外貿(mào)關(guān)系，也影響到中國政府和市場之間關(guān)系的重構(gòu)。
　　政府（國家）與市場的關(guān)系作為區(qū)分經(jīng)濟(jì)模式的主要依據(jù)，常常被用于考察政府經(jīng)濟(jì)行為的功能和作用，它們之間的力量對比與關(guān)系變遷不能不對政府經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。近年來，各類國家都在對不適應(yīng)全球化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)制、結(jié)構(gòu)乃至政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行著局部的調(diào)整。從一些國家的調(diào)整趨勢來看，政府經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)整與改革，仍然圍繞著政府與市場力量對比的變化來進(jìn)行。它的主導(dǎo)趨勢是重新評價與反省政府與市場的功效，削弱政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限，放松政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控與干預(yù)，使經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)一步市場化。這一切都為我們認(rèn)識和界定政府經(jīng)濟(jì)行為提供了宏觀的制度背景。
　　在中國，計劃體制下的政府經(jīng)濟(jì)行為受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，政府與市場的關(guān)系陷入了“一死就放”、“一放就活”、“一活就亂”、“一亂就收”、“一收就死”的怪圈。造成這種怪圈的原因，很大程度上是因為缺乏對政府與市場關(guān)系的正確定位。因此中國市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府經(jīng)濟(jì)行為必須重新定位，具體為以下幾方面：
　�。ㄒ唬┵Y源配置的市場化
　　計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化，本質(zhì)上是資源配置方式的轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置主要由政府來主導(dǎo)和決定，呈現(xiàn)出行政化、集權(quán)化和意志化的特性。而市場經(jīng)濟(jì)體制下的資源配置主要不是由政府，而是由市場來主導(dǎo)和決定的。市場對資源的配置將從根本上改變過去那種完全采取行政手段配置資源所造成的高投入、高損耗、高浪費的不合理方式，改變資源配置中的“首長權(quán)力”和“長官意志”所造成的肓目性和瞎指揮的局面，形成一種新的合理而有效的資源配置方式。在市場化的資源配置方式下，雖然政府在宏觀上還必須發(fā)揮重大的調(diào)控作用，國有企業(yè)的資源配置中還占據(jù)著重要地位，但是，以往的由政府主導(dǎo)和配置整個資源的方式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是巨大的、也是深刻的，它將促使政府行為的目標(biāo)、手段和形式發(fā)生重大而深刻的轉(zhuǎn)變，也必將促使政府行為規(guī)范的轉(zhuǎn)變。
　�。ǘ�）企業(yè)行為的主體化
　　因計劃體制下，企業(yè)是一個沒有自主權(quán)的主體，不僅國有企業(yè)如此，非國有企業(yè)也是一樣。由于企業(yè)不具備主體資格，企業(yè)的設(shè)立、生產(chǎn)、銷售、分配和破產(chǎn)等都不能由企業(yè)自身決定，而是由政府決定。計劃體制下的政府實際上是一個全能的“總經(jīng)理”，它決定企業(yè)的一切，包辦企業(yè)的一切。其結(jié)果是，造成了企業(yè)與政府角色的“易位”，企業(yè)的行為具有行政化的特征，典型的莫過于“企業(yè)辦社會”，政府則更多地具有企業(yè)的特征，企業(yè)的許多事情都是由政府“包辦”的，而市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是一個有自由權(quán)的主體，無論是何種性質(zhì)的企業(yè)，它的生存和發(fā)展、生產(chǎn)和銷售、管理和分配，都主要是由企業(yè)自身決定的，政府的行政命令不能再對企業(yè)產(chǎn)生作用。這種企業(yè)主體化的過程也對政府經(jīng)濟(jì)行為構(gòu)成了全方位的挑戰(zhàn)。政府不再是企業(yè)的“調(diào)度室”，不能再對企業(yè)直接發(fā)號施令，而只能是從宏觀上調(diào)控市場，進(jìn)而對企業(yè)的生產(chǎn)意向進(jìn)行引導(dǎo)。政府也不能再采用“統(tǒng)購統(tǒng)銷”手段控制企業(yè)的生產(chǎn)，更不能靠單純的“思想工作”來調(diào)動勞動者的積極性，必須承認(rèn)企業(yè)的利益、勞動者的利益并保護(hù)他們的利益，以矯正政府以往的各種不合理乃至嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)、職工利益的行為。
　　　�。ㄈ�）企業(yè)產(chǎn)權(quán)商品化
　　企業(yè)產(chǎn)權(quán)商品化的重大意義是它將使企業(yè)的價值和政府的價值得以重新評估，成為雙方價值評估的試金石。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府可以完全決定一個企業(yè)的命運，而企業(yè)存在下去的理由是與市場無關(guān)的，因此，由于長官意志或其他理由，政府維持了一大批“植物人”狀態(tài)企業(yè)。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府依然可以想方設(shè)法維持某個企業(yè)的生存，但它已無力維持所有瀕臨垂死的一批企業(yè)的生存。在這種情況下，企業(yè)必須割斷與政府的聯(lián)系，在市場中重新尋找自己的位置，重新決定自己的棄權(quán)。對政府而言，國有企業(yè)的存亡就是對政府行為能力的一種檢驗，國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換成功與否、政府能否為企業(yè)產(chǎn)權(quán)的商品化創(chuàng)造條件，都是對市場經(jīng)濟(jì)體制下政府存在和發(fā)展的價值的最好檢驗。
　　　　（四）交易過程的秩序化
　　市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程。是各要素市場競相生長，日漸龐大的市場體系趨向成熟的過程。市場交易秩序的建立和完善，是中國政府經(jīng)濟(jì)行為面臨的又一巨大挑戰(zhàn)，計劃體制下的產(chǎn)品調(diào)撥制度，不是商品交易制度，在當(dāng)時，政府行為的目標(biāo)是要最終消滅商品、消滅貨幣，建立一種純粹的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的社會體制。但在還不能完全取消商品、消滅貨幣的情況下，也必須將它們限制在極小的范圍以內(nèi)，很多產(chǎn)品不能進(jìn)入市場、很多東西不是商品。中國市場體系的極不發(fā)達(dá)，交易秩序的不完善也是與此直接相關(guān)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，各種各樣的市場都要名正言順地進(jìn)入中國人的社會生活，商品的范圍也有了巨大的擴(kuò)張，政府所面臨的一個迫切任務(wù)，也就是如何適應(yīng)市場體系的擴(kuò)大，改變交易秩序混亂的局面。
　　WTO成員需要經(jīng)歷政府和經(jīng)濟(jì)的相分離。中國政府不能再給國有企業(yè)以特權(quán)，無論是國有企業(yè)，還是私有企業(yè)，還是外資企業(yè)，都應(yīng)一視同仁的對待。市場機(jī)制的引入，對外開放范圍的擴(kuò)大，必須使得中國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力逐漸弱化。在政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力弱化的過程中，必須提供一個公正、透明、法律和政策環(huán)境。

1

2

3

4

5

6

　�。ㄒ唬┲袊鴼W盟互為重要的經(jīng)貿(mào)伙伴

　　1．中國歐盟互為重要的貿(mào)易伙伴��

　　除中國香港特別行政區(qū)外，歐盟是中國的第三大貿(mào)易伙伴，僅次于日本和美國，是中國的第三大出口市場和第二大進(jìn)口來源地。....

7

　　相對其他產(chǎn)業(yè)而言，中國制造業(yè)是發(fā)展較快、國際競爭力較強的產(chǎn)業(yè)門類，也是加入WTO后受益可能性較大的部門。中國制造業(yè)得以快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提升的基本經(jīng)驗有二：一是較早和較大程度的對外開放。中國多年來一直....

8

　　由于我國各制造業(yè)部門的現(xiàn)實與潛在競爭力和比較優(yōu)勢各不相同，因而從加入WTO后的短期與中長期來看，這些部門所受影響程度具有很大的差異性。我們依據(jù)影響程度對主要制造....

9

10

　　原郵電部在《從事放開經(jīng)營電信業(yè)務(wù)審批管理暫行辦法》（1993年9月11日）第六條明文規(guī)定：“境外組織和個人以及在我國境內(nèi)的外商獨資、中外合資和合作企業(yè)，不得投資、經(jīng)營或者參與經(jīng)營電信業(yè)務(wù)�！�1995年6....