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經(jīng)濟全球化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變：國際經(jīng)驗及對中國的啟示
經(jīng)濟全球化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變：國際經(jīng)驗及對中國的啟示 一、 加快政府職能轉(zhuǎn)變，迎接全球化的挑戰(zhàn)是全球性的課題 所謂經(jīng)濟全球化(Globalization)，是指商品、服務(wù)、生產(chǎn)要素與信息的跨國界流動的規(guī)模與形式不斷增加，通過國際分工，在世界市場范圍內(nèi)提高資源配置的效率，從而使各國間經(jīng)濟相互依賴程度日益加深的趨勢。第二次世界大戰(zhàn)以來，特別是近20年來，在技術(shù)進(jìn)步的推動下，經(jīng)濟全球化進(jìn)程逐漸加快，成為世界經(jīng)濟發(fā)展的不可逆轉(zhuǎn)的潮流。隨著國際貿(mào)易壁壘不斷削減，國際商品貿(mào)易高速增長，1980～1995年平均增長率達(dá)到5.6%，服務(wù)貿(mào)易異軍突起，年均增長速度達(dá)到9.3%，均高于同期世界經(jīng)濟增長速度；國際投資日趨活躍，跨國公司在全球范圍內(nèi)展開生產(chǎn)經(jīng)營活動，其累計輸出資本已達(dá)35000億美元，成為經(jīng)濟全球化的主體；金融國際化加速發(fā)展，國際金融市場交易量突飛猛進(jìn)，各主要國際金融市場已經(jīng)形成時間上相互接續(xù)、價格上相互聯(lián)動的交易網(wǎng)絡(luò)；國際互聯(lián)網(wǎng)迅速擴張，國際間信息流動快速便捷，信息交流意義上的“地球村”正在形成。 經(jīng)濟全球化的本質(zhì)，是世界統(tǒng)一市場的不斷深化，因此，經(jīng)濟全球化反映了生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求。技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，客觀上要求分工的深化與市場規(guī)模的擴張。這一要求推動著生產(chǎn)從國內(nèi)區(qū)域間分工向國際分工發(fā)展，銷售從國內(nèi)市場向國際市場擴張。以信息技術(shù)為代表的全球新技術(shù)革命浪潮加速了世界各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)垂直轉(zhuǎn)移的規(guī)模迅速擴大�？鐕驹谧分鹨�(guī)模效益與分工效益的過程中，通過跨國投資活動，形成了在全球配置資源、跨國協(xié)調(diào)其生產(chǎn)與經(jīng)營活動的格局，推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易、公司內(nèi)貿(mào)易的高速發(fā)展。同時，跨國性投資、生產(chǎn)與貿(mào)易活動的大量增加，必然要求國際金融市場的快速發(fā)展，以保障這種跨國經(jīng)營活動的高效運行。 經(jīng)濟全球化進(jìn)程明顯加快的同時，以信息技術(shù)為代表的新技術(shù)革命浪潮方興未艾。隨著新技術(shù)革命與經(jīng)濟全球化的不斷深入，各國政府均面對很多新的挑戰(zhàn)。 首先，隨著技術(shù)進(jìn)步的加速，產(chǎn)品的生命周期越來越短，制造業(yè)技術(shù)損耗的風(fēng)險越來越大，一些發(fā)達(dá)國家紛紛將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向國外轉(zhuǎn)移，為發(fā)展新經(jīng)濟騰出空間，由此帶來傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中就業(yè)機會的大量減少，如何將勞動力轉(zhuǎn)入新興產(chǎn)業(yè)，是發(fā)達(dá)國家政府面對的重大問題。而對發(fā)展中國家而言，產(chǎn)業(yè)的跨國轉(zhuǎn)移帶來經(jīng)濟發(fā)展的重大機遇，但發(fā)展中國家之間在吸引外國投資方面存在著激烈的競爭，如何更好地滿足投資者的要求，改善投資環(huán)境，則是發(fā)展中國家政府迫切需要解決的問題。
其次，跨國公司為了在日益激烈的國際競爭中取得競爭優(yōu)勢，將其生產(chǎn)布局日益細(xì)化，與以往在各個國家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)間分工不同，經(jīng)濟全球化的推進(jìn)，使跨國公司可以將一個產(chǎn)品的不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)按照成本最低的原則在全球范圍內(nèi)配置。由此帶來的變化是，發(fā)展中國家在制造業(yè)領(lǐng)域中的地位越來越重要，甚至成為一些高新技術(shù)產(chǎn)品的重要組裝與出口基地，產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易取代產(chǎn)業(yè)間貿(mào)易越來越成為國際貿(mào)易發(fā)展的新動力。但是，對發(fā)展中國家政府而言，面對的主要問題則是，一方面要通過引進(jìn)國際商務(wù)規(guī)則來改善投資環(huán)境，另一方面，則需要考慮如何將外來產(chǎn)業(yè)與本土產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，不斷將產(chǎn)業(yè)鏈向上游推進(jìn)，使外來產(chǎn)業(yè)在本土生根。 第三，經(jīng)濟全球化是以規(guī)則為基礎(chǔ)的（rule-based globalization），隨著各國日益融入世界經(jīng)濟，就不得不越來越多地接受國際規(guī)則。與傳統(tǒng)的封閉經(jīng)濟相比，以往一些被認(rèn)為是屬于一個國家的經(jīng)濟主權(quán)，則可能部分地讓渡給了國際組織或國際規(guī)則，而且，全球化的規(guī)則所涵蓋的范圍越來越廣，任何一個主權(quán)國家在行使其經(jīng)濟主權(quán)時，如制定產(chǎn)業(yè)政策等，就越來越受到國際規(guī)則的制約。因此，以往一些后起國家通過產(chǎn)業(yè)政策的強力干預(yù)推動經(jīng)濟發(fā)展的模式，在全球化環(huán)境下，難度越來越大，有的政策手段難以繼續(xù)使用，如何采取既能有效推動經(jīng)濟發(fā)展，又合乎國際規(guī)則的發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展模式，對每一個發(fā)展中國家的政府都是一個新的挑戰(zhàn)。 第四，經(jīng)濟全球化使各國經(jīng)濟相互依賴程度日益加深，金融開放導(dǎo)致資本跨國流動的數(shù)量與速度大大增加，由此帶來經(jīng)濟風(fēng)險的增大。各國政府在享受全球化帶來的分工深化的利益的同時，也不得不探討如何將開放的風(fēng)險控制在最小范圍。 面對上述種種新情況、新挑戰(zhàn)，如何適應(yīng)新形勢，調(diào)整政府職能，從而在全球化進(jìn)程中趨利避害，不僅是發(fā)展中國家政府面臨的課題，也是發(fā)達(dá)國家政府面臨的課題。因此，加快政府職能轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為一個全球性的課題。 二、經(jīng)濟全球化背景下調(diào)整政府職能的國際經(jīng)驗 在經(jīng)濟全球化背景下，政府職能調(diào)整的基本目標(biāo)，就是要充分反映市場的要求，通過提高政府管理與服務(wù)的效率，使本國市場具有更強的國際競爭力，從而在不違背國際規(guī)則的前提下最大可能地增強本國經(jīng)濟的國際競爭力。 具體而言，可以將經(jīng)濟全球化對政府職能轉(zhuǎn)變的影響歸納為以下9個主要方面： 第一，政府支持本國經(jīng)濟的方式發(fā)生變化。二次世界大戰(zhàn)以后，以日本、韓國為代表的實行產(chǎn)業(yè)政策的追趕型經(jīng)濟，取得了巨大的成功，是很多發(fā)展中國家模仿的榜樣。但是，經(jīng)濟全球化的國際規(guī)則對各國實行產(chǎn)業(yè)政策提出了種種限制，例如，一些直接扶持國內(nèi)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的做法，被WTO的規(guī)則視為被禁止的補貼；對國內(nèi)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的保護(hù)力度，也由于貿(mào)易壁壘的不斷削減而難以達(dá)到應(yīng)有的作用。同時，冷戰(zhàn)后國際經(jīng)濟環(huán)境也發(fā)生了根本變化，美國作為世界最大的市場不再像戰(zhàn)后扶持日、韓那樣容忍其他發(fā)展中國家采用產(chǎn)業(yè)政策的手段支持出口。因此，在全球化背景下，各國參與國際經(jīng)濟競爭的基本策略，從以往的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放競爭的策略。例如，面對金融領(lǐng)域日益激烈的國際競爭，一方面，發(fā)達(dá)國家對內(nèi)實行了自由化，放松管制，美國一改20世紀(jì)30年代開始實行的金融分業(yè)經(jīng)營制度，允許金融控股公司進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營，以增強本國金融業(yè)的國際競爭力；另一方面，對外則創(chuàng)造更為優(yōu)良的投資環(huán)境，吸引外國金融機構(gòu)的投資。為了防范由此帶來的金融風(fēng)險，金融監(jiān)管機構(gòu)加強了統(tǒng)一監(jiān)管，美國從分業(yè)監(jiān)管過渡到了“傘形”監(jiān)管體制，英國為代表的歐洲國家則紛紛建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)。同時，各國金融監(jiān)管當(dāng)局也更加注重國際間的合作，共同攜手防范金融危機。 第二，政府在政策制定過程中的地位與作用發(fā)生變化。以往，政府是一國經(jīng)濟制度與政策的唯一制定者，但是，在經(jīng)濟全球化背景下，政府從以往唯一的規(guī)則制定者變?yōu)檎咧贫ǖ暮献髡撸╟o-player)，行業(yè)組織等準(zhǔn)政府機構(gòu)、市場主體在政策制定中的作用日益增強。如《巴塞爾協(xié)定》是國際清算銀行制定的，但已經(jīng)成為很多國家商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)；國際會計準(zhǔn)則（GAAP）是由會計師行業(yè)協(xié)會制定的，現(xiàn)在也被不少國家接受為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；律師執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及資格認(rèn)證也類似。另外，跨國公司已經(jīng)成為很多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定者。 在一些情況下，政府的作用只是為企業(yè)或行業(yè)組織的規(guī)則提供背書，使之成為國家標(biāo)準(zhǔn)。 第三，政策針對的范圍發(fā)生變化。以往，一國的經(jīng)濟政策大多是針對國內(nèi)市場的，隨著經(jīng)濟全球化的不斷深化，市場范圍由一個國家擴展到區(qū)域甚至世界，政策范圍也相應(yīng)擴大。例如，很多發(fā)達(dá)國家都有自己的競爭政策（反壟斷政策、反不正當(dāng)競爭政策等），隨著歐盟統(tǒng)一市場的建立，歐盟制定了競爭政策，要求各國按照歐盟的競爭政策修訂本國的競爭政策，在界定壟斷行為時，不再以某個企業(yè)在一國市場的份額為標(biāo)準(zhǔn)，而是擴大到整個歐盟市場。美國也類似，對壟斷的界定從國內(nèi)市場擴展到全球市場，波音－麥道的合并也得以通過政府的審查。這是各國放松反壟斷限制以應(yīng)對經(jīng)濟全球化帶來的更加激烈的國際競爭的一個反映。 第四，政府的一部分權(quán)力向區(qū)域組織或國際組織讓渡。隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化趨勢的不斷加深，一些傳統(tǒng)意義上的國家經(jīng)濟主權(quán)向區(qū)域組織或國際組織讓渡。例如，歐元的發(fā)行，標(biāo)志著歐元區(qū)各成員國政府放棄了貨幣發(fā)行權(quán)，將這一傳統(tǒng)意義上的國家經(jīng)濟主權(quán)讓渡給了歐洲中央銀行。不僅如此，歐洲央行還取代各成員國央行行使貨幣政策的制定權(quán)。國際組織的規(guī)則也日益成為各國法律與政策的依據(jù)。例如，WTO要求其成員國按照WTO規(guī)則修訂其本國貿(mào)易法律與規(guī)定，表面上仍然由國家來制定法律，但實質(zhì)上這些法律的制定權(quán)已經(jīng)部分或全部地讓渡給了國際組織。 第五，政府職能更多地轉(zhuǎn)向社會政策。經(jīng)濟全球化進(jìn)程的推進(jìn)，還使各國政府政策重點發(fā)生了一定的調(diào)整，政府職能越來越多地轉(zhuǎn)向社會政策。主要原因在于：一方面，經(jīng)濟方面的國際規(guī)則越來越多，經(jīng)濟主權(quán)向市場、區(qū)域組織和國際組織讓渡，一個國家政府可以有所作為的空間越來越有限；另一方面，社會政策越來越成為構(gòu)成國家競爭力的重要因素：例如，教育、運輸、安全等均構(gòu)成一國投資環(huán)境的重要方面，政策在這些方面的投入，既不會受到國際規(guī)則的制約，又可以得到本國選民的支持。因此，不少發(fā)達(dá)國家將政策重點更多地轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、運輸、安全等社會領(lǐng)域，間接提高本國經(jīng)濟的競爭力。 第六，地方分權(quán)化改革趨勢加強。地方分權(quán)化改革成為一個世界性的趨勢。其原因在于：首先，經(jīng)濟全球化背景下國際競爭越來越激烈，需要調(diào)動各級政府的積極性來提高本國的競爭力，向地方政府分權(quán)有利于調(diào)動其積極性；其次，國家層面的政策受到越來越多的國際規(guī)則的制約，而地方政府的政策受到的制約較少。 第七，政策視野擴展：各國政府可以利用國際資源解決國內(nèi)問題。在封閉經(jīng)濟條件下，解決一國的問題主要只能靠本國的資源，經(jīng)濟全球化的推進(jìn)，使各種要素、服務(wù)與商品的跨國流動更加容易，從而為各國吸引外部資源解決本國問題提供了更多的選擇。例如，跨國直接投資是很多國家改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強本國競爭力的重要動因，受到很多國家的重視。兩德統(tǒng)一后，東德私有化過程中主動尋找國際投資者，16％的國有企業(yè)最終被國際投資者所購買。轉(zhuǎn)軌過程中，捷克失業(yè)問題較為嚴(yán)重，因此，專門制定了以增加就業(yè)為主要目標(biāo)的利用外資政策，通過吸引外資緩解國內(nèi)就業(yè)矛盾。再比如，在知識經(jīng)濟下，人才是國家與企業(yè)決勝的關(guān)鍵，發(fā)達(dá)國家早就制定了吸引國際人才的移民政策，通過吸引全球的人才，來保持其領(lǐng)先地位。當(dāng)人們看到資金不斷從發(fā)達(dá)國家流往發(fā)展中國家的同時，人們也不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家的科技與管理人才源源不斷地流向了發(fā)達(dá)國家。而普通勞動力的流動，則受到了越來越嚴(yán)的限制。 第八，日益重視開放帶來的經(jīng)濟安全問題。經(jīng)濟全球化是一把雙刃劍，當(dāng)它為各國帶來巨大的發(fā)展新機遇的同時，也帶來日益增加的風(fēng)險。1997年以來，亞洲金融危機、俄羅斯金融危機、墨西哥貨幣危機、阿根廷貨幣危機等較大規(guī)模的金融危機接踵而至，充分反映了經(jīng)濟全球化所伴隨的金融風(fēng)險。國際組織與各國政府越來越認(rèn)識到這種開放的風(fēng)險，采取有力措施加以防范。為了防范金融風(fēng)險，一方面，越來越多的國家放棄了固定匯率制，采取更為靈活的匯率制度。另一方面，加強對金融市場的監(jiān)管，特別是對國際“熱錢”的大規(guī)模流動加強了監(jiān)管，并就這方面的區(qū)域或國際合作進(jìn)行了有益的嘗試。 除了金融風(fēng)險以外，開放還會帶來其他方面的風(fēng)險。例如，開放市場帶來的對國內(nèi)市場的沖擊，可能導(dǎo)致國內(nèi)競爭力較弱的企業(yè)的破產(chǎn)，因此，對社會保障體系提出了更高的要求。1998年亞洲金融危機后，韓國不少企業(yè)倒閉，使韓國社會保障體系的弊端暴露無遺，迫使韓國政府在完善社會保障體系方面加大力度。 第九，政策執(zhí)行：國際合作越來越重要。經(jīng)濟全球化還使國際間的合作日益重要，區(qū)域組織與國際組織的大量涌現(xiàn)，國際組織功能越來越強大、職能越來越復(fù)雜，這些趨勢本身即揭示了國際合作的重要性。由于金融危機的國際間傳染最具典型性，因此，各國政府防范金融危機的國際合作發(fā)展也最為引人注目，不同國家對外資金融機構(gòu)的監(jiān)管進(jìn)行了各種各樣的合作。例如，歐盟國家由母國監(jiān)管其在海外的金融機構(gòu)，東道國并不監(jiān)管，但是，投資母國的監(jiān)管機構(gòu)和東道國監(jiān)管當(dāng)局之間保持著越來越多的信息溝通。 盡管人們已經(jīng)認(rèn)識到了國際合作的必要性，但不能不承認(rèn)，市場的國際化程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府間的國際合作，當(dāng)一些區(qū)域性金融危機爆發(fā)的時候，人們更多地看到的是國際救援的乏力與遲緩。因此，區(qū)域?qū)哟位驀H層次的合作還有待加強。 三、中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)尤為艱巨 20世紀(jì)70年代末開始，中國政府實行了對內(nèi)改革、對外開放的政策，并將其作為長期的戰(zhàn)略性選擇。由于對外開放戰(zhàn)略的實行，過去20年間，中國迅速從一個基本封閉的經(jīng)濟體成為一個較為開放的經(jīng)濟體。對外貿(mào)易額在20年間增長了約14倍，在世界貿(mào)易中的排名從第32位上升到第7位，貿(mào)易依存度從開放之初不到10％上升至46％。對外國直接投資開放領(lǐng)域越來越多，外商投資金額持續(xù)增長，累計外商直接投資額已經(jīng)達(dá)到3500多億美元，自1993年以來一直是吸引外國直接投資最多的發(fā)展中國家。 經(jīng)過15年的艱苦談判，中國于2001年底正式成為世界貿(mào)易組織的成員。加入WTO，是中國主動融入經(jīng)濟全球化的選擇。在加入WTO談判中，中國政府對進(jìn)一步開放市場，特別是服務(wù)貿(mào)易市場，以及按照世界貿(mào)易組織的規(guī)則修改國內(nèi)法律與規(guī)章，做出了廣泛而深刻的承諾。因此，隨著承諾的兌現(xiàn)，中國的對外開放將進(jìn)入一個全新的階段，中國經(jīng)濟將進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟之中。
與其他國家相比，中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)尤其艱巨。原因在于： 第一， 中國政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后。自從70年代末實行改革開放政策以來，我們一直按照改革與開放的進(jìn)展，不斷調(diào)整政府職能。與計劃經(jīng)濟時期相比，政府職能已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。但是，由于中國實行的漸進(jìn)式改革與開放的戰(zhàn)略，各部門改革的進(jìn)程是不同步的，認(rèn)真審視中國不同部門改革的進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)，對外開放總是走在前列，每一次對外開放的重大進(jìn)展，都推動著國內(nèi)經(jīng)濟體制改革進(jìn)入新的階段，而改革的深入，又為進(jìn)一步開放創(chuàng)造了條件。總體而言，存在著三個“滯后”：一是國內(nèi)體制改革滯后于對外開放；二是政府管理體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革的總體進(jìn)展；三是政府職能的轉(zhuǎn)變滯后于政府機構(gòu)改革。上述三個“不等式”揭示出，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)大大落后于對外開放。加入WTO后，中國對外開放將進(jìn)入一個新階段，加快政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)更加艱巨。 第二， 中國政府職能轉(zhuǎn)變要同時滿足全球化與市場化的雙重要求。世界上絕大多數(shù)國家均是市場經(jīng)濟國家，這些國家中政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)，是滿足經(jīng)濟全球化的要求。中國是一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的國家，雖然市場經(jīng)濟的總體框架初步建立，但市場化改革的任務(wù)遠(yuǎn)未完成，一些關(guān)鍵性的改革如國企改革、投融資體制改革、國內(nèi)統(tǒng)一市場的建立等尚未取得突破性進(jìn)展。因此，中國改革的任務(wù)還十分艱巨。同時，加入WTO后，對外開放進(jìn)入“激進(jìn)式”開放的新階段，市場的快速開放，將不可避免地帶來短期的沖擊，客觀上要求政府在市場開放過程中統(tǒng)籌規(guī)劃，完善社會保障體制，順利完成市場開放帶來的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。而且，從一個轉(zhuǎn)軌國家跨入世界貿(mào)易組織，在國內(nèi)經(jīng)貿(mào)體制與國際規(guī)則的接軌方面，也需要作大量的工作，涉及到法律法規(guī)的修訂，體制改革與政策調(diào)整�？傮w而言，加入WTO后，中國政府職能的轉(zhuǎn)變，需要同時滿足市場化與經(jīng)濟全球化的雙重要求。 第三， 政府職能轉(zhuǎn)變必須克服原有體制的巨大阻力。政府職能轉(zhuǎn)變是體制改革中難度最大的部分。中國20多年的改革歷史，基本上是循著放權(quán)的思路推進(jìn)的，已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展。但是，政府職能的定位并未能從根本上得到改變，一些市場體制所要求的公共服務(wù)職能，政府尚未從計劃時期的“單位”中接手，隨著“單位”職能的變化，在某種程度上存在著公共服務(wù)提供者缺失的狀況。另一方面，適應(yīng)市場經(jīng)濟體制需要的政府職能轉(zhuǎn)變，客觀上要求政府進(jìn)一步放棄對微觀經(jīng)濟生活的干預(yù)權(quán)力，最為明顯的就是審批權(quán)。但是，轉(zhuǎn)軌時期造成的收入差距擴大與社會失范，誘使一些政府官員產(chǎn)生權(quán)力利益化的錯誤思潮，對放棄權(quán)力存在著不同程度的抵觸。同時，改革過程中出現(xiàn)的一些利益集團則希望繼續(xù)得到特殊的待遇。因此，政府職能轉(zhuǎn)變面臨巨大的阻力，必須下定決心，克服阻力，才能取得明顯進(jìn)展。 第四， 發(fā)展中大國的“二元結(jié)構(gòu)”特征對中國政府職能提出了更高的要求。中國是一個發(fā)展中大國，發(fā)展極不均衡，東部與西部、城市與農(nóng)村、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門差距巨大。這一特殊的國情，對中國政府職能提出了比一般發(fā)展中國家政府更高的要求。中國政府職能的轉(zhuǎn)變，既要兼顧不同地區(qū)、不同部門的發(fā)展要求，又要兼顧參與國際經(jīng)濟分工與建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場的要求，才能真正發(fā)揮中國的比較優(yōu)勢，在經(jīng)濟全球化進(jìn)程中最大限度地取得參與國際分工的利益。
四、中國政府職能轉(zhuǎn)變面臨的主要挑戰(zhàn) 經(jīng)濟全球化對中國政府職能轉(zhuǎn)變的影響，集中體現(xiàn)為加入WTO的影響。我們可以將這種影響分為直接影響和間接影響加以考察。 �。ㄒ唬┘尤隬TO對中國政府職能轉(zhuǎn)變的直接影響 中國在加入WTO時，作了廣泛而深刻的承諾，這些承諾大致可分為三類。一類是涉及市場開放的承諾，在貨物貿(mào)易開放方面，主要的承諾包括降低關(guān)稅、取消非關(guān)稅壁壘，以及在國營貿(mào)易、海關(guān)估價等方面取消阻礙進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定；在服務(wù)貿(mào)易市場開放方面，就外資在華商業(yè)存在的批準(zhǔn)原則、逐步放松股權(quán)限制、業(yè)務(wù)范圍限制和地域限制等做出開放的承諾并規(guī)定了時間表。第二類是涉及加入WTO后中國出口方面的承諾。這方面的承諾，有的涉及到中國體制的調(diào)整，如取消出口補貼，就必須改革現(xiàn)行支持出口的辦法。但很多承諾并不涉及國內(nèi)體制的調(diào)整，如中國在加入WTO后15年內(nèi)貿(mào)易伙伴在對中國產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷調(diào)查時采取“第三國替代價格”的做法、以及12年內(nèi)對中國產(chǎn)品實行特殊保障條款等。第三類是中國為保障落實前兩類承諾而做出的直接涉及體制方面承諾。由于中國是一個計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的國家，現(xiàn)行體制在很多方面與WTO的要求存在明顯的差距。因此，這類承諾涉及面相當(dāng)廣泛，這些承諾包括國民待遇、透明度、貿(mào)易制度的統(tǒng)一實施、司法審議、外貿(mào)權(quán)、進(jìn)出口許可程序、國家定價、落實《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》(TRIPs)與《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMs)有關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)等諸多方面。 由上述承諾可以看出，除了第二類承諾中有些不直接涉及國內(nèi)體制調(diào)整外，絕大部分承諾實質(zhì)上都直接涉及到中國體制的改革與調(diào)整。落實這些承諾，將對中國體制改革產(chǎn)生重大影響： 第一， 政府保護(hù)國內(nèi)市場方式受到限制。以往，中國保護(hù)國內(nèi)市場的主要手段是高關(guān)稅和配額等非關(guān)稅壁壘。由于中國承諾在加入WTO后大幅度降低關(guān)稅、取消配額等非關(guān)稅壁壘，傳統(tǒng)的保護(hù)手段將受到極大限制，對國內(nèi)市場的保護(hù)程度將大大降低。加入WTO后，中國一方面要取消WTO規(guī)則不允許的保護(hù)國內(nèi)市場的方式，另一方面，也應(yīng)積極探索符合WTO規(guī)則的、行之有效的保護(hù)國內(nèi)市場的新方式。 第二， 政府支持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提高國際競爭力的方式必須改變。中國長期實行進(jìn)口替代與出口導(dǎo)向相結(jié)合的發(fā)展戰(zhàn)略，為了提高產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，我們曾經(jīng)試圖學(xué)習(xí)東亞一些國家實施產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗，以政府對國內(nèi)市場的保護(hù)與對出口的直接支持作為提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要手段。在加入WTO的承諾中，一方面，國內(nèi)市場的保護(hù)程度將大大降低，另一方面，諸如形形色色的補貼等手段的使用也將受到限制。因此，政府支持提高國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力的重點，必須從以往的保護(hù)市場、直接補貼等方面轉(zhuǎn)向改善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、維護(hù)公平競爭、保護(hù)與鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、降低社會交易成本等方面。 第三， 政府涉外經(jīng)濟管理的辦法必須調(diào)整。作為一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，中國政府管理經(jīng)濟的辦法還留有很深的計劃經(jīng)濟的烙印。例如，中國政府管理經(jīng)濟仍然主要用發(fā)內(nèi)部文件的辦法，有關(guān)規(guī)定既不透明，變動也很頻繁，政策的可預(yù)見程度不高。在加入WTO的談判中，中國承諾將公布所有涉外經(jīng)貿(mào)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，未經(jīng)公布的不予執(zhí)行。更為重要的是，在設(shè)計對外經(jīng)貿(mào)法律、法規(guī)和其他措施前，將向公眾提供草案，并允許提出意見。這不僅將大大提高公眾對決策的參與程度，而且使中國有關(guān)政策更具可預(yù)見性。除此之外，中國還就司法審定、進(jìn)出口許可程序等方面做出了承諾，這就使得政府在涉外經(jīng)濟管理方面的角色，從以往單純的“管理者”，變化為管理與服務(wù)并重。同時，政府發(fā)揮作用的方式方法也受到約束，要求政府人員依法行政，克服管理的隨意性。 第四，政府涉外經(jīng)濟管理的機構(gòu)必須調(diào)整。兌現(xiàn)中國加入WTO的承諾，原來一些政府的涉外經(jīng)濟管理職能或者不再存在，如對外貿(mào)權(quán)的審批；或者大大減弱，如現(xiàn)在只剩少量的配額，政府分配與發(fā)放配額職能大大削弱；或者交給了市場，如協(xié)調(diào)企業(yè)的出口行為，已經(jīng)交給商會。另一方面，一些新的涉外經(jīng)濟管理職能亟待加強，例如對國外進(jìn)口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查、與國外的貿(mào)易談判等。隨著政府涉外經(jīng)濟管理職能的調(diào)整，政府涉外經(jīng)濟管理的機構(gòu)設(shè)置也必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，對官員的知識與技能要求也會發(fā)生相應(yīng)的變化，從而導(dǎo)致人員的更新。
�。ǘ┘尤隬TO對中國政府職能轉(zhuǎn)變的間接影響
按照加入WTO的承諾，修改中國的法律法規(guī)，調(diào)整政府涉外經(jīng)濟管理的職能與機構(gòu)，改進(jìn)政府管理涉外經(jīng)濟活動的方法，提高涉外經(jīng)濟管理體制的運行效率，是中國加入WTO對體制改革的直接影響。但是，如果中國的體制改革僅僅停留在這一水平，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
加入WTO對中國體制的間接影響主要源于兩方面原因：一方面，在兌現(xiàn)加入WTO 經(jīng)濟全球化背景下的政府職能轉(zhuǎn)變：國際經(jīng)驗及對中國的啟示承諾時，中國涉外經(jīng)濟體制必須進(jìn)行相應(yīng)的改革，如果其他相關(guān)的經(jīng)濟體制不進(jìn)行改革，經(jīng)濟運行中必然會出現(xiàn)很多不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。例如，中國承諾要保證對外經(jīng)濟貿(mào)易政策在國內(nèi)的統(tǒng)一實施，如果不加快國內(nèi)統(tǒng)一市場的建立，這一承諾是難以真正兌現(xiàn)的；又如，中國承諾將對外商投資企業(yè)實行國民待遇，這就要求我們必須首先對國內(nèi)民營企業(yè)實行公平待遇，否則，市場機制難以真正發(fā)揮作用。另一方面，加入WTO意味著中國更深入地融入經(jīng)濟全球化進(jìn)程之中，中國經(jīng)濟將面臨更為激烈的國際競爭，為了從根本上提高中國的國際競爭力，中國必須全面提升體制的競爭力，而政府職能的轉(zhuǎn)變在體制改革中居于核心地位，因此，全面推動政府職能的轉(zhuǎn)變變得更為迫切。 加入WTO在以下方面對中國體制改革提出了新的要求： 第一， 加快完善市場經(jīng)濟體制變得更為迫切。在經(jīng)濟全球化的新形勢下，一個國家在激烈的國際競爭中取勝的唯一辦法，是創(chuàng)造一個富有吸引力的投資環(huán)境，吸引全世界的人才、資金、信息等生產(chǎn)要素匯聚，從而發(fā)揮本國的比較優(yōu)勢，推動經(jīng)濟的快速發(fā)展。投資環(huán)境是由基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套及服務(wù)支撐環(huán)境、制度環(huán)境構(gòu)筑而成。中國作為一個發(fā)展中國家，在三個方面都與世界先進(jìn)水平存在著差距，但比較而言，由于市場化改革的滯后，體制方面的差距更大。因此，加入WTO后，盡快完善市場經(jīng)濟體制變得更為迫切。這就要求中國按照開放的市場經(jīng)濟的要求，全面設(shè)計與建立一個高效的社會主義市場經(jīng)濟體制。 第二， 建立公平競爭的體制環(huán)境，實現(xiàn)國內(nèi)統(tǒng)一市場。中國的對外開放與體制改革采取的是漸進(jìn)式推進(jìn)的戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的好處是保證了體制的穩(wěn)定過渡，避免了過大的沖擊。但其成本則是，在不同部門、不同地區(qū)、不同所有制的企業(yè)之間，形成了普遍的差別待遇，完全不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制最基本的公平競爭的要求。加入WTO后，中國將按照國民待遇原則，給予外商投資企業(yè)以國民待遇，這就勢必要求中國取消對其他各類企業(yè)的種種歧視，為各類企業(yè)參與公平競爭創(chuàng)造條件。另外，中國承諾將保證經(jīng)貿(mào)政策的統(tǒng)一實施，為此，必須下大力氣徹底改變國內(nèi)市場分割的現(xiàn)狀，盡快建立統(tǒng)一的國內(nèi)大市場。 第三， 加快建立開放經(jīng)濟的風(fēng)險防范體系。開放經(jīng)濟的風(fēng)險來自于諸多方面，按照國際經(jīng)驗，風(fēng)險防范體系應(yīng)該包括以下幾個方面：一是建立靈活的匯率制度，保持國際收支平衡；二是加強金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險；三是建立反補貼、反傾銷體系，防止國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到來自外部的不正當(dāng)競爭；四是完善社會保障體系，防止開放市場所必須的結(jié)構(gòu)性調(diào)整演變?yōu)樯鐣䥺栴}。 第四， 對加快政府本身的改革提出更迫切的要求。在中國社會主義市場經(jīng)濟新體制的建立與完善過程中，政府作為改革的發(fā)起者與實施者，始終居于中心地位。在中國加入WTO之際，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后帶來的一系列的矛盾日益尖銳，加快政府本身改革成為更加迫切的任務(wù)。 改進(jìn)政府管理，提高服務(wù)水平。中國的政府管理迄今仍留有很深的計劃經(jīng)濟烙印，集中體現(xiàn)在“重管理、輕服務(wù)”、“重事前管理、輕過程管理”、以及管理的透明度低等方面。在加入WTO時，中國承諾在涉外經(jīng)濟管理中貫徹透明度原則，不僅涉外經(jīng)濟法規(guī)要公布，不公布的不執(zhí)行，更重要的是，制定涉外經(jīng)濟管理法規(guī)的程序也要透明，事先要公布法規(guī)草案，讓利益相關(guān)各方提出意見。透明度原則的實施，不僅更新了以往的管理觀念，而且引進(jìn)了新的管理辦法。在涉外經(jīng)濟管理領(lǐng)域率先引入的新的管理理念與方法，將會促進(jìn)政府管理水平的提高。其他領(lǐng)域也必然會對政府改進(jìn)管理、提高服務(wù)水平提出新要求，從而全面引入國際上政府管理的新理念、新方法。 五、結(jié)語 中國作為一個發(fā)展中國家，又是一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，加入WTO后，將按照嚴(yán)格的時間表兌現(xiàn)開放市場與修改有關(guān)規(guī)則的承諾。因此，中國政府轉(zhuǎn)變職能同時面臨著經(jīng)濟全球化、市場化和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)三重挑戰(zhàn)，這就使中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)比任何一個國家都更為艱巨。
中國政府職能轉(zhuǎn)變首先要解決政府與市場的關(guān)系問題，也就是正確確定政府在開放的市場經(jīng)濟中的定位。在開放的市場經(jīng)濟中，政府究竟應(yīng)該發(fā)揮什么作用，是一個非常復(fù)雜的問題，需要深入研究與探討。對于中國而言，政府職能轉(zhuǎn)變的一個基本要求，是盡快完成市場化改革，建立一個市場機制能夠充分發(fā)揮作用的市場經(jīng)濟體制。 其次，中國政府職能轉(zhuǎn)變的迫切任務(wù)是建立一個符合國際經(jīng)濟規(guī)則的體制。由于中國剛剛加入WTO，且就開放市場及接受規(guī)則做出了廣泛而深刻的承諾，現(xiàn)行體制與WTO規(guī)則尚有較大的差距，因此，按照WTO的規(guī)則與中國的承諾，修改現(xiàn)行法律法規(guī)，任務(wù)是相當(dāng)繁重的。 最后，中國政府職能轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo)，是建立一個具有國際競爭力的體制環(huán)境。在經(jīng)濟全球化背景下，國家間的競爭，體現(xiàn)為誰更能有效地吸引資金、技術(shù)、信息、人才等要素來發(fā)展本國經(jīng)濟，增強本國經(jīng)濟競爭力。政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，則是通過建立一個高效率的市場，充分發(fā)揮本國的比較優(yōu)勢，使本國投資環(huán)境更具競爭力。這包括一整套關(guān)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平交易、平等競爭、誠實信用等市場經(jīng)濟的制度與法律，以及高效、廉潔、透明的政府工作部門與官員。另外，在著力營造一個對資金、技術(shù)與人才富有吸引力的環(huán)境的同時，要完善與加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控機制，增強抵御外部經(jīng)濟沖擊的能力。 可以看到，中國政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)是艱巨的，但值得欣喜的是，中國政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了顯著的成效，并且正沿著正確的方向加快推進(jìn)，人們有理由相信，中國政府職能轉(zhuǎn)變將最終取得預(yù)期的成果。
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