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國外對華反傾銷的濫用及體制原因
國外對華反傾銷的濫用及體制原因 內(nèi)容摘要:國外針對中國產(chǎn)品“反傾銷”的摩擦不斷升溫,成為貿(mào)易糾紛中的焦點(diǎn)問題。本文分析了國際反傾銷制度的合法性與歐美等國對這一制度的濫用問題,指出反傾銷制度的濫用使中國遭受重大損失,筆者認(rèn)為國外利用我國的“市場經(jīng)濟(jì)地位”問題,使我國的反傾銷訴訟問題更加復(fù)雜化。
關(guān)鍵詞:反傾銷 替代國 市場經(jīng)濟(jì)地位
隨著中國市場化取向改革的不斷深入,中國的國際貿(mào)易地位不斷提高。在中國加入了WTO以后,中國的外貿(mào)更是以前所未有的速度向前發(fā)展。商務(wù)部2005年的報告表明2004 年中國對外貿(mào)易增長了 35.7%。在世界貿(mào)易中的排名從 2003 年的第四位上升到第三位。出口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。全年出口 5934 億美元,增長 35.4%。
但同時針對中國的貿(mào)易摩擦也繼續(xù)升溫。從總體上來看中國與其他國家的貿(mào)易摩擦越來越多。不僅增長速度加快,而且發(fā)達(dá)國家對華啟動貿(mào)易摩擦的手段也多種多樣,但其中最主要的還是對中國出口產(chǎn)品的反傾銷問題。
自1979年8月,發(fā)達(dá)國家頻繁對華啟動反傾銷措施,到2004年6月底,世界各國對華反傾銷案累計(jì)高達(dá)584起,直接影響國內(nèi)500億美元的出口。對華反傾銷所涉及的商品類別也不斷擴(kuò)展,涉及產(chǎn)品約有4000多種,涉案金額不斷攀升,到目前為止,超過1億美元的大案共約20起。中國已成為世界上遭遇反傾銷最多的國家,連續(xù)9年成為世界頭號反傾銷目標(biāo)國。
反傾銷制度的合法性與濫用
傾銷與反傾銷是國際貿(mào)易發(fā)展的產(chǎn)物,目前國際上認(rèn)同的傾銷,(總協(xié)定第六條)是指在正常的國際貿(mào)易中,某一產(chǎn)品以低于其正常價值的價格出口到另一國家或地區(qū),從而給進(jìn)口國國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)損害。基于傾銷能夠?qū)M(jìn)口國造成損害這一事實(shí),WTO《反傾銷協(xié)議》允許一國采取征收不超過傾銷幅度的反傾銷稅的措施來進(jìn)行救濟(jì)。所以反傾銷是作為WTO允許的國際上保護(hù)公平競爭的手段存在的,在維護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著積極的作用。
但近年來由于關(guān)稅的下降和非關(guān)稅壁壘受到越來越多的約束,反傾銷措施越來越成為發(fā)達(dá)國家實(shí)施貿(mào)易保護(hù)的手段,即以反傾銷之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)。以GATT第6條的反傾銷規(guī)定為例,這一條款有“天生不足”之缺陷,其主要表現(xiàn)為:條款的表述過于籠統(tǒng),從而未能明確“合理”采用反傾銷措施和“濫用”反傾銷措施的差別;根據(jù)GATT“祖父條款”的規(guī)定,各締約方對反傾銷所承擔(dān)的義務(wù),僅在與各自現(xiàn)行的法律不抵觸的范圍內(nèi)執(zhí)行。這就大大削弱了GATT反傾銷法的效力。
多哈回合上,反傾銷被列為一個談判議題,深受反傾銷之害的一些國家堅(jiān)決主張對反傾銷協(xié)議的相關(guān)條款作以修改和調(diào)整,而另一些慣常使用反傾銷措施的國家卻強(qiáng)烈反對對現(xiàn)行的反傾銷協(xié)議作任何實(shí)質(zhì)性的變動。反傾銷協(xié)議最后的走向尚無定論,但可以肯定的是,矛盾雙方的實(shí)力對比將最終決定反傾銷協(xié)議的修改與否與如何改動。
由于目前在實(shí)際操作中仍然存在許多技術(shù)性問題,導(dǎo)致濫用反傾銷的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。與此同時,隨著中國外貿(mào)的迅速發(fā)展和貿(mào)易地位的提高,加之由于中國過去實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等方面的原因,國外對中國實(shí)施反傾銷時利用制度上的特殊便利,加大了反傾銷的針對性,使中國不僅成為他國實(shí)行反傾銷的主要對象國,而且成為世界上遭遇反傾銷最多的國家。反傾銷成為中國外經(jīng)貿(mào)發(fā)展的主要障礙之一。
反傾銷中市場經(jīng)濟(jì)地位的確定
根據(jù)WTO的《反傾銷協(xié)議》,一國能否對另一國產(chǎn)品實(shí)行反傾銷的關(guān)鍵,一是對價格的認(rèn)定,二是對是否造成對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的認(rèn)定,并且兩者需要存在因果關(guān)系。在價格認(rèn)定中,雖然中國強(qiáng)調(diào)實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì),但從眾多的中國遭遇的反傾銷案件來看,導(dǎo)致國外對中國頻繁發(fā)動反傾銷的最關(guān)鍵因素是視中國為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”。
對于是否屬于“市場經(jīng)濟(jì)國家”,我國在申請加入WTO的過程中一直堅(jiān)持市場化的改革,建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)。我們自己明確的指出實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,但由于1994年《反傾銷協(xié)議》中沒有明確規(guī)定“非市場經(jīng)濟(jì)”問題,導(dǎo)致歐美等主要資本主義國家在對中國“市場經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)定上制定了新的自己的標(biāo)準(zhǔn)。如美國1988年《綜合貿(mào)易法》規(guī)定是否屬于非市場經(jīng)濟(jì),商務(wù)部要考慮:貨幣與其他國家貨幣的兌換程序;政府與工人在工資上自由談判的程度;政府對生產(chǎn)資料、資源配置和所有制的控制程度;外國公司舉辦合營企業(yè)或其他投資的允許程度等。
歐盟在1998年4月針對中國、俄羅斯市場經(jīng)濟(jì)問題出臺的反傾銷法修正案,從非市場經(jīng)濟(jì)國家的名單中排除,雖然在法律上承認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)地位,但是在政策的具體執(zhí)行上歐盟仍然認(rèn)為中國、俄羅斯兩國還處在一個市場機(jī)制轉(zhuǎn)型的過渡時期,在實(shí)質(zhì)上并未立即、自動給予中國市場經(jīng)濟(jì)待遇,而是采取了個案和逐一判別的方式進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)待遇的認(rèn)定。即以個案審查方式確定某個生產(chǎn)商是否具有市場經(jīng)濟(jì)待遇,其實(shí)質(zhì)依然是對中國出口企業(yè)的歧視。
國際上對中國是否是“市場經(jīng)濟(jì)國家”的分歧,導(dǎo)致中國在加入WTO議定書中確立了中國是“非市場經(jīng)濟(jì)國家”,并在入世15年后取消的承諾。這一承諾不僅使中國面臨的反傾銷風(fēng)險增多,影響中國企業(yè)的長期出口,而且成為制約國有企業(yè)出口的重要因素。
由于WTO是市場經(jīng)濟(jì)國家的貿(mào)易組織,其運(yùn)作遵循著市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則,因此,一種產(chǎn)品的“正常價值”當(dāng)然是以市場經(jīng)濟(jì)國家形成的產(chǎn)品價格來衡量。歐美國家理論界認(rèn)為,非市場經(jīng)濟(jì)國家,一切活動都是由政府安排和操縱的,因此不應(yīng)當(dāng)也不可能將適用于市場經(jīng)濟(jì)國家出口產(chǎn)品的反傾銷法規(guī)定同等條件的適用于非市場經(jīng)濟(jì)國家的出口產(chǎn)品。于是在WTO《反傾銷協(xié)定》第2條7款規(guī)定,該條的其他規(guī)定均不影響關(guān)貿(mào)總協(xié)定第6條1款的注解。該注解是:“對來自貿(mào)易完全或?qū)嵸|(zhì)上完全壟斷、且國家確定所有國內(nèi)價格的國家的進(jìn)口產(chǎn)品,為確定傾銷與否而進(jìn)行的價格比較存在特別的困難,為此,進(jìn)口國可認(rèn)為,與這種國家的國內(nèi)價格比較并非合適�！�
長期以來,歐美國家一直以總協(xié)定中的這個注解,作為它們對非市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)施特殊反傾銷法律的多邊依據(jù)。許多國家的反傾銷法中的“非市場經(jīng)濟(jì)”條款由此應(yīng)運(yùn)而生。美國率先于肯尼迪回合后,發(fā)明創(chuàng)造了尋找替代國來確定非市場經(jīng)濟(jì)國家正常價格的方法,從而開始扭曲傾銷本義,對非市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)施歧視的反傾銷法律。歐盟于1979年采納此方法。不難看出,歐美事實(shí)上是自己解釋發(fā)揮了總協(xié)定第6條的注解,為自己國內(nèi)法對非市場經(jīng)濟(jì)國家的歧視性反傾銷政策找根據(jù)。但是迄今為止,總協(xié)定和WTO從未適用過該注解,也從未曾有機(jī)會討論過歐美國家所發(fā)明創(chuàng)造的這種替代國的方法。但是這種替代國制度卻是實(shí)實(shí)在在地影響了中國應(yīng)對國外反傾銷訴訟的結(jié)果。
反傾銷中的替代國制度
因?yàn)橐勒者@種條款,歐美國家對非市場經(jīng)濟(jì)國家, “只要用來確定正常價值的方法是合適與合理的”,就可用某一市場經(jīng)濟(jì)國家相似產(chǎn)品的價格作為標(biāo)準(zhǔn)。
換言之,一旦一國認(rèn)定從非市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)口的貨物存在傾銷可能,并且立案調(diào)查時,反傾銷案發(fā)起國就可以以出口國為非市場經(jīng)濟(jì)國家為理由,引用與出口國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)氖袌鼋?jīng)濟(jì)國家(替代國)的成本等數(shù)據(jù),計(jì)算所謂正常價值并進(jìn)而確定傾銷幅度,施以對應(yīng)的增稅措施。 這就是所謂的第三國參照。其理論依據(jù)是:非市場經(jīng)濟(jì)國家的資源由政府控制,企業(yè)多屬于政府或受政府干預(yù),其產(chǎn)品的價格是扭曲的,不能反映真實(shí)價值。當(dāng)這些產(chǎn)品流入市場經(jīng)濟(jì)國家,即構(gòu)成對后者相關(guān)企業(yè)的不公平競爭。
但是在貿(mào)易保護(hù)主義盛行的情況下,由于目前大多數(shù)國家對中國采取反傾銷調(diào)查就是由于受到國內(nèi)企業(yè)的壓力,為了實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù),而WTO又沒有對所采用的替代國標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定,僅是指出“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)”,這就給替代國的選擇帶來極大的隨意性,這些國家就通過選擇替代國把中國產(chǎn)品定性為傾銷產(chǎn)品,而且以此確定較高的傾銷的幅度。于是,出現(xiàn)了對中國彩電反傾銷案歐盟將新加坡確定為替代國,美國將印度作為替代國。
另外有一種情況是選擇替代國時還往往受制于被選國企業(yè)合作與否。如在2001年歐盟對中國節(jié)能燈案的反傾銷調(diào)查中,幾經(jīng)周折,歐盟同意選定印尼或韓國為替代國。但是印尼和韓國的企業(yè)卻不合作。因此,歐盟最終將毫無可比性的墨西哥當(dāng)作本案替代國,導(dǎo)致對中方不利的結(jié)果。
所以,只要被視為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”,采用與該國經(jīng)濟(jì)毫不相干的第三國(替代國)的市場價格來計(jì)算該國產(chǎn)品的正常價值,那么,在反傾銷案中,都會使該國出口產(chǎn)品本來沒有傾銷而被裁定為“傾銷”,本來傾銷幅度輕微而被裁定為高度傾銷,從而給該國出口造成人為的壁壘。這就是一些發(fā)達(dá)國家頻繁打著“非市場經(jīng)濟(jì)國家”大旗,把反傾銷變成進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)或歧視政策的手段和工具的原因所在。
WTO是一個市場經(jīng)濟(jì)國家的組織。按理說,中國既然已經(jīng)加入了WTO,理應(yīng)是個市場經(jīng)濟(jì)國家。事實(shí)上,無論從GATT關(guān)于非市場經(jīng)濟(jì)的定義還是從中國的市場化進(jìn)程來看,中國應(yīng)該是一個市場經(jīng)濟(jì)國家了。
可以說,中國的“非市場經(jīng)濟(jì)地位”問題,不僅已成為我國在應(yīng)訴國外對華反傾銷案中大量敗訴的一個重要原因,讓中國企業(yè)屢次蒙冤受屈以致于被動挨打;而且嚴(yán)重的是,它阻礙了中國企業(yè)更深更廣地參與和融入世界貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)中去。這無論對中國還是對世界來說,都是不利的。所以,我們有理由要求反傾銷國從實(shí)際出發(fā)對待中國的“非市場經(jīng)濟(jì)地位”問題。我們并不是以此來追求反傾銷中的優(yōu)惠地位,只是要求貿(mào)易伙伴能夠公平地對待中國;只希望為了公平貿(mào)易而實(shí)施的反傾銷措施,不要成為擴(kuò)大不公平貿(mào)易的手段。
事實(shí)上,在中國政府的努力下,關(guān)于中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位問題已經(jīng)有了突破:2004年4月14日,中國和新西蘭同時宣布,新西蘭承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)地位,這意味著中國在獲得夢寐以求的市場經(jīng)濟(jì)地位問題上首次取得突破。新西蘭也成為第一個承認(rèn)我國市場經(jīng)濟(jì)地位的西方發(fā)達(dá)國家。截止2005年8月已有包括新西蘭、俄羅斯、澳大利亞在內(nèi)的約50個國家承認(rèn)中國的完全市場經(jīng)濟(jì)地位。部分國家也承諾不對中國適用非市場經(jīng)濟(jì)條款,中國還與美、歐盟就解決市場經(jīng)濟(jì)地位問題設(shè)立了對話機(jī)制。并進(jìn)行了幾次較為深入的溝通�？梢灶A(yù)見,隨著中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長,在有關(guān)各方的努力下,中國市場經(jīng)濟(jì)地位問題最終能夠得到較為徹底地解決。
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