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中國怎樣利用ＷＴＯ成員國地位防止別國濫用反傾銷
中國怎樣利用ＷＴＯ成員國地位防止別國濫用反傾銷 在中國即將加人世界貿(mào)易組織的時候,人們討論比較多的是加人WTO會給中國國內(nèi)法律,特別是貿(mào)易和投資方面的法律法規(guī)帶來的變化。但同時人們也應該看到,中國加人WTO也使該組織的其它成員不得不相應地修改本國法律及相關措施中與中國有關的那些規(guī)定。美國給予中國永久性正常貿(mào)易關系(PNTR)就是一個典型的例子,它將改變美國的法律與貿(mào)易措施中與中國有關的部分。本文關注的是隨著上述變化的發(fā)生,中國可以從WTO貿(mào)易規(guī)則中得到什么樣的保護。
加人WTO之后,中國可以利用WTO規(guī)則糾正來自其它國家的不公平貿(mào)易行為。包括由于不公正地使用“原產(chǎn)地規(guī)則”損害中國紡織品出口的行為、采用非關稅壁壘措施限制中國工業(yè)品出口的行為、錯誤地使用衛(wèi)生及植物檢疫規(guī)則來限制中國農(nóng)產(chǎn)品出口的行為,或者濫用“保障措施”條款來限制大批中國產(chǎn)品出口的行為等。
中國加人WTO還意味著其它成員國不能再隨心所欲地對中國產(chǎn)品進行反傾銷調(diào)查并進而加征高額的反傾銷附加關稅。眾所周知,在過去的一段時間里,中國產(chǎn)品在美國及其它一些國家反傾銷的名單里占了相當?shù)谋戎�。而且中國加人WTO以后其它國家對中國產(chǎn)品提起反傾銷案件的數(shù)量看來并不會減少,反而可能會上升,因為反傾銷案件數(shù)量的增加是與中國產(chǎn)品出口的增加緊密相關的。在反傾銷方面,中國人世帶來的好處是可以利用WTO的爭端解決機制限制其它國家濫用反傾銷法來限制中國產(chǎn)品的出口。
1994 年 關 貿(mào) 總 協(xié) 定(“GATT1994”)第六條及WTO協(xié)議中關于實施GATT反傾銷條款的協(xié)議(“反傾銷協(xié)議”)包括了對各成員國使用其反傾銷法的諸多規(guī)定。目前許多國家擁有自己的反傾銷法,對那些以不合理的低價進口的國外產(chǎn)品征收高額附加關稅,以保護受到低價進口沖擊的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。人世以后,如果中國認為其它WTO成員國對中國產(chǎn)品采取的反傾銷措施有不合理之處,可以訴諸WTO反傾銷協(xié)議中規(guī)定的爭端解決機制,并按“爭端解決規(guī)則和程序的諒解備忘錄”的有關規(guī)定尋求解決。
如果WTO支持中方的申訴,將要求采取反傾銷措施的國家返還已征收的反傾銷稅,或用其它方式對反傾銷措施帶來的貿(mào)易損失給予賠償。
本文的前半部分將回顧各國利用反傾銷法保護本國產(chǎn)業(yè)以及各國針對中國產(chǎn)品頻頻反傾銷的情況,同時本文還將簡要分析WTO反傾銷協(xié)議對中國的影響。本文下半部分將介紹中國如何利用那些WTO已裁定違反“反傾銷協(xié)議”的案例(包括涉及美國的案例)。文章還將討論除了向WTO提出正式申訴外,中方還能如何利用其成員國地位防止其它國家過濫地使用反傾銷措施。
在文章的最后還將對WTO反傾銷規(guī)則做一個總的評價。隨著WTO的發(fā)展及中國加人知叮D談判的繼續(xù)進行,上述問題將來還可能發(fā)生變化,所以對WTO與中國有關的法律的研究也應不斷進行更新。
1.反傾銷法給中國及其它國家?guī)淼耐{
中國加人WTO之時,正是世界上越來越多的國家頻頻使用反傾銷法來限制外國產(chǎn)品涌人本國市場的時候。原則上,當一國的產(chǎn)品出口到其它國家時的價格低于該產(chǎn)品在本國市場上的價格或銷售到第三國的價格,或者低于其生產(chǎn)成本價格(當然,做這些比較時要把價格修正到“出廠價”的水平上),就是傾銷行為。但美國現(xiàn)在仍把中國作為非市場經(jīng)濟國家,因為它認為中國產(chǎn)品的價格還是由政府確定的。因此,在美國商務部計算中國產(chǎn)品的正常價值時采用“推定成本法”,即收集中國產(chǎn)品的有關生產(chǎn)要素情況,如生產(chǎn)一噸某產(chǎn)品需要多少原材料、勞動力、電力、煤炭等等,然后再分別乘以從其它市場經(jīng)濟國家找到上述生產(chǎn)要素的替代價格,從而推定出“正常價值”。例如,美國商務部在針對一個產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中會先找到中國企業(yè)生產(chǎn)一噸這樣的產(chǎn)品需要用多少電,再將這一用電數(shù)乘以印度的公開電費價格,來決定中國企業(yè)生產(chǎn)該產(chǎn)品的電費成本。
如果美國商務部通過上述方式計算后發(fā)現(xiàn)中國產(chǎn)品存在傾銷,并且這種傾銷對美國同類產(chǎn)品的生產(chǎn)商造成了實質(zhì)性損害或損害的威脅,它將根據(jù)美國法律對這些進口產(chǎn)品征收反傾銷稅。盡管反傾銷稅的稅率可能大大高于WTO允許各國征收的正常關稅稅率,而且它與WTO最惠國條款看來也存在著矛盾,但對傾銷產(chǎn)品征收反傾銷稅這種做法是WTO規(guī)則所允許的。反傾銷稅可以使涉訴產(chǎn)品的進口價格大幅度上漲并因此而無法進人進口國市場。
各國越來越多地使用反傾銷手段。90年代,國際上反傾銷的案件數(shù)量大幅度增長。最初使用反傾銷措施的只有美國等少數(shù)幾個國家,現(xiàn)在很多國家,包括中國,已經(jīng)有了自己的反傾銷法。20多個WTO成員國,如墨西哥、歐盟、加拿大、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、印度、日本、韓國、泰國及印度尼西亞近年來經(jīng)常對進口產(chǎn)品進行反傾銷調(diào)查。從1987到1997年立案的反傾銷案當中,有四分之一強的反傾銷案件涉及鋼鐵產(chǎn)品。當然,反傾銷案涉及產(chǎn)品的范圍是相當廣泛的,包括化工、機械、塑料、消費品和紡織品。近年來,各國征收反傾銷稅的幅度也呈上升趨勢。
各國越來越多地依靠反傾銷措施保護本國產(chǎn)業(yè)的作法也導致WTO成員國對別國反傾銷措施投訴的增加。自1990年到1994年,在GATT爭端解決機制下進行裁決的爭議中有24%是關于成員國間所采取的反傾銷措施的。有證據(jù)表明,反傾銷問題也是WTO爭端解決機制所要處理的主要問題之一。自從WTO爭端解決機制1995年1月開始運作以來,已有9個成員國及歐盟提出了27起針對其它成員國反傾銷措施的爭端解決案,這9個國家中既有發(fā)達國家也有發(fā)展中國家,既有大國也有小國。WTO已經(jīng)對其中7起案件做出裁決,目前還有一起案件也即將裁決。
大量針對中國產(chǎn)品的反傾銷措施。眾所同知,中國是最容易被其它國家反傾銷的國家之一,因此,對中國政府和企業(yè)來說,熟悉WTO反傾銷協(xié)議并運用其爭端解決機制來保護自己是非常重要的。據(jù)統(tǒng)計,WTO成員國所進行的反傾銷調(diào)查案件,涉及中國的緊多。根據(jù)美國政府統(tǒng)計,1980年至1999年間,美國一國就對中國提起了67個反傾銷原審案,99個復審案。截至1999年底,針對中國產(chǎn)品仍然有效的反傾銷措施達36個。
當然,美國并不是唯一對中國大量采用反傾銷措施的國家。2000年前9個月,WTO成員國對中國產(chǎn)品采取了幾二項反傾銷措施(包括初裁和終裁)。所有WTO成員國對中國產(chǎn)品提取起的反傾銷調(diào)查,比對其它任何國家都要多。這些調(diào)查所涉及的產(chǎn)品范圍包括家用及辦公用品、電子及工業(yè)品、23種化工品及超過20種金屬產(chǎn)品。歐盟在對中國產(chǎn)品反傾銷方面表現(xiàn)積極度。在2000年上半年歐盟開始的5起反傾銷案中就有3起是針對中國的。近年來其它國家也大量對中國產(chǎn)品采取反傾銷措施,如黑西哥。在北美自由貿(mào)易協(xié)定即將在墨西哥生效之時,該國一次就對2000——3000種中國產(chǎn)品提出了反傾起訴,在很多案件中,被投訴的中國產(chǎn)品根本就沒有對墨西哥出口過,但由于中國不是關貿(mào)總協(xié)定的成員國,中國政府也難以阻止這些反傾銷案的發(fā)生。印度對中國也提出了大量反傾銷投訴,包括對中國的焦炭、絲綢、鋼鐵及其它多種產(chǎn)品。
中國加入WTO并不會減少別國對其產(chǎn)品反傾銷的數(shù)量。因為那些與中國生意越做越大的成員國的國內(nèi)企業(yè)會向其政府施加越來越大的壓力,要求其采取反傾銷措施對付來自中國的產(chǎn)品。美國政府已經(jīng)宣布在中國加入WTO后要對中國產(chǎn)品進一步嚴格執(zhí)行反傾銷法。由于中國目前還是WTO成員國,所以無法要求其它國家對其產(chǎn)品的反傾銷措施都符合WTO反傾銷協(xié)議的規(guī)定。中國一旦加入WTO,就應充分行使其權(quán)利,認真審視別國對中國產(chǎn)品的反傾銷措施及調(diào)查程序,以發(fā)現(xiàn)其中是否有侵害中國利益的作法,屆時中國企業(yè)也應更多地向中國政府進行咨詢,在必要時請其在反傾銷問題上與相關國家進行非正式磋商或向WTO正式提出爭端解決程序。
Ⅱ.WTO反傾銷協(xié)與中國
WTO成員國在1994年將反傾銷條款納入烏拉圭多邊協(xié)議的一部分,從而將一些GATT成員國在較早以前達成的一些共識進一步確認和擴大化。反傾銷條款的主要目的是指導一國政府如何在國內(nèi)法規(guī)的基礎上應對傾銷為,在GATT1994年第六條和18章,以及反傾銷協(xié)議附件2中,對反傾銷條款的程序規(guī)定等都有詳細敘述。WTO成員國對其它國產(chǎn)品征收反傾銷稅時必須遵守這些規(guī)定。
反傾銷協(xié)議簡況。根據(jù)WTO反傾銷協(xié)議,一國只有在證實從別國進口的產(chǎn)品確實存在傾銷情況,并且這種傾銷給本國工業(yè)造成了實質(zhì)性損害或損害的威脅時,才可以對其征習反傾銷稅。該協(xié)議規(guī)定一國政府在進行反傾銷調(diào)查時應根據(jù)涉訴產(chǎn)品在其生產(chǎn)國國內(nèi)市場的價格或出口到第三國的價格來確定其“正常價值”,如果找不到上述價格,還可以用生產(chǎn)該產(chǎn)品的生產(chǎn)成本加上利潤及相關費用推算出“正常價值”,然后以此為基礎判斷涉訴產(chǎn)品是否傾銷。反傾銷協(xié)議還規(guī)定了確定出口價格的方法及如何用出口價格和“正常價值”比較計算傾銷幅度。反傾銷協(xié)議的第3.5條就如何判定“損害”的問題做出規(guī)定。為判斷涉訴產(chǎn)品的傾銷魂否是造成本國產(chǎn)品受損害的直接原因,審理機關會考察與傾銷產(chǎn)品所造成的損害有關的一切事實,但不能將其它造成產(chǎn)業(yè)損害原因錯誤地扣在頌銷產(chǎn)品頭上。反傾銷協(xié)議就如何界定相關國內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)定了一國政府何時可以對涉訴產(chǎn)品采取臨時反傾銷措施及該措施可執(zhí)行多久。協(xié)議的附件還分別具體規(guī)定了如何對被告國家的企業(yè)進行實地核查,如何向利害關系方搜集證據(jù),以及在當事方不提取供有關信息時如何利用其他參照信息。
反傾銷協(xié)議還對傾銷調(diào)查程序做出了詳細的規(guī)定以保護被調(diào)查企業(yè)的權(quán)益。它不僅要求審理程序公正透明,還要求對已經(jīng)生效的反傾銷措施是否有必要繼續(xù)執(zhí)行進行審察,其中最基本的要求就是每五年一次的“日落復審”調(diào)查,如果有關當事方提出要求,這種審察還應更加頻繁。如果一個WTO成員國對另一成員國正在進行的反傾銷調(diào)查提出質(zhì)疑,它必須等到該國按照其國內(nèi)法律程序?qū)⒄麄�案子審理完才能向WTO提出申訴,除非該國在案件審理結(jié)束前就采取了嚴重影響成員國利益的措施。
也許正是意識到了WTO爭端解決機制的上述作用,美國在關貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判時就要求對WTO爭端解決機制干預各國采取反傾銷措施的權(quán)力加以嚴格的限制。但最后美國不得不做出部分讓步。對于一國是否采取反傾銷措施的決定,反傾銷協(xié)議第17條將爭端解決工作小組的權(quán)力限定于考察“認定事實是否正確”及對事實的評估是否公正和客觀。該工作組不能自己搜集證據(jù),也不能參考那些在反傾銷審理過程中沒有正式提出過的證據(jù)。它不能就事實問題代替當事國的審理機關做出判斷。當然,這不是說中國就不能利用爭端解決機制對別國的反傾銷措施提出質(zhì)疑。根據(jù)反傾銷協(xié)議,中方可以要求對方國家在進行調(diào)查時應做到公正和全面,對事實的評價不存在偏見,還可以要求對方對其做出的反傾銷決定給予充分的解釋。
從法律方面說,一國對WTO反傾銷協(xié)議的解釋如果是符合國際法原則的,它就是站得住腳的,即使爭端解決決工作組已經(jīng)有另外一個同樣站得住腳的解釋。當然,爭端解決工作組也有權(quán)拿當事國的司法解釋與公認的國際法原則進行比照,這就給予工作組對成員國政府解釋反傾銷協(xié)議進行審 中國怎樣利用ＷＴＯ成員國地位防止別國濫用反傾銷查提供了回旋余地�，F(xiàn)在的反傾銷協(xié)議還不夠具體和完善,它并不能包括所有的貿(mào)易形式,也未對各國采取的反傾銷措施制定一個詳細的標準。例如目前的協(xié)議只適用于貨物貿(mào)易領域反傾銷的國際規(guī)則。即使在貨物貿(mào)易領域,該協(xié)議的一些條款了過于寬泛。例如,它沒有規(guī)定一國政府在就損害問題進行評估時如何權(quán)衡各種相關證據(jù)的份量。在判斷傾銷與損害的因果關系問題瞟 準也是比較模糊的。
但是WTO反傾銷協(xié)議對成員國權(quán)益保護的規(guī)定還是非常值得肯定的。該協(xié)議將過去的關貿(mào)總協(xié)定爭端解決工作組的相關規(guī)則法律化,它還特別重申了加強對成員國相關權(quán)益保護的重要性。
反傾銷協(xié)議中對中國比較重要的部分。反傾銷調(diào)查中對一國產(chǎn)品是否存在傾銷,即以低于正常價值的價格出口的判斷是最容易通過計算得出客觀的結(jié)論的。這是因為計算是以可以核實的記錄為基礎進行的。但是,由于美國把中國作為非市場經(jīng)濟國家,美方可以利用與中國產(chǎn)品不相干的數(shù)據(jù)作為計算依據(jù)。如上所述,對來自非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品,美方會找一個相同產(chǎn)品在第三國類比成本價格來推算中國產(chǎn)品的“正常價值”。目前美國的政策是找一個與中國發(fā)展水平近似的國家做類比國,因此經(jīng)常選用印度或印度尼西亞。
反傾銷協(xié)議對如何使用類比國方法幾乎未做規(guī)定。只是在1994年關貿(mào)總協(xié)定第六條的腳注中曾提到:“如果案件涉及的產(chǎn)品是來自這樣一個國家,其貿(mào)易由國家壟斷或基本壟斷,且所有國內(nèi)價格也由國家制定,……這時會發(fā)現(xiàn)如果用該國產(chǎn)品的國內(nèi)價格與出口價格進行比較(判斷是否傾銷)有時是不合適的�！痹赪TO反傾銷協(xié)議導論當中也指出,進口國對來自非市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品進行反傾銷調(diào)查時,在確定正常價值方面有很大的自由裁量權(quán),包括使用類比國或替代國價格的方法。實踐中,美國對中國產(chǎn)品征收的反傾銷稅的稅率要高于它對來自市場經(jīng)濟國家的產(chǎn)品的稅率。
在中、美關于加人WTO的雙邊協(xié)議中,中國在15年內(nèi)仍將接受美國對非市場經(jīng)濟國家所采取的類比國價格的辦法。15年后,美國將無權(quán)再對中國采取非市場經(jīng)濟國家的對待方法。同時,美國商務部有權(quán)根據(jù)個案的情況或根據(jù)中國經(jīng)濟總體情況決定,(在15年之內(nèi),某類產(chǎn)品或整個中國經(jīng)濟已形成市場經(jīng)濟條件)已經(jīng)不適合再把中國作為非市場經(jīng)濟國家對待。當然,在美國法律中,如何認定一個非市場經(jīng)濟國家變成了市場經(jīng)濟國家的標準是模糊的。到目前為止,只有波蘭一國被認為已經(jīng)變成了市場經(jīng)濟國家。在可預見的將來,美國商務部還會繼續(xù)把中國作為非市場經(jīng)濟國家對待。
盡管美國在確定非市場經(jīng)濟國家產(chǎn)品傾銷,特別是“正常價值”問題上有很大的自由裁量權(quán),但對“損害”問題的調(diào)查方式和標準卻是和市場經(jīng)濟國家一樣的。中國可以更多地就損害調(diào)查程序及其結(jié)論向WTO提出投訴。WTO對美國國際貿(mào)易委員會的損害調(diào)查的審查將更加有章可循也將更加嚴格。
另外,反傾銷協(xié)議第15條還規(guī)定,任何國家對發(fā)展中國家進行反傾銷調(diào)查時應給予這一國家“特殊待遇”。該條還進一步規(guī)定,在對發(fā)展中國家采取可能的反傾銷措施之前,應對該措施進行評估,以確定其是否會給該國利益帶來嚴重影響。去年 10月,WTO工作組就曾宣布歐盟對印度亞麻床單征收反傾銷稅的做法違反了該條的規(guī)定。該工作組強調(diào)象歐盟這樣的成員方應積極與發(fā)展中國家協(xié)商,以尋求更加有建設性的解決方案,而不是征收反傾銷稅。印度在去年10月就美國對其定尺鋼板反傾銷案向WTO提出爭端解決要求時再次援引了第15條。當然,對中國來說,即使WTO成員國承認中國仍是一個發(fā)展中國家,但該條到底對中國有多大意義、實踐中會有多大作用還不清楚。WTO不會僅僅因為一國未能按第15條要求與發(fā)展中國家進行協(xié)商就裁定它違反了WTO反傾銷協(xié)議,但畢竟該條款清楚地規(guī)定了象美國和歐盟這樣的成員在對發(fā)展中國家征收反傾銷稅之前應先努力尋求其它的解決方式。中國應研究如何利用第15條的規(guī)定與其它成員國協(xié)商,爭取在向爭端解決機制申訴之前通過協(xié)商方式妥善解決。
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