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行政文化概念探析
行政文化概念探析 摘要 當前,行政文化越來越引起人們的關注,文化制勝成為當前行政管理的時代主題。但是,如何科學界定行政文化概念,目前我國理論界還缺乏一致的認識,尚沒有一個能夠被普遍接受的概念,這勢必影響到行政文化研究的深入和行政文化建設的展開。本文從其提出到內涵與外延的分析,簡要地概括其概念。
關鍵詞 文化 行政文化 政治文化
上世紀80年代以來,隨著我國當代行政學的重建和發(fā)展,行政文化作為一個外來的研究術語也被一同引入到行政研究的工作中�，F(xiàn)在,行政文化研究已經成為我國當代公共行政研究的重要領域。不過作為一種學術研究領域,它還處在一個探索發(fā)展階段,對其研究對象、研究范圍、研究方法甚至行政文化的概念都還沒有形成一致的認識。這無疑對行政文化研究的深入帶來極大的困惑。本文針對目前行政文化概念的不一致認識,試圖對行政文化的概念進行界定。
一、行政文化概念的提出
(一)文化―行政,當代行政學研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實證主義方法基礎之上的,在這種方法指導下,行政學理論盡管取得了一系列成果,但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后,這些思想受到了批判,胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因為功能主義者忽視了把發(fā)達的世界和欠發(fā)達的世界之間歷史的和當代的結構關系考慮在內”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在這里,胡格韋爾特所批評的缺陷也就是缺乏具體對應的、實在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關,而且是特定條件下的特定環(huán)境,對任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎之上。
而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問題,就必然地與文化聯(lián)系在一起。因為在很大程度上來說,正是文化高度體現(xiàn)了一個社會、民族所特有的那種特殊意義,也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強烈。當代西方管理學者也都強調:“管理不僅是一門學問,還是一種文化,即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化。”至此,文化與行政的問題就成為當代行政學關注的一個熱點問題,行政文化也正是在這一認識基礎上被提出的。從此,文化作為一個新的角度,為行政學的研究開辟了新的空間,也提供了一個更為科學恰當的分析行政的方法。
(二)政治文化概念的誕生,是行政文化引起世人關注的邏輯原因。我們知道,行政學是從政治學分出來的一門學科,自從威爾遜的《行政學研究》以來,行政作為“國家意志的執(zhí)行”才徹底獨立出來。但是,在研究行政學的同時不能完全撇開政治學,它始終都是受政治的影響的。概括地說,就相對而言,行政與政治關系緊密;就被包含而言,行政與政治不可分割。因而,在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相應地引起人們的關注。
二、目前我國關于行政文化概念的各種認識
行政文化不論是作為一門學科還是一種研究行政學的方法論,在我國都引起學術界的重視,但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學界還沒有形成統(tǒng)一的認識。人們對行政文化概念的概念有各種不同的看法,主要有以下幾種代表性的觀點:
(一)第一種觀點是從行政文化的主體界定的,臺灣著名學者張金鑒認為“行政文化是政府官吏和公務人員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關系及價值觀念[2]”。這種觀點揭示了作為行政主體的政府官吏和公務人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化,不過對于行政文化的內涵卻沒有明確的指出來。
(二)第二種觀點從精神層面界定,“行政文化的內涵,有廣義和狹義的不同界定,就廣義而言,行政文化是指行政意識形態(tài),以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態(tài),即在行政實踐活動基礎上所形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)[3]”。這種觀點突出了行政文化的觀念形態(tài),卻沒有明確指出行政文化的主體。
(三)第三種觀點認為,“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認的文化,是行政物質文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結合的整體[4]”這是從文化與行政的關系揭示了行政文化的內涵,但這里的文化是包含了物質、制度、精神三個方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會文化在行政這一特殊領域內的表現(xiàn)這一說法。
(四)第四種觀點從心理層面定義的,“行政文化是人們在行政實踐中產生的并反映行政實踐的觀念意識,是客觀行政進程在社會成員心理反映上的積累和積淀,是人們在一定社會內由學習和社會傳遞獲得的關于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念[5]。”行政文化是“是在特定歷史階段,社會民眾在社會化過程中所形成的關于公共行政系統(tǒng)的普遍性認知、情感態(tài)度和價值取向等心理活動的總和,是公共行政系統(tǒng)及其運行過程在社會成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀[6]�！睆男睦韺用娑x行政文化比較準確地突出了它的本質,也與政治文化的概念相一致,都是狹義方面的定義。但這兩個概念把行政文化的主體界定為社會大眾,顯然擴大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個基本問題
我們認為,合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關系,搞清楚這一概念的內涵與外延的準確定位,從而才能得出比較科學合理的定義。
(一)行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準“行政”與“文化”的契合點行政是國家意志的執(zhí)行,是國家行政機關為了實現(xiàn)國家目標而依法管理國家政務和社會公共事務的執(zhí)行性活動。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的性行為的心理動力,是推動行政過程有序進行的精神動力�？梢哉f,將文化引入行政學研究,具有一定的必然性。但是,我們要清楚的是,將國家政務和社會公共事務的管理視為一種文化現(xiàn)象,將文化引入行政的領域是為了行政學領域開拓一種新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一個領域或者是研究公共行政的一個視角。對行政文化的研究主要是為了揭示社會文化對行政主體在行政活動中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對不能文化全能論的傾向,行政文化也不是萬能的工具。
關于文化的定義眾說紛紜,主要是人們界定的角度不同。對于文化這樣一個內容豐富、復雜的概念來講,只能用哲學抽象的方法給文化確定一個大致的范圍,一般包括三種文化觀:廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會歷史實踐過程中所創(chuàng)造的物質財富和精神財富的總和。中義文化觀是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應的制度和組織機構。狹義文化觀是指社會的意識形態(tài)或社會的觀念形態(tài)。為了便于對行政文化下定義,不使概念過于寬泛,我們從狹義文化觀的角度對進行分析。因此,分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關系行政是政治過程的一部分,政治主導行政,行政反作用于政治,與行政活動有關的行政文化以及與政治活動有關的政治文化是一種既有共性,又有個性的辯證統(tǒng)一關系。政治文化主導行政文化,政治文化的改變必將帶動行政文化的改變,行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài),政治文化引導著行政文化的前進方向,從這一意義上說,其概念的內涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰(zhàn)后,隨著比較政治學研究的興起,政治文化研究開始引起學者的關注。特別是隨著大批民族國家的建立,西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度,但西方模式在廣大發(fā)展中國家的推廣并沒有達到預想的效果,有的甚至引起了嚴重的社會動蕩和社會危機。于是,部分學者將研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化與制度的互動關系,指出一定的制度必須建立在相應的文化基礎之上,必須不斷培育相應的社會文化氛圍,并提出了“政治文化”這一嶄新的概念,開啟了比較政治學新的研究領域。其中,以阿爾蒙德為代表的比較政治學體系最具權威性,他給政治文化下的定義也得到學術界的承認。“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情[7]�！蔽覀冋J為,政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來界定可理解為人們在長期的政治生活和政治實踐中所形成和發(fā)展的,對政治活動、政治關系、政治形式及自身在政治活動中的地位和角色的政治意識形態(tài)、政治心理傾向和政治價值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應該從狹義的角度來界定,從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識的角度去把握行政文化概念。
(二)行政文化內容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對于行政文化的主體,我比較認同臺灣學者張金鑒的看法,把行政文化的主體界定為政府官員和公務人員。有的學者從生態(tài)學的角度認為,行政文化是政府官員和人民大眾相互認同、相互作用而形成的,所以行政文化的主體既包括政府人員,也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對此,我們認為應該從狹義的角度來界定行政文化的概念,是在行政人員之間的相互活動之間即行政過程中形成的,而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者,他們雖然也參與了行政活動,但最終是通過行政人員來界入行政過程的,所以從根本上說不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內涵與外延。行政文化是從文化的高度來認識和研究社會公共行政管理工作,從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性,從文化底蘊角度來研究如何全面提高國家公務員整體素質的一種思想道德文化體系,一種精神文化的復合體,包含著極其豐富的內涵。
首先,從文化的角度把握行政文化的本質。行政文化是文化的下位概念,是社會文化中行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式,它與社會行政活動有著直接的關系。政治文化是社會文化體系中的一個特殊方面,是上層建筑中意識形態(tài)領域的一種特殊文化,是人們參與政治活動所形成的文化。行政文化是政府在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式。它包括行政人員對行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價值等。所以把握行政文化,要從文化的角度來看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,從文化的角度看行政,把握行政中的文化,這才是行政文化的本質。
其次,要充分認識行政文化的特征。行政文化同文化一樣,是人的后天實踐的產物,是通過學習、傳遞而被社會成員接受掌握。具體來說,行政文化有三個特征:①時代性。行政文化是階級社會的產物,具有鮮明的時代特征。另外,作為一種社會文化形態(tài),不是凝固不變的,它總是隨著社會的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響,并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎上形成和發(fā)展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀,表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因為歷史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習慣及價值觀念的不同,各國行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來的文化意識和特色,即不同的國家存在著不同的行政文化模式。
一個概念在正確反映對對象本質的同時,也要反映具有這些本質屬性的對象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政價值,行政態(tài)度,行政道德,行政思想以及行政習俗。
行政價值是行政文化核心的價值觀。行政價值觀是價值觀在行政領域內的具體化,是行政主體對行政活動及其目標、結果的穩(wěn)定的心理取向、評價標準和行為定勢,實質是行政主體需要和利益的內化。行政價值觀是人的行為的內在驅動力,是一定社會行政管理的整體化、意志化、個體化的群體意識,從根本上決定了行政活動的走向。
行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過程中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的評價和行為傾向,突出表現(xiàn)為行政情感,即行政主體在行政過程中的直觀評價和內心體驗,如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內心并以一定的善惡標準調整行政關系、指導行政行為的規(guī)范準則。行政思想是對行政活動的一種高級的理性思維和高度抽象的精神活動。它是對行政活動的一種本質的、自覺的反映,并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來。
行政習俗是行政文化的行為樣式 和載體,是行政主體在長期共同生活中形成的具有普遍意義的習慣和風俗。
四、結論
基于以上對行政文化的分析,我們認為應該這樣定義行政文化:所謂行政文化是指行政人員在一定的社會文化文化背景下所形成的對行政體系行政活動的態(tài)度、情感、信仰、價值觀等觀念,以及行政人員中行政實踐中所遵循的行政原則、行政傳統(tǒng)和行政習慣等。作為行政管理深層次的軟件因素,行政文化綜合反映了政府管理的進步狀,是行政管理之魂。
參考文獻
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