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權(quán)力監(jiān)督是反腐敗的關(guān)鍵
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[論文摘要] 加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督,是馬克思主義政治學(xué)說(shuō)的重要內(nèi)容,也是社會(huì)主義政權(quán)建設(shè)的必然要求。社會(huì)主義國(guó)家只有建立和健全依法行使權(quán)力的制度,不斷強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督機(jī)制,才能建立社會(huì)主義的民主政治,建成社會(huì)主義的法治國(guó)家,最終達(dá)到從根本上遏制腐敗的目的。因此,權(quán)力監(jiān)督既是社會(huì)主義民主政治的重要支柱,又是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容。
社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主,社會(huì)主義制度本身就要求最為完善、最為有效地保護(hù)人民的權(quán)利,但社會(huì)主義的公共權(quán)力不會(huì)由于社會(huì)制度的先進(jìn)性而自動(dòng)免除被變異的風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)有的條件下,人民還不可能實(shí)現(xiàn)直接行使國(guó)家權(quán)力,國(guó)家權(quán)力是以層層委托的方式運(yùn)行的。要把社會(huì)主義的公共權(quán)力在人民中間落到實(shí)處,讓人民真正當(dāng)家作主,就必須使人民對(duì)國(guó)家權(quán)力及其具體的運(yùn)行具有監(jiān)督制約能力。同時(shí),現(xiàn)代法治與權(quán)力監(jiān)督具有連動(dòng)性,一方面權(quán)力監(jiān)督是現(xiàn)代法治的核心,另一方面現(xiàn)代法治是權(quán)力監(jiān)督最有效的力量。權(quán)力監(jiān)督作為現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容,不僅要求不同的國(guó)家權(quán)力分別由不同主體行使,以權(quán)制權(quán),相互制衡,而且絕對(duì)排斥政府的專(zhuān)斷、特權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)的存在,如果違背權(quán)力行使規(guī)范錯(cuò)誤地行使權(quán)力,就要被糾正或處罰,其實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力運(yùn)用的制約,是對(duì)權(quán)力消極作用的遏制。因此,權(quán)力監(jiān)督既是社會(huì)主義民主政治的重要支柱,又是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容。
一、權(quán)力監(jiān)督是社會(huì)主義民主政治的重要支柱
社會(huì)主義民主的基本含義包括兩個(gè)方面:一方面,民主并不直接地表現(xiàn)為所有的人民個(gè)體都去行使當(dāng)家作主的權(quán)力,而是將這種權(quán)力委托給人民中最能為實(shí)現(xiàn)人民意志和愿望的優(yōu)秀分子代表自己去行使這種權(quán)力,在我國(guó)即表現(xiàn)為先通過(guò)選舉的形式產(chǎn)生出人民代表,再由代表選舉人民的公仆。另一方面,如果人民選出的代表和代表選出的公仆不能按照人民的意志和愿望行使權(quán)力或違背人民的意志、甚至損害人民的利益,人民則可以通過(guò)罷免的形式收回委托的代表權(quán)和國(guó)家事務(wù)管理權(quán)。因此,沒(méi)有社會(huì)主義民主就沒(méi)有真正的權(quán)力監(jiān)督,沒(méi)有權(quán)力監(jiān)督支撐的民主則是虛偽的民主,建設(shè)高度的社會(huì)主義民主政治,就必須不斷加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督,這是社會(huì)主義政權(quán)建設(shè)的必然要求,也是社會(huì)主義民主政治的重要支柱。
我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家,憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。但由于初級(jí)階段我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展水平還不高,我們的民主還只能以間接的形式為主,不可能實(shí)現(xiàn)馬克思主義經(jīng)典作家所設(shè)想的“通過(guò)人民自己實(shí)現(xiàn)人民管理國(guó)家”,[1]也達(dá)不到“普遍吸收所有的勞動(dòng)者管理國(guó)家”[2]的理想境界特別是中國(guó)有13億人口,要讓無(wú)產(chǎn)階級(jí)及其政黨組織全體社會(huì)成員直接行使國(guó)家權(quán)力既不現(xiàn)實(shí)也不可能,而只能將其委托給民選機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)行使,人民代表大會(huì)又將各種具體的權(quán)力委托給各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān),各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)又層層委托給各級(jí)組織和個(gè)人,這樣無(wú)論就權(quán)力的產(chǎn)生還是權(quán)力的運(yùn)行,都產(chǎn)生了層層委托和代理關(guān)系,即國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員權(quán)力的行使是基于人民的同意和委托,人民通過(guò)選舉出真正符合民意的代表組成全國(guó)及地方人民代表大會(huì),再由此產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),行使管理國(guó)家的權(quán)力。人民將自己的權(quán)力委托給政府,政府就應(yīng)向人民負(fù)責(zé),忠于人民的意志和利益;人民把權(quán)力交給公職人員行使,就理所當(dāng)然地有權(quán)對(duì)公職人員行使權(quán)力的過(guò)程及其結(jié)果實(shí)行監(jiān)督。
腐敗作為一種政治行為,它總是依附于一定的權(quán)力而存在,而又背離權(quán)力委托者意愿的行為。一些民選機(jī)構(gòu)和代表在當(dāng)選之初,知道注意傾聽(tīng)民眾的呼聲,按民意辦事,但時(shí)間一長(zhǎng),則在管理實(shí)踐中出現(xiàn)了把自己的意志當(dāng)作人民意志的現(xiàn)象,甚至把自己意志強(qiáng)加于民;國(guó)家權(quán)力的權(quán)威性和強(qiáng)制性又加速了權(quán)力蛻變的過(guò)程,人民公仆就變成了人民的主宰,開(kāi)始了以權(quán)謀私。馬克思恩格斯指出“社會(huì)起初用簡(jiǎn)單分工的辦法,為自己建立了一些特殊機(jī)關(guān)保護(hù)自己的共同利益。但是后來(lái),這些機(jī)關(guān),而其中最主要的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),為了追求自己的特殊利益,從社會(huì)公仆變成了社會(huì)的主宰�！盵3]
社會(huì)主義民主的本質(zhì)就是人民當(dāng)家作主,社會(huì)主義制度本身就要求最為完善、最為有效地保護(hù)人民的權(quán)利。獨(dú)裁和專(zhuān)制不是社會(huì)主義,以權(quán)謀私、權(quán)力濫用也不是社會(huì)主義。但這種性質(zhì)的權(quán)力不會(huì)由于社會(huì)制度的先進(jìn)性而自動(dòng)免除了被變異的風(fēng)險(xiǎn)性。凡是不受監(jiān)督和制約的公共權(quán)力,必然被濫用而導(dǎo)致腐敗。過(guò)去,我們習(xí)慣于將國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定為理想的公仆政府,將國(guó)家公職人員設(shè)定為道德高尚、盡忠職守的人,不注重監(jiān)督的制度化、法律化。結(jié)果,腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。所以,只有將公共權(quán)力置于一個(gè)有效制約的機(jī)制下,不斷加強(qiáng)對(duì)公職人員行使權(quán)力的監(jiān)督,才能使公共權(quán)力正常合理地運(yùn)作,才能保證公仆為實(shí)現(xiàn)人民意志和愿望而盡職盡責(zé),才能保證各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員正確地行使人民賦予的權(quán)力,促使其做好“公仆”而不蛻變?yōu)椤爸魅恕?才不至于使掌權(quán)人因?yàn)E用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞,避免公仆以公權(quán)謀私利,最終達(dá)到遏制以至根除腐敗的目的。這是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的需要,是社會(huì)主義民主政治的重要支柱。
二、權(quán)力監(jiān)督是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容
法治在制度上起始于法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制,從一開(kāi)始它就意味著控權(quán)制度的存在和權(quán)力制衡原則的被遵守,制約公共權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利是法治的本質(zhì)。對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督,是現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容,也是反對(duì)公權(quán)私化抑制腐敗的根本途徑
現(xiàn)代法治充分認(rèn)識(shí)到權(quán)力是一種特殊的社會(huì)力量,具有強(qiáng)大的控制力、支配力和強(qiáng)制力,能對(duì)社會(huì)生活的諸多方面產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響,不僅強(qiáng)調(diào)政府要維護(hù)和執(zhí)行法律,更強(qiáng)調(diào)政府本身要做服從法律的楷模,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與正義是現(xiàn)代法治社會(huì)的主要特征。現(xiàn)代法治關(guān)注的焦點(diǎn)是有效地制約、合理地運(yùn)用公共權(quán)力�，F(xiàn)代法治的價(jià)值與基本功能是對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效監(jiān)督和制約,主要體現(xiàn)在:第一,預(yù)防性功能。保證權(quán)力運(yùn)行符合人民利益這一正確方向,防止權(quán)力所有者與權(quán)力行使者關(guān)系錯(cuò)位,以至損害“主人”利益。第二,懲治性功能。確立權(quán)力行使者的行為規(guī)范,明確界定其職責(zé)范圍,依法追究權(quán)力行使者權(quán)力腐敗的責(zé)任。第三,協(xié)調(diào)性功能。協(xié)調(diào)人們的各種社會(huì)需求,調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。三方面歸結(jié)為一點(diǎn),最根本的就是約束權(quán)力行使者正確行使權(quán)力,即要求權(quán)力行使者不能隨心所欲地、為所欲為地行使手中執(zhí)掌的權(quán)力,必須按權(quán)力行使規(guī)范使用權(quán)力,如果違背權(quán)力行使規(guī)范,錯(cuò)誤地行使權(quán)力,就應(yīng)該被糾正,這糾正的過(guò)程就是權(quán)力監(jiān)督。
法治與權(quán)力監(jiān)督具有連動(dòng)性,一方面權(quán)力監(jiān)督是法治的核心,另一方面法治是權(quán)力監(jiān)督最有效的力量。權(quán)力監(jiān)督作為法治的核心內(nèi)容,不僅要求不同的國(guó)家權(quán)力分別由不同主體行使,以權(quán)制權(quán),相互制衡,而且絕對(duì)排斥政府的專(zhuān)斷、特權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)的存在。其實(shí)質(zhì)是對(duì)權(quán)力運(yùn)用的制約,是對(duì)權(quán)力消極作用的遏制。腐敗是以公共權(quán)力為資本、背離公共利益目標(biāo)、為個(gè)人或集團(tuán)謀取物質(zhì)利益與非物質(zhì)利益的行為,其本質(zhì)是以公權(quán)謀私利。這時(shí),公共權(quán)力雖然還保持著公共權(quán)力的外表并且仍處于其他公共權(quán)力的聯(lián)系中,由于缺乏權(quán)力監(jiān)督,已經(jīng)喪失公共性。因此,失去權(quán)力監(jiān)督的腐敗,既依附于一定的權(quán)力而存在,又是一種權(quán)力的異化現(xiàn)象。腐敗分子將人民賦予的權(quán)力作為資本加以運(yùn)用,利用權(quán)力的強(qiáng)制作用,使公權(quán)私化,變?yōu)槠渚鹑≠Y本、謀取私利的工具。不加制約的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。
腐敗是怎樣產(chǎn)生的呢?公權(quán)變異一般要經(jīng)過(guò)這樣的過(guò)程:第一,公權(quán)與職務(wù)相分離。職務(wù)是為履行特定的權(quán)力而設(shè)置的。正常情況下,職務(wù)是不能用來(lái)交換的,不能做與職務(wù)無(wú)關(guān)的事。當(dāng)竊權(quán)者獲得職務(wù),做出職務(wù)的限制范圍之外的事,這就出現(xiàn)了公權(quán)與職務(wù)的分離。第二,公權(quán)與主體相分離。公權(quán)的個(gè)人主體是形式主體,若個(gè)人主體違背公意,那么,公權(quán)的形式主體與所代表的那個(gè)真實(shí)的主體發(fā)生分離,真實(shí)主體的意志被剝奪。權(quán)力擺脫了既定的主體,執(zhí)行著個(gè)體意志,成為可以轉(zhuǎn)讓獲利的稀缺資源。第三,公權(quán)與客體相分離。公權(quán)有著特定的客體,有特定的服務(wù)范圍。與公眾群體主體分離后的公權(quán),轉(zhuǎn)到個(gè)人主體手中,被當(dāng)作神奇的增值物,聽(tīng)命于個(gè)人主體的私利要求,改變了特定對(duì)象物。第四,公權(quán)與職能相分離。公權(quán)的職能成為滿(mǎn)足竊權(quán)者私欲的手段。第五,整個(gè)權(quán)力體系發(fā)生了變異。隨著公權(quán)與主體、客體、職務(wù)、職能的分離,公權(quán)發(fā)生了劇烈的變異,這時(shí),抽象的公權(quán)形式依然存在,具體的公權(quán)實(shí)質(zhì)性被轉(zhuǎn)移,私權(quán)徹底侵蝕、毒化了公權(quán)。公權(quán)代表的公共利益被完全背叛了�？梢�(jiàn),失去權(quán)力監(jiān)督與制約,腐敗就會(huì)產(chǎn)生。
長(zhǎng)期以來(lái),由于人治的傳統(tǒng)影響,我們?cè)诜治龊吞幚碚螁?wèn)題時(shí),總是特別強(qiáng)調(diào)“人”的因素,而忽視了“制度”方面的因素,對(duì)權(quán)力的授予和行使也是這樣。過(guò)去,我國(guó)習(xí)慣于依靠思想教育,習(xí)慣于依靠道德的力量來(lái)維護(hù)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的廉潔性。這種權(quán)力監(jiān)督確實(shí)也起了一定的作用。誠(chéng)然,對(duì)掌權(quán)者來(lái)說(shuō),通過(guò)經(jīng)常性的思想道德教育,加強(qiáng)道德自律,使其具有較強(qiáng)的抵御外界腐蝕能力,對(duì)于防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生無(wú)疑是必要的。但人的自我約束具有較大的隨意性和不穩(wěn)定性,在不同環(huán)境影響下差別也很大,菲律賓反貪局一著名人士把腐敗模式概括為:“腐敗=權(quán)力+缺乏控制力+機(jī)會(huì)”這個(gè)模式說(shuō)明,權(quán)力行使者在物質(zhì)利益驅(qū)動(dòng)和客觀(guān)環(huán)境誘惑下,很容易出現(xiàn)以權(quán)謀私。僅僅依靠建立在對(duì)掌握和行使權(quán)利者的良知和個(gè)人品質(zhì)的充分信任基礎(chǔ)上的道德約束、良心約束,終究難以奏效。一旦當(dāng)權(quán)者道德防線(xiàn)崩潰,權(quán)力必將走向腐敗。恩格斯指出:“人來(lái)源于動(dòng)物這一事實(shí)已經(jīng)決定了人永遠(yuǎn)不能擺脫獸性,所以問(wèn)題永遠(yuǎn)只能在擺脫得多些或者少些,在于獸性和人性程度上的差異�！盵4]因此,單靠掌權(quán)者的自我約束,不足以從根本上解決腐敗問(wèn)題,權(quán)力監(jiān)督才是治理腐敗的關(guān)鍵。事實(shí)上,人治是作為法治的對(duì)立面出現(xiàn)的,人治與法治的根本區(qū)別不在于有沒(méi)有法律,而在于法與人的關(guān)系,法與權(quán)的關(guān)系。在法治條件下,法高于人,法控制權(quán),法決定掌權(quán)者的命運(yùn);而在人治條件下,則人高于法,權(quán)大于法,掌權(quán)者決定法的命運(yùn)。切實(shí)改變過(guò)多的“人治”因素,改變“以言代法,以權(quán)代法”的狀況,防止濫用權(quán)力,最有效的方法是以監(jiān)督權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力。今天,我們迫切需要在法治建設(shè)進(jìn)程中加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效監(jiān)督。
注釋
[1]《馬克思恩格斯全集》第17卷.人民出版社,1963年11月,第366頁(yè)
[2]《列寧全集》第34卷.人民出版社,1985,第49頁(yè)
[3]殷嘯虎,王志林,成兆奎.“構(gòu)建有中國(guó)特色的權(quán)力制約機(jī)制”.《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》,2001年第2期
[4]《馬克思恩格斯選集》第3卷.人民出版社,1995,第135頁(yè)。
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