政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào)

政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào) 1.引言：關(guān)于政府的多維視野
　　政府自誕生以來(lái)就是一個(gè)含義寬泛、作用巨大、影響深遠(yuǎn)的概念，以至于吸引了哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等許多社會(huì)科學(xué)中的一代又一代學(xué)人智者的注意力，形成了很多有價(jià)值的人類(lèi)智力成果和精神財(cái)富。然而，我們又不得不承認(rèn)，迄今為止，對(duì)于這個(gè)“一半是魔鬼一半是天使”的政府的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)未窮盡；（注：諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾思指出：國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。國(guó)家作用的這種兩面性被人們稱(chēng)為“諾思悖論”。）來(lái)自不同時(shí)代、不同學(xué)科、不同學(xué)者的不同觀點(diǎn)，匯聚成五光十色的關(guān)于政府（國(guó)家）的理論譜系，構(gòu)成一幅動(dòng)人的歷史畫(huà)卷。借助前輩先賢提供的這些理論“階梯”，作者擬從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野，并通過(guò)對(duì)某省某市一民營(yíng)市場(chǎng)三次開(kāi)業(yè)三次被搞垮的典型案例的剖析，從而對(duì)“真實(shí)世界”里政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào)的原因、機(jī)制、對(duì)策等問(wèn)題進(jìn)行探討。
　　  1.1  作為整體假設(shè)的政府：一元利益目標(biāo)
　　作為公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究對(duì)象的政府（國(guó)家），大都隱含著這樣的假設(shè)：即政府是一個(gè)統(tǒng)一的公共部門(mén)，是一個(gè)抽象的整體。于是，在很多研究者的文獻(xiàn)里，都有意或無(wú)意地忽略了國(guó)家、政府、統(tǒng)治者等概念的聯(lián)系與區(qū)別，包括2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主之一的斯蒂格利茨在《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》一書(shū)中也沒(méi)有對(duì)此三個(gè)概念加以區(qū)分。（注：斯蒂格利茨，《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》，中國(guó)物資出版社，1998年版。）
　　其實(shí)，國(guó)家、政府、統(tǒng)治者之間的區(qū)別是明顯的：國(guó)家更多地偏重地域和疆域的概念，政府指的是政體安排，而統(tǒng)治者指的是具體控制權(quán)利的人。但進(jìn)一步看，它們之間的內(nèi)在聯(lián)系更為緊密：國(guó)家的管理職能是由政府來(lái)行使的，政府最終要掌握在統(tǒng)治者手中，因此在一般情況下，的確勿需對(duì)之加以明確區(qū)分。
　　什么是國(guó)家？社會(huì)學(xué)家韋伯認(rèn)為：國(guó)家是一個(gè)在某個(gè)給定地區(qū)內(nèi)對(duì)合法使用強(qiáng)制手段具有壟斷權(quán)的制度安排。關(guān)于政府，一般認(rèn)為政府是許多社會(huì)組織中的一個(gè)，是一個(gè)“超級(jí)企業(yè)”（科斯語(yǔ)）；諾思認(rèn)為，政府（國(guó)家）是一種在暴力方面具有比較優(yōu)勢(shì)的組織。因此，政府與其他組織的主要區(qū)別在于兩個(gè)方面：一是政府對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性，也就是擁有全體社會(huì)成員；二是政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。由此導(dǎo)致政府這種特殊組織與其他組織在起源演進(jìn)、形態(tài)結(jié)構(gòu)、行為方式、利益目標(biāo)等諸多方面的差異。
　　從國(guó)家的起源來(lái)看，主要有兩種理論：一是契約理論，二是掠奪或剝削理論。以霍布斯為代表的國(guó)家契約理論認(rèn)為：在國(guó)家產(chǎn)生以前的狀態(tài)是一種被稱(chēng)為“霍布斯叢林”的“所有人反對(duì)所有人”的自然狀態(tài)；國(guó)家是為了擺脫自然狀態(tài)的產(chǎn)物。即人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的生命和各種權(quán)利，共同約定，訂立契約，將權(quán)力交給一些最能保護(hù)他們利益的人代管。也就是說(shuō)，從契約上講，國(guó)家是被公眾創(chuàng)造出來(lái)的保護(hù)公眾權(quán)益、調(diào)解社會(huì)糾紛的機(jī)構(gòu)。進(jìn)而，該理論認(rèn)為，由國(guó)家來(lái)組織、實(shí)施各種契約可以節(jié)約各種簽約成本、實(shí)施成本和保護(hù)成本。而以馬克思主義者為代表的國(guó)家掠奪理論認(rèn)為：國(guó)家是某一階級(jí)或集團(tuán)的代理者，它的作用是代表該階級(jí)或集團(tuán)對(duì)其他階級(jí)或集團(tuán)進(jìn)行壓迫和剝削。國(guó)家界定一套產(chǎn)權(quán)的目的在于使權(quán)力集團(tuán)的收益最大化而無(wú)視其他社會(huì)集團(tuán)的利益，也無(wú)視它對(duì)社會(huì)整體福利的影響。（注：其實(shí)，在政治學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)里對(duì)國(guó)家理論有許多全面深入的研究，尤其值得指出的是列寧的著名論斷，即“國(guó)家是階級(jí)對(duì)抗不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)。在階級(jí)對(duì)抗不能客觀地得到調(diào)和的時(shí)間、地點(diǎn)和程度，國(guó)家就出現(xiàn)了。反過(guò)來(lái)，國(guó)家的存在證明了階級(jí)對(duì)抗是不可調(diào)和的”。有關(guān)這方面的內(nèi)容可參閱羅納德·H  ·奇爾科特的《比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年版，第158～196頁(yè)。）
　　諾思（1995）認(rèn)為：上述兩種理論均不能涵蓋歷史和現(xiàn)實(shí)中所有的國(guó)家形式，不具有一般性和普遍性。他進(jìn)一步指出，契約論雖然可以解釋為什么國(guó)家提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)地使用資源的框架，從而促進(jìn)福利的增加。但是，國(guó)家既作為每一個(gè)契約的第三者，又是強(qiáng)制力的根源，使它成為契約各方爭(zhēng)奪決策控制權(quán)的戰(zhàn)場(chǎng)；各方都希望能按有利于自己集團(tuán)的方式再分配福利和收入。盡管契約論解釋了最初簽訂契約的得利，卻無(wú)法說(shuō)明各利益集團(tuán)在其后的最大化行為。而掠奪論則忽略了契約的最初簽訂的得利而著眼于掌握國(guó)家控制權(quán)的人從中榨取租金，并不能說(shuō)明在一個(gè)國(guó)家內(nèi)的互利合作關(guān)系。因此，上述兩種理論都似乎犯了極端化的錯(cuò)誤。事實(shí)上，國(guó)家兼有契約和掠奪兩重特性。在此基礎(chǔ)上，諾思提出了國(guó)家的“暴力潛能”分配論，認(rèn)為：如果暴力潛能在公民之間進(jìn)行公平分配，便產(chǎn)生契約性的國(guó)家；相反，如果分配是不平等的，則產(chǎn)生掠奪性的國(guó)家。（注：參見(jiàn)道格拉斯·C·諾思（1994  中文版）《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，第21～22頁(yè)。）
　　那么，這樣的國(guó)家或政府具有哪些基本特征呢？諾思將其概括為三個(gè)方面：（注：諾思在這里使用的國(guó)家模型是建立在只有一個(gè)追求福利或效用最大化的統(tǒng)治者的假設(shè)基礎(chǔ)之上的，這與現(xiàn)實(shí)中的多元、多級(jí)政府存在較大的差異。）第一，國(guó)家為獲得收入，以提供保護(hù)、公正等社會(huì)服務(wù)作交換；而提供這種服務(wù)政府比任何其他組織都具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。第二，為使國(guó)家收入最大化，作為壟斷者的國(guó)家總是將選民分為各個(gè)集團(tuán)，并為每一個(gè)集團(tuán)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)。第三，由于總是存在著能提供同樣服務(wù)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，國(guó)家受制于其選民的機(jī)會(huì)成本。它的對(duì)手是其他國(guó)家以及在現(xiàn)存政治－經(jīng)濟(jì)單位中可能成為潛在統(tǒng)治者的個(gè)人。也就是說(shuō)，國(guó)家的權(quán)利并非是不受約束的。從這里我們也可以看出諾思眼里的國(guó)家就是政府。
　　對(duì)于國(guó)家的行為目標(biāo)，諾思認(rèn)為，國(guó)家是以一個(gè)理性人的方式采取行動(dòng)，其追求目標(biāo)是自身效用的最大化。因此，古往今來(lái)的國(guó)家都有兩個(gè)基本目的：一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則（即在要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu)），這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大，從而稅收增加，亦即整個(gè)社會(huì)福利最大化。第二個(gè)目的將導(dǎo)致一系列公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，以便降低界定、談判和實(shí)施作為經(jīng)濟(jì)交換基礎(chǔ)的契約所引起的費(fèi)用。
　　值得注意的是，上述研究都是放眼于整個(gè)人類(lèi)歷史長(zhǎng)河所得到的結(jié)果，國(guó)家與政府基本上是被賦予同樣的含義，因而是可以相互替換的。此外，它們都隱含了一個(gè)假設(shè)前提：政府（國(guó)家）是作為一個(gè)整體與其他組織（企業(yè)、市場(chǎng)）相對(duì)應(yīng)的。因此，它的利益目標(biāo)是單一的，也就是說(shuō)，政府（國(guó)家）猶如理性人一樣，總是在追求自己效用的最大化。這就為人們正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)中的政府行為帶來(lái)了障礙。
　　  1.2  現(xiàn)實(shí)中的多級(jí)政府：多元利益目標(biāo)的根源
　　如前所述，經(jīng)濟(jì)學(xué)家為便于從本質(zhì)上分析政府（國(guó)家）組織與其他組織的異同，于是對(duì)政府組織作了整體性假設(shè)。在這種假設(shè)前提下，的確讓我們從宏觀總體上、從理性思維上更清楚地認(rèn)識(shí)了政府的組織行為特征和功能作用。但當(dāng)我們的目光聚焦到現(xiàn)實(shí)中的政府行為時(shí)，許多令人迷惑的現(xiàn)象和問(wèn)題便油然而生。
　　諾思早就認(rèn)識(shí)到，國(guó)家（政府）一半是魔鬼一半是天使，既是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源，其關(guān)鍵就在于政府的活動(dòng)和行為是增進(jìn)還是損害了市場(chǎng)的功能和作用，是增加還是降低了市場(chǎng)交易和政府交易的費(fèi)用。那么，進(jìn)一步的問(wèn)題就是，政府為什么具有這樣尖銳對(duì)立的矛盾沖突呢？
　　一個(gè)簡(jiǎn)單的解釋是現(xiàn)實(shí)中的政府是一個(gè)多級(jí)政府。D·金（DavidKing）在《多級(jí)政府問(wèn)題》一文中開(kāi)宗明義地指出，“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的許多討論都隱含地假定：在任何國(guó)家，公共部門(mén)都是由單一的政府實(shí)體組成的。然而，在實(shí)踐中，每個(gè)國(guó)家實(shí)際上都有若干級(jí)次或?qū)哟蔚恼�府。除中央政府以外，通常都存在一�?jí)或多級(jí)地方政府”。（注：引自《公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問(wèn)題》，中國(guó)稅務(wù)出版社，2000年版，第189頁(yè)。）在這篇論文中，他主要從財(cái)政問(wèn)題上探討了多級(jí)政府面臨的一些沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題，如各級(jí)政府應(yīng)該分別執(zhí)行哪些職能？各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)如何籌措資金？哪級(jí)政府應(yīng)征收哪種稅？各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)具有怎樣的財(cái)政補(bǔ)貼關(guān)系并如何設(shè)計(jì)這種財(cái)政補(bǔ)貼？等等。顯然，這些論述僅僅為我們的問(wèn)題——政府為何具有多元利益目標(biāo)——提供了進(jìn)一步分析思考的線索。
　　那么，現(xiàn)實(shí)中的政府究竟包含有哪些關(guān)系和層面呢？第一，中央政府與各級(jí)地方政府之間的關(guān)系。盡管不同國(guó)家在地方政府的設(shè)置方式與級(jí)次方面會(huì)有不同，但中央政府與地方政府在權(quán)利分配方面存在沖突卻是各國(guó)共存的現(xiàn)象。這一方面是由各級(jí)政府之間政治職能分工的差異客觀決定的，如中央政府擔(dān)負(fù)著國(guó)防與外交的任務(wù)，而地方政府卻可免于這種責(zé)任，這既是國(guó)家獨(dú)立、統(tǒng)一的標(biāo)志，也是由于國(guó)防、外交等事務(wù)具有無(wú)限規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)可以大大節(jié)約外部交易費(fèi)用。另一方面，由于權(quán)利總是一種稀缺的、珍貴的資源，作為理性經(jīng)濟(jì)人的中央政府和地方政府在追求各自效用最大化的過(guò)程中，不可避免地會(huì)為爭(zhēng)奪權(quán)利資源而產(chǎn)生利益沖突。第二，地方各級(jí)政府之間的關(guān)系。這里包括縱向的上下級(jí)政府間的隸屬關(guān)系和橫向的同級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。這些錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系表現(xiàn)為形形色色的矛盾沖突，但其本質(zhì)仍然是各級(jí)政府如何更多地獲取有限的權(quán)利資源從而使自身的利益或效用最大化。這是因?yàn)楦鱾�(gè)政府所具有的歷史條件、資源稟賦、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平等因素可能不同，他們的目標(biāo)函數(shù)的自變量也可能表現(xiàn)為多種多樣，但追求自身利益或效用最大化卻是政府作為理性經(jīng)濟(jì)人的一致要求，在面臨稀缺資源約束的條件下，他們之間利益目標(biāo)的沖突也就在所難免。第三，政府內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系。一般而言，所有政府都是由若干職能部門(mén)組成的，少者三五個(gè)，多則上百個(gè)。在正常情況下，各部門(mén)分工協(xié)作、各司其職，共同為實(shí)現(xiàn)政府的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而努力。然而，深入地分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，各職能部門(mén)由于所行使的職權(quán)范圍不同進(jìn)而導(dǎo)致他們的利益目標(biāo)的不完全一致，就有可能產(chǎn)生合作與沖突并存的局面。究竟是合作勝于沖突還是相反，完全取決于他們之間利益目標(biāo)的相似程度，也就是取決于政府內(nèi)部的制度安排。第四，政府與其代理人——官員之間的關(guān)系。（注：對(duì)于政府中的委托－代理機(jī)會(huì)主義問(wèn)題，德國(guó)的柯武剛、史漫飛論述道：“縱觀歷史，與政治權(quán)力有關(guān)的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是政府代理人——不論其是世襲的統(tǒng)治者、民選議員、部長(zhǎng)還是被任命的政府官員——都受誘惑而按其私利行事。換言之，委托－代理問(wèn)題也適用于政治組織和行政組織，因?yàn)椋�代理人（官僚、政治家）作為�?nèi)部人，比他們的委托人——外部公民更了解情況。然而，與代理人（經(jīng)理）要受競(jìng)爭(zhēng)約束的企業(yè)不同，在政府里，對(duì)委托－代理問(wèn)題缺少這樣的自動(dòng)監(jiān)察。這造成了更大的信息不對(duì)稱(chēng)，并最終為代理人機(jī)會(huì)主義造成了更多的機(jī)會(huì)。”參見(jiàn)《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策》，商務(wù)印書(shū)館，2000年版，第395～397頁(yè)。）不管是哪個(gè)國(guó)家或哪一級(jí)的政府，都不是一個(gè)具體的人，而是包括統(tǒng)治者和官員在內(nèi)的多個(gè)利益主體的作用體；但實(shí)際代表政府行使權(quán)力的卻是一個(gè)個(gè)具體的人——統(tǒng)治者或官員。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，政府作為一種特殊的組織實(shí)際上扮演著理性經(jīng)濟(jì)人的角色，而政府的代理人——統(tǒng)治者或官員則更是地地道道的經(jīng)濟(jì)人。這兩種經(jīng)濟(jì)人在追求各自利益（效用）最大化的博弈過(guò)程中，就不能排除產(chǎn)生利益目標(biāo)沖突的可能性。諾思在分析國(guó)家（政府）的兩個(gè)基本目標(biāo)時(shí)就注意到了這一點(diǎn)。他指出，國(guó)家的第一個(gè)目標(biāo)是企圖建立一套基本規(guī)則以保證統(tǒng)治者自己收入的最大化，而第二個(gè)目標(biāo)則包含一套使社會(huì)產(chǎn)出最大化而完全有效率的產(chǎn)權(quán)。這兩個(gè)目標(biāo)很大程度上存在著“交替”現(xiàn)象。國(guó)家這兩個(gè)目標(biāo)沖突的根源在于，有效率的產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突，建立有效的產(chǎn)權(quán)可能并不有利于統(tǒng)治者利益（租金）的最大化。諾思進(jìn)一步認(rèn)為，在使統(tǒng)治者租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率體制之間，存在著持久的沖突，這種基本矛盾是使社會(huì)不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根源。古今中外有許多實(shí)例對(duì)這種政府與其官員間存在利益沖突的假說(shuō)提供了支持。
　　總而言之，現(xiàn)實(shí)中的政府不是一個(gè)簡(jiǎn)單的實(shí)體，更不是鐵板一塊，而是由不同層次、不同利益主體所組成的具有復(fù)雜關(guān)系和多元利益目標(biāo)的多級(jí)政府，是一個(gè)復(fù)合性的等級(jí)組織。
　　  2.故事：某省一民營(yíng)市場(chǎng)三次開(kāi)業(yè)三次被搞垮（注：本部分根據(jù)《廣東內(nèi)參》2000年第5期《陽(yáng)江一市場(chǎng)三次開(kāi)業(yè)三次被搞垮》改寫(xiě)而成。）
　　某省某市某區(qū)有一個(gè)9萬(wàn)多人口的大鎮(zhèn)——A鎮(zhèn)，由于居民集中，買(mǎi)賣(mài)興旺，使得興建于五六十年代的肉菜市場(chǎng)每日擁擠不堪、嘈雜臟亂，嚴(yán)重影響居民的交易環(huán)境和該鎮(zhèn)的交通秩序，各界群眾急盼一個(gè)容量大、衛(wèi)生整潔的新市場(chǎng)。
　　A鎮(zhèn)政府根據(jù)人大代表的意見(jiàn)，  決定興建本鎮(zhèn)第二市場(chǎng)（簡(jiǎn)稱(chēng)平二市場(chǎng)），由民營(yíng)企業(yè)某公司出資建設(shè)。某公司在辦理了一切必備手續(xù)并征詢(xún)了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)工商部門(mén)的意見(jiàn)后，經(jīng)過(guò)半年多時(shí)間建設(shè)，一個(gè)耗資千萬(wàn)元的平二市場(chǎng)于1998年1月建成竣工。然而，在這個(gè)令A(yù)鎮(zhèn)各界期待已久的新建“舞臺(tái)”上，卻上演了一臺(tái)多主體利益沖突的鬧劇，主角居然是地方政府、工商管理部門(mén)和市場(chǎng)投資者。
　　在地方政府的積極促進(jìn)下，平二市場(chǎng)于1998年1月21  日正式剪彩啟用。開(kāi)業(yè)后，工商部門(mén)對(duì)于該市場(chǎng)如何運(yùn)作未作具體安排，攤販們不知所措，于是出現(xiàn)了沒(méi)有商販進(jìn)駐經(jīng)營(yíng)的尷尬局面，開(kāi)業(yè)不到一星期便以潰散宣告失敗。
　　平二市場(chǎng)的情況引起了市政府的高度重視。一位市委副秘書(shū)長(zhǎng)、一位市政府副市長(zhǎng)，先后于1998年4月和7月率領(lǐng)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，深入平二市場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，使有關(guān)各方取得共識(shí)。于是，平二市場(chǎng)在8月16日又再次開(kāi)業(yè)。但是，  該鎮(zhèn)工商所對(duì)此市場(chǎng)一直采取消極抵制態(tài)度，刁難商戶(hù)，放任自流，該市場(chǎng)第二次開(kāi)業(yè)不久又瀕于流產(chǎn)。
　　11月5日，  該副市長(zhǎng)再次率領(lǐng)有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行調(diào)研后指示：必須扶持該民營(yíng)市場(chǎng)的發(fā)展，允許一切商品自由到新市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。新市場(chǎng)終于迎來(lái)了第三次開(kāi)業(yè)，并興旺了幾個(gè)月。然而，在此期間，A  鎮(zhèn)工商所采取種種不正當(dāng)手段，擅自提高新市場(chǎng)的收費(fèi)，如老市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)豬肉的檔主每月交管理費(fèi)350元，而在新市場(chǎng)卻要交530元，客觀上造成兩個(gè)市場(chǎng)的不平等競(jìng)爭(zhēng)。如此以來(lái)，在新市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的100  多戶(hù)一段時(shí)間以后幾乎全部回流到了第一市場(chǎng)，本已興旺的平二市場(chǎng)再次徹底潰散。
　　故事似乎并不復(fù)雜，但其中蘊(yùn)涵的很多政治經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，很值得剖析品味。
　　  3.案例分析與討論
　　  3.1  關(guān)于政府設(shè)置縱向管理機(jī)構(gòu)的討論
　　從上述故事梗概中我們不難看出，平二市場(chǎng)由于地方政府的支持三次開(kāi)業(yè)，卻由于同屬于國(guó)家政府部門(mén)的工商管理機(jī)構(gòu)的有意無(wú)意阻撓而三次倒閉。這就說(shuō)明矛盾的根源在于地方政府部門(mén)與實(shí)行縱向管理的工商部門(mén)之間利益目標(biāo)的不一致，而作為沖突一方的地方政府竟無(wú)法有效地消除這種沖突。
　　那么，首先值得我們思考的問(wèn)題就是，國(guó)家為什么要設(shè)置一些獨(dú)立于地方政府的像工商、稅務(wù)等國(guó)家縱向管理部門(mén)？
　　表面看來(lái)這或許僅僅是一個(gè)初始制度安排問(wèn)題，按照制度演進(jìn)的思路理解，這或許經(jīng)歷了由習(xí)慣、習(xí)俗、慣例到正式制度的演進(jìn)過(guò)程，即哈耶克的“人類(lèi)自然秩序之?dāng)U展”過(guò)程。也就是說(shuō)我們可以不必追究該制度的起源與合理性，但我們可以分析在這種制度安排下所可能導(dǎo)致的邏輯結(jié)果。
　　設(shè)置獨(dú)立于地方政府的縱向管理部門(mén)可能有如下好處：一是有利于國(guó)家對(duì)一些事關(guān)國(guó)家全局的重大問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一管理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一意志的要求；二是減少中間環(huán)節(jié)，加快信息反饋，節(jié)省交易費(fèi)用；三是防止地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，即地方政府利用信息優(yōu)勢(shì)采取有利于自身利益最大化的行為，如隱瞞不利于自身利益的有關(guān)信息，夸大有利于自身利益的信息等，也就是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)所指的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。這些好處來(lái)自于直線型結(jié)構(gòu)減少橫向摩擦所引起的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，但由于這種線性結(jié)構(gòu)的委托—代理鏈條較長(zhǎng)，在帶來(lái)上述好處的同時(shí)也存在著較大的代理成本和代理風(fēng)險(xiǎn)。（注：代理成本與代理風(fēng)險(xiǎn)是政府經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要課題。代理成本是指代理人為履行其職能所必須消耗的資源，它與委托－代理鏈的環(huán)節(jié)多少和代理人的規(guī)模大小成正比。代理風(fēng)險(xiǎn)是指委托－代理關(guān)系中由于信息不對(duì)稱(chēng)所可能引起的代理人偏離委托人目標(biāo)的行為傾向。）第一，從中央政府到基層地方政府存在5  級(jí)以上的委托——代理環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都代表國(guó)家在當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利，不可避免地要與地方政府發(fā)生利益沖突，沖突必然引起費(fèi)用的增加；第二，各代理環(huán)節(jié)由于不受當(dāng)?shù)卣�府的直接制約與監(jiān)督，而來(lái)自上級(jí)與下級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督也不可能有力，因此很難保證各環(huán)節(jié)不借機(jī)為自己部門(mén)尋租；第三，各代理環(huán)節(jié)與地方經(jīng)濟(jì)沒(méi)有直接聯(lián)系，也就缺乏足夠的激勵(lì)使其認(rèn)真履行職責(zé)以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而在事實(shí)上與其存在的理由相違背。
　　有了這樣的認(rèn)識(shí)，我們就不難理解故事中看似離奇古怪的一些情節(jié)。
　　其一，從市、區(qū)到A  鎮(zhèn)各級(jí)政府都對(duì)新市場(chǎng)的修建和運(yùn)行給予了高度的重視和支持，而相應(yīng)的各級(jí)工商管理部門(mén)的態(tài)度卻相反；這正好反映出他們各自利益目標(biāo)的差異。對(duì)此，后文將作進(jìn)一步解釋。其二，某公司要將新市場(chǎng)無(wú)償捐贈(zèng)給區(qū)工商分局占有和永久使用，而后者先同意后拒絕。表面上的理由是不符合國(guó)家規(guī)定，其實(shí)質(zhì)是該公司沒(méi)有滿(mǎn)足工商局的一些附加要求，阻礙了該部門(mén)尋租目的的實(shí)現(xiàn)，于是工商局不想讓新市場(chǎng)開(kāi)張營(yíng)業(yè)。
　　  3.2  關(guān)于地方政府與縱向部門(mén)間利益目標(biāo)沖突的討論
　　對(duì)于地方政府而言，其基本目標(biāo)就是取得最大的執(zhí)政效益。在和平時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定繁榮是執(zhí)政效益的主要標(biāo)志，因此各級(jí)理性明智的政府無(wú)不把促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為頭等大事來(lái)抓。A  鎮(zhèn)政府通過(guò)興建市場(chǎng)可以獲得如下幾方面的收益：一是滿(mǎn)足本鎮(zhèn)居民的迫切需要，獲得民心的支持；二是可以繁榮市場(chǎng)，增加地方財(cái)政收入；三是興建市場(chǎng)這個(gè)耗資千萬(wàn)元的建設(shè)項(xiàng)目對(duì)帶動(dòng)小鎮(zhèn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)機(jī)會(huì)也有不小作用；四是建好市場(chǎng)也是該鎮(zhèn)改善投資環(huán)境的一部分，有利于吸引外地投資。因此，該項(xiàng)目對(duì)A鎮(zhèn)政府具有足夠的激勵(lì)，  有利于他們執(zhí)政利益的最大化。作為上級(jí)政府的某區(qū)、某市政府也是新建市場(chǎng)的間接受益者，也有動(dòng)力去積極支持市場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)作。
　　對(duì)于工商部門(mén)而言，其基本目標(biāo)是代表國(guó)家管理好各地的工商事務(wù)，收取各種管理費(fèi)。雖然他們也面臨如何開(kāi)辟財(cái)源、為上級(jí)或國(guó)家繳納更多管理費(fèi)的問(wèn)題，但那畢竟不是硬約束，在已經(jīng)有一定基礎(chǔ)市場(chǎng)的情況下，新建市場(chǎng)對(duì)于他們的目標(biāo)最大化追求的影響遠(yuǎn)不如地方政府那么直接和密切，對(duì)他們的激勵(lì)是有限的；因此，當(dāng)新建市場(chǎng)一旦影響到他們部門(mén)尤其是個(gè)別負(fù)責(zé)人的尋利行為時(shí)，他們不僅不支持反而會(huì)想方設(shè)法阻撓新市場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)。案例中提供的幾個(gè)細(xì)節(jié)正好為此作了證明。其一是，某公司早期曾向市工商局提出無(wú)償捐贈(zèng)地皮給工商部門(mén)自行擴(kuò)建市場(chǎng)，但市工商局堅(jiān)持要某公司出資建設(shè)，公司同意。后來(lái)，市工商局長(zhǎng)之弟找到某公司，提出由某公司表面堅(jiān)持無(wú)償捐贈(zèng)地皮，由工商部門(mén)擴(kuò)建（實(shí)際上仍由某公司出資）。市場(chǎng)建好后，市工商局把工程款匯給某公司，某公司再將款額的75％匯給局長(zhǎng)之弟，某公司留下25％。對(duì)此，某公司給予了拒絕，堅(jiān)持完全由自己出資興建了平二市場(chǎng)。這無(wú)疑得罪了工商局長(zhǎng)。于是就發(fā)生了某公司要無(wú)償捐贈(zèng)該市場(chǎng)給工商局而遭拒絕的怪事。其二，A鎮(zhèn)工商所所長(zhǎng)曾向某公司索要20  萬(wàn)元作為新市場(chǎng)對(duì)他個(gè)人損失的補(bǔ)償，又遭拒絕。于是，新市場(chǎng)的多劫命運(yùn)就在所難免了。
　　由于地方政府與縱向管理部門(mén)間的利益目標(biāo)的不完全一致，產(chǎn)生這樣那樣的沖突幾乎是不可避免之事，只不過(guò)因協(xié)調(diào)好壞表現(xiàn)出程度不同而已。
　　  3.3  關(guān)于激勵(lì)約束機(jī)制的討論
　　行為科學(xué)理論告訴我們，有效的、有力的激勵(lì)可以導(dǎo)致人的積極行為；政府部門(mén)作為經(jīng)濟(jì)人，其行為也是需要激勵(lì)的。如前所述，由于職責(zé)分工的不同和利益目標(biāo)的差異，同一件事對(duì)于地方政府與縱向管理部門(mén)產(chǎn)生的激勵(lì)效果可能是不一樣的，于是，獲

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