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政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào)
政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào) 1.引言:關(guān)于政府的多維視野 政府自誕生以來就是一個(gè)含義寬泛、作用巨大、影響深遠(yuǎn)的概念,以至于吸引了哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等許多社會(huì)科學(xué)中的一代又一代學(xué)人智者的注意力,形成了很多有價(jià)值的人類智力成果和精神財(cái)富。然而,我們又不得不承認(rèn),迄今為止,對于這個(gè)“一半是魔鬼一半是天使”的政府的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)未窮盡;(注:諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾思指出:國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵,然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。國家作用的這種兩面性被人們稱為“諾思悖論”。)來自不同時(shí)代、不同學(xué)科、不同學(xué)者的不同觀點(diǎn),匯聚成五光十色的關(guān)于政府(國家)的理論譜系,構(gòu)成一幅動(dòng)人的歷史畫卷。借助前輩先賢提供的這些理論“階梯”,作者擬從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野,并通過對某省某市一民營市場三次開業(yè)三次被搞垮的典型案例的剖析,從而對“真實(shí)世界”里政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào)的原因、機(jī)制、對策等問題進(jìn)行探討。 1.1 作為整體假設(shè)的政府:一元利益目標(biāo) 作為公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)研究對象的政府(國家),大都隱含著這樣的假設(shè):即政府是一個(gè)統(tǒng)一的公共部門,是一個(gè)抽象的整體。于是,在很多研究者的文獻(xiàn)里,都有意或無意地忽略了國家、政府、統(tǒng)治者等概念的聯(lián)系與區(qū)別,包括2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主之一的斯蒂格利茨在《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》一書中也沒有對此三個(gè)概念加以區(qū)分。(注:斯蒂格利茨,《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》,中國物資出版社,1998年版。) 其實(shí),國家、政府、統(tǒng)治者之間的區(qū)別是明顯的:國家更多地偏重地域和疆域的概念,政府指的是政體安排,而統(tǒng)治者指的是具體控制權(quán)利的人。但進(jìn)一步看,它們之間的內(nèi)在聯(lián)系更為緊密:國家的管理職能是由政府來行使的,政府最終要掌握在統(tǒng)治者手中,因此在一般情況下,的確勿需對之加以明確區(qū)分。 什么是國家?社會(huì)學(xué)家韋伯認(rèn)為:國家是一個(gè)在某個(gè)給定地區(qū)內(nèi)對合法使用強(qiáng)制手段具有壟斷權(quán)的制度安排。關(guān)于政府,一般認(rèn)為政府是許多社會(huì)組織中的一個(gè),是一個(gè)“超級企業(yè)”(科斯語);諾思認(rèn)為,政府(國家)是一種在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織。因此,政府與其他組織的主要區(qū)別在于兩個(gè)方面:一是政府對全體社會(huì)成員具有普遍性,也就是擁有全體社會(huì)成員;二是政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。由此導(dǎo)致政府這種特殊組織與其他組織在起源演進(jìn)、形態(tài)結(jié)構(gòu)、行為方式、利益目標(biāo)等諸多方面的差異。 從國家的起源來看,主要有兩種理論:一是契約理論,二是掠奪或剝削理論。以霍布斯為代表的國家契約理論認(rèn)為:在國家產(chǎn)生以前的狀態(tài)是一種被稱為“霍布斯叢林”的“所有人反對所有人”的自然狀態(tài);國家是為了擺脫自然狀態(tài)的產(chǎn)物。即人們?yōu)榱吮Wo(hù)自己的生命和各種權(quán)利,共同約定,訂立契約,將權(quán)力交給一些最能保護(hù)他們利益的人代管。也就是說,從契約上講,國家是被公眾創(chuàng)造出來的保護(hù)公眾權(quán)益、調(diào)解社會(huì)糾紛的機(jī)構(gòu)。進(jìn)而,該理論認(rèn)為,由國家來組織、實(shí)施各種契約可以節(jié)約各種簽約成本、實(shí)施成本和保護(hù)成本。而以馬克思主義者為代表的國家掠奪理論認(rèn)為:國家是某一階級或集團(tuán)的代理者,它的作用是代表該階級或集團(tuán)對其他階級或集團(tuán)進(jìn)行壓迫和剝削。國家界定一套產(chǎn)權(quán)的目的在于使權(quán)力集團(tuán)的收益最大化而無視其他社會(huì)集團(tuán)的利益,也無視它對社會(huì)整體福利的影響。(注:其實(shí),在政治學(xué)和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)里對國家理論有許多全面深入的研究,尤其值得指出的是列寧的著名論斷,即“國家是階級對抗不可調(diào)和的產(chǎn)物和表現(xiàn)。在階級對抗不能客觀地得到調(diào)和的時(shí)間、地點(diǎn)和程度,國家就出現(xiàn)了。反過來,國家的存在證明了階級對抗是不可調(diào)和的”。有關(guān)這方面的內(nèi)容可參閱羅納德·H ·奇爾科特的《比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001年版,第158~196頁。) 諾思(1995)認(rèn)為:上述兩種理論均不能涵蓋歷史和現(xiàn)實(shí)中所有的國家形式,不具有一般性和普遍性。他進(jìn)一步指出,契約論雖然可以解釋為什么國家提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)地使用資源的框架,從而促進(jìn)福利的增加。但是,國家既作為每一個(gè)契約的第三者,又是強(qiáng)制力的根源,使它成為契約各方爭奪決策控制權(quán)的戰(zhàn)場;各方都希望能按有利于自己集團(tuán)的方式再分配福利和收入。盡管契約論解釋了最初簽訂契約的得利,卻無法說明各利益集團(tuán)在其后的最大化行為。而掠奪論則忽略了契約的最初簽訂的得利而著眼于掌握國家控制權(quán)的人從中榨取租金,并不能說明在一個(gè)國家內(nèi)的互利合作關(guān)系。因此,上述兩種理論都似乎犯了極端化的錯(cuò)誤。事實(shí)上,國家兼有契約和掠奪兩重特性。在此基礎(chǔ)上,諾思提出了國家的“暴力潛能”分配論,認(rèn)為:如果暴力潛能在公民之間進(jìn)行公平分配,便產(chǎn)生契約性的國家;相反,如果分配是不平等的,則產(chǎn)生掠奪性的國家。(注:參見道格拉斯·C·諾思(1994 中文版)《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》,上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,第21~22頁。) 那么,這樣的國家或政府具有哪些基本特征呢?諾思將其概括為三個(gè)方面:(注:諾思在這里使用的國家模型是建立在只有一個(gè)追求福利或效用最大化的統(tǒng)治者的假設(shè)基礎(chǔ)之上的,這與現(xiàn)實(shí)中的多元、多級政府存在較大的差異。)第一,國家為獲得收入,以提供保護(hù)、公正等社會(huì)服務(wù)作交換;而提供這種服務(wù)政府比任何其他組織都具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。第二,為使國家收入最大化,作為壟斷者的國家總是將選民分為各個(gè)集團(tuán),并為每一個(gè)集團(tuán)設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)。第三,由于總是存在著能提供同樣服務(wù)的潛在競爭對手,國家受制于其選民的機(jī)會(huì)成本。它的對手是其他國家以及在現(xiàn)存政治-經(jīng)濟(jì)單位中可能成為潛在統(tǒng)治者的個(gè)人。也就是說,國家的權(quán)利并非是不受約束的。從這里我們也可以看出諾思眼里的國家就是政府。 對于國家的行為目標(biāo),諾思認(rèn)為,國家是以一個(gè)理性人的方式采取行動(dòng),其追求目標(biāo)是自身效用的最大化。因此,古往今來的國家都有兩個(gè)基本目的:一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則(即在要素和產(chǎn)品市場上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu)),這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大,從而稅收增加,亦即整個(gè)社會(huì)福利最大化。第二個(gè)目的將導(dǎo)致一系列公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給,以便降低界定、談判和實(shí)施作為經(jīng)濟(jì)交換基礎(chǔ)的契約所引起的費(fèi)用。 值得注意的是,上述研究都是放眼于整個(gè)人類歷史長河所得到的結(jié)果,國家與政府基本上是被賦予同樣的含義,因而是可以相互替換的。此外,它們都隱含了一個(gè)假設(shè)前提:政府(國家)是作為一個(gè)整體與其他組織(企業(yè)、市場)相對應(yīng)的。因此,它的利益目標(biāo)是單一的,也就是說,政府(國家)猶如理性人一樣,總是在追求自己效用的最大化。這就為人們正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)中的政府行為帶來了障礙。 1.2 現(xiàn)實(shí)中的多級政府:多元利益目標(biāo)的根源 如前所述,經(jīng)濟(jì)學(xué)家為便于從本質(zhì)上分析政府(國家)組織與其他組織的異同,于是對政府組織作了整體性假設(shè)。在這種假設(shè)前提下,的確讓我們從宏觀總體上、從理性思維上更清楚地認(rèn)識(shí)了政府的組織行為特征和功能作用。但當(dāng)我們的目光聚焦到現(xiàn)實(shí)中的政府行為時(shí),許多令人迷惑的現(xiàn)象和問題便油然而生。 諾思早就認(rèn)識(shí)到,國家(政府)一半是魔鬼一半是天使,既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵,又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源,其關(guān)鍵就在于政府的活動(dòng)和行為是增進(jìn)還是損害了市場的功能和作用,是增加還是降低了市場交易和政府交易的費(fèi)用。那么,進(jìn)一步的問題就是,政府為什么具有這樣尖銳對立的矛盾沖突呢? 一個(gè)簡單的解釋是現(xiàn)實(shí)中的政府是一個(gè)多級政府。D·金(DavidKing)在《多級政府問題》一文中開宗明義地指出,“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的許多討論都隱含地假定:在任何國家,公共部門都是由單一的政府實(shí)體組成的。然而,在實(shí)踐中,每個(gè)國家實(shí)際上都有若干級次或?qū)哟蔚恼。除中央政府以外,通常都存在一級或多級地方政府”。(注:引自《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問題》,中國稅務(wù)出版社,2000年版,第189頁。)在這篇論文中,他主要從財(cái)政問題上探討了多級政府面臨的一些沖突與協(xié)調(diào)問題,如各級政府應(yīng)該分別執(zhí)行哪些職能?各級政府應(yīng)當(dāng)如何籌措資金?哪級政府應(yīng)征收哪種稅?各級政府之間應(yīng)當(dāng)具有怎樣的財(cái)政補(bǔ)貼關(guān)系并如何設(shè)計(jì)這種財(cái)政補(bǔ)貼?等等。顯然,這些論述僅僅為我們的問題——政府為何具有多元利益目標(biāo)——提供了進(jìn)一步分析思考的線索。 那么,現(xiàn)實(shí)中的政府究竟包含有哪些關(guān)系和層面呢?第一,中央政府與各級地方政府之間的關(guān)系。盡管不同國家在地方政府的設(shè)置方式與級次方面會(huì)有不同,但中央政府與地方政府在權(quán)利分配方面存在沖突卻是各國共存的現(xiàn)象。這一方面是由各級政府之間政治職能分工的差異客觀決定的,如中央政府擔(dān)負(fù)著國防與外交的任務(wù),而地方政府卻可免于這種責(zé)任,這既是國家獨(dú)立、統(tǒng)一的標(biāo)志,也是由于國防、外交等事務(wù)具有無限規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)可以大大節(jié)約外部交易費(fèi)用。另一方面,由于權(quán)利總是一種稀缺的、珍貴的資源,作為理性經(jīng)濟(jì)人的中央政府和地方政府在追求各自效用最大化的過程中,不可避免地會(huì)為爭奪權(quán)利資源而產(chǎn)生利益沖突。第二,地方各級政府之間的關(guān)系。這里包括縱向的上下級政府間的隸屬關(guān)系和橫向的同級政府間的競爭與合作關(guān)系。這些錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系表現(xiàn)為形形色色的矛盾沖突,但其本質(zhì)仍然是各級政府如何更多地獲取有限的權(quán)利資源從而使自身的利益或效用最大化。這是因?yàn)楦鱾(gè)政府所具有的歷史條件、資源稟賦、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平等因素可能不同,他們的目標(biāo)函數(shù)的自變量也可能表現(xiàn)為多種多樣,但追求自身利益或效用最大化卻是政府作為理性經(jīng)濟(jì)人的一致要求,在面臨稀缺資源約束的條件下,他們之間利益目標(biāo)的沖突也就在所難免。第三,政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系。一般而言,所有政府都是由若干職能部門組成的,少者三五個(gè),多則上百個(gè)。在正常情況下,各部門分工協(xié)作、各司其職,共同為實(shí)現(xiàn)政府的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而努力。然而,深入地分析會(huì)發(fā)現(xiàn),各職能部門由于所行使的職權(quán)范圍不同進(jìn)而導(dǎo)致他們的利益目標(biāo)的不完全一致,就有可能產(chǎn)生合作與沖突并存的局面。究竟是合作勝于沖突還是相反,完全取決于他們之間利益目標(biāo)的相似程度,也就是取決于政府內(nèi)部的制度安排。第四,政府與其代理人——官員之間的關(guān)系。(注:對于政府中的委托-代理機(jī)會(huì)主義問題,德國的柯武剛、史漫飛論述道:“縱觀歷史,與政治權(quán)力有關(guān)的另一個(gè)關(guān)鍵問題是政府代理人——不論其是世襲的統(tǒng)治者、民選議員、部長還是被任命的政府官員——都受誘惑而按其私利行事。換言之,委托-代理問題也適用于政治組織和行政組織,因?yàn),代理人(官僚、政治家)作為?nèi)部人,比他們的委托人——外部公民更了解情況。然而,與代理人(經(jīng)理)要受競爭約束的企業(yè)不同,在政府里,對委托-代理問題缺少這樣的自動(dòng)監(jiān)察。這造成了更大的信息不對稱,并最終為代理人機(jī)會(huì)主義造成了更多的機(jī)會(huì)!眳⒁姟吨贫冉(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策》,商務(wù)印書館,2000年版,第395~397頁。)不管是哪個(gè)國家或哪一級的政府,都不是一個(gè)具體的人,而是包括統(tǒng)治者和官員在內(nèi)的多個(gè)利益主體的作用體;但實(shí)際代表政府行使權(quán)力的卻是一個(gè)個(gè)具體的人——統(tǒng)治者或官員。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來,政府作為一種特殊的組織實(shí)際上扮演著理性經(jīng)濟(jì)人的角色,而政府的代理人——統(tǒng)治者或官員則更是地地道道的經(jīng)濟(jì)人。這兩種經(jīng)濟(jì)人在追求各自利益(效用)最大化的博弈過程中,就不能排除產(chǎn)生利益目標(biāo)沖突的可能性。諾思在分析國家(政府)的兩個(gè)基本目標(biāo)時(shí)就注意到了這一點(diǎn)。他指出,國家的第一個(gè)目標(biāo)是企圖建立一套基本規(guī)則以保證統(tǒng)治者自己收入的最大化,而第二個(gè)目標(biāo)則包含一套使社會(huì)產(chǎn)出最大化而完全有效率的產(chǎn)權(quán)。這兩個(gè)目標(biāo)很大程度上存在著“交替”現(xiàn)象。國家這兩個(gè)目標(biāo)沖突的根源在于,有效率的產(chǎn)權(quán)制度的確立與統(tǒng)治者的利益最大化之間存在著沖突,建立有效的產(chǎn)權(quán)可能并不有利于統(tǒng)治者利益(租金)的最大化。諾思進(jìn)一步認(rèn)為,在使統(tǒng)治者租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效率體制之間,存在著持久的沖突,這種基本矛盾是使社會(huì)不能實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長的根源。古今中外有許多實(shí)例對這種政府與其官員間存在利益沖突的假說提供了支持。 總而言之,現(xiàn)實(shí)中的政府不是一個(gè)簡單的實(shí)體,更不是鐵板一塊,而是由不同層次、不同利益主體所組成的具有復(fù)雜關(guān)系和多元利益目標(biāo)的多級政府,是一個(gè)復(fù)合性的等級組織。 2.故事:某省一民營市場三次開業(yè)三次被搞垮(注:本部分根據(jù)《廣東內(nèi)參》2000年第5期《陽江一市場三次開業(yè)三次被搞垮》改寫而成。) 某省某市某區(qū)有一個(gè)9萬多人口的大鎮(zhèn)——A鎮(zhèn),由于居民集中,買賣興旺,使得興建于五六十年代的肉菜市場每日擁擠不堪、嘈雜臟亂,嚴(yán)重影響居民的交易環(huán)境和該鎮(zhèn)的交通秩序,各界群眾急盼一個(gè)容量大、衛(wèi)生整潔的新市場。 A鎮(zhèn)政府根據(jù)人大代表的意見, 決定興建本鎮(zhèn)第二市場(簡稱平二市場),由民營企業(yè)某公司出資建設(shè)。某公司在辦理了一切必備手續(xù)并征詢了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級工商部門的意見后,經(jīng)過半年多時(shí)間建設(shè),一個(gè)耗資千萬元的平二市場于1998年1月建成竣工。然而,在這個(gè)令A(yù)鎮(zhèn)各界期待已久的新建“舞臺(tái)”上,卻上演了一臺(tái)多主體利益沖突的鬧劇,主角居然是地方政府、工商管理部門和市場投資者。 在地方政府的積極促進(jìn)下,平二市場于1998年1月21 日正式剪彩啟用。開業(yè)后,工商部門對于該市場如何運(yùn)作未作具體安排,攤販們不知所措,于是出現(xiàn)了沒有商販進(jìn)駐經(jīng)營的尷尬局面,開業(yè)不到一星期便以潰散宣告失敗。 平二市場的情況引起了市政府的高度重視。一位市委副秘書長、一位市政府副市長,先后于1998年4月和7月率領(lǐng)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人,深入平二市場進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,召開協(xié)調(diào)會(huì),使有關(guān)各方取得共識(shí)。于是,平二市場在8月16日又再次開業(yè)。但是, 該鎮(zhèn)工商所對此市場一直采取消極抵制態(tài)度,刁難商戶,放任自流,該市場第二次開業(yè)不久又瀕于流產(chǎn)。 11月5日, 該副市長再次率領(lǐng)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行調(diào)研后指示:必須扶持該民營市場的發(fā)展,允許一切商品自由到新市場經(jīng)營。新市場終于迎來了第三次開業(yè),并興旺了幾個(gè)月。然而,在此期間,A 鎮(zhèn)工商所采取種種不正當(dāng)手段,擅自提高新市場的收費(fèi),如老市場經(jīng)營豬肉的檔主每月交管理費(fèi)350元,而在新市場卻要交530元,客觀上造成兩個(gè)市場的不平等競爭。如此以來,在新市場經(jīng)營的100 多戶一段時(shí)間以后幾乎全部回流到了第一市場,本已興旺的平二市場再次徹底潰散。 故事似乎并不復(fù)雜,但其中蘊(yùn)涵的很多政治經(jīng)濟(jì)學(xué)含義,很值得剖析品味。 3.案例分析與討論 3.1 關(guān)于政府設(shè)置縱向管理機(jī)構(gòu)的討論 從上述故事梗概中我們不難看出,平二市場由于地方政府的支持三次開業(yè),卻由于同屬于國家政府部門的工商管理機(jī)構(gòu)的有意無意阻撓而三次倒閉。這就說明矛盾的根源在于地方政府部門與實(shí)行縱向管理的工商部門之間利益目標(biāo)的不一致,而作為沖突一方的地方政府竟無法有效地消除這種沖突。 那么,首先值得我們思考的問題就是,國家為什么要設(shè)置一些獨(dú)立于地方政府的像工商、稅務(wù)等國家縱向管理部門? 表面看來這或許僅僅是一個(gè)初始制度安排問題,按照制度演進(jìn)的思路理解,這或許經(jīng)歷了由習(xí)慣、習(xí)俗、慣例到正式制度的演進(jìn)過程,即哈耶克的“人類自然秩序之?dāng)U展”過程。也就是說我們可以不必追究該制度的起源與合理性,但我們可以分析在這種制度安排下所可能導(dǎo)致的邏輯結(jié)果。 設(shè)置獨(dú)立于地方政府的縱向管理部門可能有如下好處:一是有利于國家對一些事關(guān)國家全局的重大問題進(jìn)行統(tǒng)一管理,是實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一意志的要求;二是減少中間環(huán)節(jié),加快信息反饋,節(jié)省交易費(fèi)用;三是防止地方政府的機(jī)會(huì)主義行為,即地方政府利用信息優(yōu)勢采取有利于自身利益最大化的行為,如隱瞞不利于自身利益的有關(guān)信息,夸大有利于自身利益的信息等,也就是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)所指的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。這些好處來自于直線型結(jié)構(gòu)減少橫向摩擦所引起的結(jié)構(gòu)效應(yīng),但由于這種線性結(jié)構(gòu)的委托—代理鏈條較長,在帶來上述好處的同時(shí)也存在著較大的代理成本和代理風(fēng)險(xiǎn)。(注:代理成本與代理風(fēng)險(xiǎn)是政府經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要課題。代理成本是指代理人為履行其職能所必須消耗的資源,它與委托-代理鏈的環(huán)節(jié)多少和代理人的規(guī)模大小成正比。代理風(fēng)險(xiǎn)是指委托-代理關(guān)系中由于信息不對稱所可能引起的代理人偏離委托人目標(biāo)的行為傾向。)第一,從中央政府到基層地方政府存在5 級以上的委托——代理環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)都代表國家在當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利,不可避免地要與地方政府發(fā)生利益沖突,沖突必然引起費(fèi)用的增加;第二,各代理環(huán)節(jié)由于不受當(dāng)?shù)卣闹苯又萍s與監(jiān)督,而來自上級與下級的內(nèi)部監(jiān)督也不可能有力,因此很難保證各環(huán)節(jié)不借機(jī)為自己部門尋租;第三,各代理環(huán)節(jié)與地方經(jīng)濟(jì)沒有直接聯(lián)系,也就缺乏足夠的激勵(lì)使其認(rèn)真履行職責(zé)以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,從而在事實(shí)上與其存在的理由相違背。 有了這樣的認(rèn)識(shí),我們就不難理解故事中看似離奇古怪的一些情節(jié)。 其一,從市、區(qū)到A 鎮(zhèn)各級政府都對新市場的修建和運(yùn)行給予了高度的重視和支持,而相應(yīng)的各級工商管理部門的態(tài)度卻相反;這正好反映出他們各自利益目標(biāo)的差異。對此,后文將作進(jìn)一步解釋。其二,某公司要將新市場無償捐贈(zèng)給區(qū)工商分局占有和永久使用,而后者先同意后拒絕。表面上的理由是不符合國家規(guī)定,其實(shí)質(zhì)是該公司沒有滿足工商局的一些附加要求,阻礙了該部門尋租目的的實(shí)現(xiàn),于是工商局不想讓新市場開張營業(yè)。 3.2 關(guān)于地方政府與縱向部門間利益目標(biāo)沖突的討論 對于地方政府而言,其基本目標(biāo)就是取得最大的執(zhí)政效益。在和平時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定繁榮是執(zhí)政效益的主要標(biāo)志,因此各級理性明智的政府無不把促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為頭等大事來抓。A 鎮(zhèn)政府通過興建市場可以獲得如下幾方面的收益:一是滿足本鎮(zhèn)居民的迫切需要,獲得民心的支持;二是可以繁榮市場,增加地方財(cái)政收入;三是興建市場這個(gè)耗資千萬元的建設(shè)項(xiàng)目對帶動(dòng)小鎮(zhèn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)機(jī)會(huì)也有不小作用;四是建好市場也是該鎮(zhèn)改善投資環(huán)境的一部分,有利于吸引外地投資。因此,該項(xiàng)目對A鎮(zhèn)政府具有足夠的激勵(lì), 有利于他們執(zhí)政利益的最大化。作為上級政府的某區(qū)、某市政府也是新建市場的間接受益者,也有動(dòng)力去積極支持市場的建設(shè)與運(yùn)作。 對于工商部門而言,其基本目標(biāo)是代表國家管理好各地的工商事務(wù),收取各種管理費(fèi)。雖然他們也面臨如何開辟財(cái)源、為上級或國家繳納更多管理費(fèi)的問題,但那畢竟不是硬約束,在已經(jīng)有一定基礎(chǔ)市場的情況下,新建市場對于他們的目標(biāo)最大化追求的影響遠(yuǎn)不如地方政府那么直接和密切,對他們的激勵(lì)是有限的;因此,當(dāng)新建市場一旦影響到他們部門尤其是個(gè)別負(fù)責(zé)人的尋利行為時(shí),他們不僅不支持反而會(huì)想方設(shè)法阻撓新市場的建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)。案例中提供的幾個(gè)細(xì)節(jié)正好為此作了證明。其一是,某公司早期曾向市工商局提出無償捐贈(zèng)地皮給工商部門自行擴(kuò)建市場,但市工商局堅(jiān)持要某公司出資建設(shè),公司同意。后來,市工商局長之弟找到某公司,提出由某公司表面堅(jiān)持無償捐贈(zèng)地皮,由工商部門擴(kuò)建(實(shí)際上仍由某公司出資)。市場建好后,市工商局把工程款匯給某公司,某公司再將款額的75%匯給局長之弟,某公司留下25%。對此,某公司給予了拒絕,堅(jiān)持完全由自己出資興建了平二市場。這無疑得罪了工商局長。于是就發(fā)生了某公司要無償捐贈(zèng)該市場給工商局而遭拒絕的怪事。其二,A鎮(zhèn)工商所所長曾向某公司索要20 萬元作為新市場對他個(gè)人損失的補(bǔ)償,又遭拒絕。于是,新市場的多劫命運(yùn)就在所難免了。 由于地方政府與縱向管理部門間的利益目標(biāo)的不完全一致,產(chǎn)生這樣那樣的沖突幾乎是不可避免之事,只不過因協(xié)調(diào)好壞表現(xiàn)出程度不同而已。 3.3 關(guān)于激勵(lì)約束機(jī)制的討論 行為科學(xué)理論告訴我們,有效的、有力的激勵(lì)可以導(dǎo)致人的積極行為;政府部門作為經(jīng)濟(jì)人,其行為也是需要激勵(lì)的。如前所述,由于職責(zé)分工的不同和利益目標(biāo)的差異,同一件事對于地方政府與縱向管理部門產(chǎn)生的激勵(lì)效果可能是不一樣的,于是,獲 政府多元利益目標(biāo)的沖突與協(xié)調(diào)得較大激勵(lì)者就努力工作,而獲得激勵(lì)較小者就敷衍應(yīng)付,甚至從中作梗。在興建平二市場中地方政府與工商部門的不同態(tài)度就很好地說明了這一點(diǎn)。 這里主要討論一下約束機(jī)制問題。眾所周知,任何不受約束的權(quán)力必定產(chǎn)生腐敗,無論是機(jī)構(gòu)還是個(gè)人,皆不例外。約束的方式多種多樣,有法律法規(guī)等正式制度,也有道德輿論等非正式制度;有來自外部的,也有來自內(nèi)部的;有書面契約的,也有口頭協(xié)議的;有短期的,也有長期的;有直接的,也有間接的;如此等等。在既定條件下如何使約束更有力,通常是制度設(shè)計(jì)中的重要課題,也是實(shí)踐中最不易解決的問題之一。在平二市場三次被搞垮的過程中,對工商部門及其負(fù)責(zé)人約束不力是原因之一。因?yàn)楣ど滩块T的業(yè)務(wù)和人事都是縱向管理的,地方政府無權(quán)干涉。而來自上級的監(jiān)督和約束,一方面受信息不對稱和信息不完全的影響,另一方面也受部門一體化利益的干擾,很難對下級的越軌行為進(jìn)行及時(shí)、客觀、公正的約束和制裁;從而于無形中從反面對下級部門和職工給予了激勵(lì)。從案例中我們可以清楚地看出這一點(diǎn)。經(jīng)調(diào)查組調(diào)查證實(shí):A鎮(zhèn)工商所所長擅用職權(quán),阻撓平二市場運(yùn)營, 對該市場潰散負(fù)有完全責(zé)任,同時(shí)還有收費(fèi)不開票、私設(shè)項(xiàng)目亂收費(fèi)、公款私存等嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題。因此,要求嚴(yán)肅處理,撤消其黨內(nèi)外一切職務(wù)。市委、市政府也簽批了明確的處理意見。市工商局調(diào)查后認(rèn)為情況基本屬實(shí),決定免去其所長職務(wù),并將其上調(diào)到區(qū)工商分局工作。這樣的約束還有效嗎? 更能說明問題的也許是這樣的事實(shí):該市兩屆市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)都對平二市場問題做出過非常具體的批示,主管副市長先后召開過三次協(xié)調(diào)會(huì),市政府專門下發(fā)過兩個(gè)會(huì)議紀(jì)要,市委督查辦發(fā)過多次督查通報(bào),但市工商局都置若罔聞。為什么,因?yàn)楣ど滩块T是縱向領(lǐng)導(dǎo),不受當(dāng)?shù)卣s束。正如市工商局長在A 鎮(zhèn)工商所對全體職工所講的“不要怕,市委、市政府我都不怕,幾個(gè)人大代表有什么好怕的?”,因?yàn)椤拔覀儸F(xiàn)在是省管干部,這個(gè)市誰也管不了我們”。由此可見,缺乏行之有效的約束機(jī)制是導(dǎo)致工商部門徇私舞弊的重要原因之一。 3.4 關(guān)于代理人尋租問題的討論 本案例中還有一個(gè)看似令人迷惑的問題:某公司出資建好市場后,要將其無償捐贈(zèng)給工商部門占有和使用,可工商部門竟然不同意;市場開業(yè)后工商部門又千方百計(jì)使其不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。按照常理,市場容量擴(kuò)大了,交易條件改善了,就有利于繁榮市場,擴(kuò)大交易,工商部門也能因此而多收管理費(fèi),從而增加自身的效用。這樣于國于民于地方于部門都有利的事,為什么偏偏如此不順呢? 這里就涉及到政府機(jī)構(gòu)與其代理人個(gè)人之間的利益沖突問題。作為政府機(jī)構(gòu)的代理人(主要指負(fù)責(zé)人),他被賦予控制資源的職位權(quán)力,利用該權(quán)力可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo):一是使部門利益(廣義上指全社會(huì)福利)最大化,二是使個(gè)人利益最大化。當(dāng)二者協(xié)調(diào)統(tǒng)一時(shí),該職位權(quán)力就可發(fā)揮最大效用;但當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí),犧牲個(gè)人利益以保證部門利益最大化者,就是我們過去一直頌揚(yáng)的“毫不利己專門利人”的人、“一個(gè)純粹的人、高尚的人,一個(gè)脫離了低級趣味的人”,(注:這是偉人毛澤東同志對國際共產(chǎn)主義戰(zhàn)士加拿大醫(yī)生白求恩的評價(jià),可是這令一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家感到不可思議。因?yàn)樗麄儫o法想象:當(dāng)個(gè)人“毫不利己專門利人”時(shí)他們?nèi)绾紊妫划?dāng)所有人都“毫不利己專門利人”時(shí)誰來享受這些“利益”。)但現(xiàn)實(shí)中這種人很少,更多的人會(huì)首先滿足個(gè)人利益最大化要求,甚至不惜以犧牲部門利益為代價(jià)。這就是通常所講的權(quán)力尋租問題。 權(quán)力之所以能尋租,是因?yàn)闄?quán)力控制了資源,而且是稀缺資源。因此,當(dāng)控制的資源越稀缺,尋租的機(jī)會(huì)就越多、租金的數(shù)量就越大。這就是許多政府部門始終不愿意放棄審批權(quán)、計(jì)劃權(quán)等權(quán)力的原因。A 鎮(zhèn)工商所所長也深諳此道。老市場攤位緊缺,供不應(yīng)求,凡租攤者必須額外給所長上貢,也就是所謂“租金”;而新市場啟用后,雖然工商所能因多收管理費(fèi)而受益,但攤位不再緊缺,所長尋租的機(jī)會(huì)就大大減少,因此他當(dāng)然不能善罷甘休任憑新市場繁榮。 權(quán)力尋租在世界各國都是一個(gè)普遍現(xiàn)象,需要解決的是如何從制度的源頭上去減少或抑制這種現(xiàn)象,而不是像過去那樣僅僅依靠道德說教。這已超出本文的范圍,擬不贅述。 4.結(jié)束語:走向協(xié)調(diào)之道 從上面的論述中可以看出,世界各國現(xiàn)實(shí)中的政府都是多級政府,中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間、政府各部門之間存在著多元化的利益目標(biāo),這些目標(biāo)之間不可避免地存在著程度不同的沖突趨勢;這是由政府組織作為特殊的經(jīng)濟(jì)人的本質(zhì)屬性和政府中存在復(fù)雜的委托-代理關(guān)系所決定的。經(jīng)濟(jì)學(xué)的任務(wù)之一就是要通過一系列的制度安排,使政府的多元利益目標(biāo)的沖突減少到最低程度,從而使各級政府部門及其所屬的官員們一起走上協(xié)調(diào)之道。 對于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國而言,各級政府間、部門間的利益沖突尤其不可小視。如何妥善協(xié)調(diào)處理好其中的利益關(guān)系,不僅關(guān)系到中國改革能否順利推進(jìn),而且直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。但這是一個(gè)復(fù)雜而重大的課題,非本文所能解決。在此,我們擬提出輪廓性的思路供進(jìn)一步研究時(shí)參考:正視現(xiàn)實(shí),改變觀念,完善制度,理順機(jī)制,全力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變。 【參考文獻(xiàn)】 彼德·M·杰克遜主編,郭慶旺、劉立群、楊越譯,2000 :《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問題》,北京:中國稅務(wù)出版社。 蔡fǎng@①,2000:《合作與不合作的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)——發(fā)展階段與農(nóng)民社區(qū)組織》,《1999中國經(jīng)濟(jì)學(xué)》,上海:上海人民出版社。 胡樂明、張建偉、朱富強(qiáng),2002:《真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)》,北京:當(dāng)代中國出版社。 孫榮、許潔,2001:《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》,上海:復(fù)旦大學(xué)出版社。 張曙光,1997:《走向市場經(jīng)濟(jì)的制度結(jié)構(gòu):市場、政府和道德》,北京:天則經(jīng)濟(jì)研究所1997年學(xué)術(shù)年會(huì)論文。 趙曉,1999:《競爭、公共選擇與制度變遷》,北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心討論稿,No.C1999025.Http://www.ccer.edu.cn,1999-10。 字庫未存字注釋: @①原字為日右加方
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