推進公平是市場經(jīng)濟體制下政府的重要職能

推進公平是市場經(jīng)濟體制下政府的重要職能　社會需要公平，公平是人類社會追求的價值目標。盡管國內(nèi)外在公平與效率關(guān)系的認識上存在較多分歧，但關(guān)于公平對效率的制約和促進，對社會穩(wěn)定的維系作用則所見略同。我國在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，市場機制的運作帶來了效率的提高和經(jīng)濟的快速增長，同時也出現(xiàn)了社會成員收入差距的擴大，甚至一定程度的兩極分化，造成較為普遍的不公平感。效率與公平矛盾的現(xiàn)實已嚴峻地擺在我們面前，不得不引起我們高度重視。為此，江澤民同志強調(diào)“要把調(diào)節(jié)個人收入分配，防止兩極分化作為全局的大事來抓”〔1〕。推進公平是市場經(jīng)濟體制下政府的重要職能，政府干預(yù)市場的根本目標是效率與公平的兼顧與協(xié)調(diào)。本文就政府承擔(dān)推進公平職能的必要性和推進公平的措施談點認識。
　　  一
　　現(xiàn)代市場經(jīng)濟是“看不見的手”與“看得見的手”共同起作用的經(jīng)濟。一段時間里，我們理解資本主義市場經(jīng)濟，還停留在早期的西方經(jīng)濟學(xué)即傳統(tǒng)的自由主義經(jīng)濟理論的框架內(nèi)，并據(jù)此為參照系來構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟，結(jié)果忽視了政府在市場經(jīng)濟中的職能，從否定計劃經(jīng)濟的“政府萬能論”走到了市場經(jīng)濟的“市場萬能論”。
　　其實，西方經(jīng)濟學(xué)家對市場經(jīng)濟是不斷進行重新認識的，并且得出了這樣的共識：市場有自身的缺陷，市場的運行和效益的發(fā)揮必須借助國家的干預(yù)，政府在市場經(jīng)濟中有它的角色和職能，其職能的一個重要方面是推進公平。
　　1992年牛津大學(xué)出版社出版的艾沙奇森（Arne  Jone  Tsachsen）的《理解市場經(jīng)濟》一書開頭就強調(diào)，任何一種經(jīng)濟制度都要解決兩個問題：一是能夠保證資源短期和長期的有效利用；二是能夠保證生產(chǎn)所取得的收入公平分配，而要解決這兩個問題，國家都要參與，都要起重要作用〔2〕。薩廖爾遜在其《經(jīng)濟學(xué)》第14  版中指出政府有三個方面的經(jīng)濟職能：一是政府力圖矯正市場失靈，以提高效率；二是政府要規(guī)劃利用稅收和支出向特殊群體進行國民收入再分配，以促進公平；三是政府要依靠稅收、預(yù)算支出和貨幣的供應(yīng)量來進行宏觀調(diào)控，降低失業(yè)率和通貨膨脹，而同時又促進經(jīng)濟增長〔3〕。
　　社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的宏觀調(diào)控是市場經(jīng)濟的有機組成部分，轉(zhuǎn)軌中的轉(zhuǎn)變政府職能并不是不要政府扮演市場經(jīng)濟中的角色。體現(xiàn)公平的“共同富�！笔巧鐣�主義的本質(zhì)之義，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的最終目標。因此，我國政府更應(yīng)承擔(dān)起推進公平的職能，推進公平是我國政府經(jīng)濟職能中的最高層次職能。政府承擔(dān)推進公平職能是極其必要的。
　　  （一）政府推進公平，具有協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維持社會穩(wěn)定的功能
　　公平一般是指人們對一定社會歷史條件下人與人之間利益關(guān)系的一種評價。作為一種評價，一種價值判斷，公平?jīng)]有絕對標準。其內(nèi)容只能是歷史的、具體的、相對的。被大多數(shù)人認同和接受的公平觀是與一定社會經(jīng)濟發(fā)展水平和社會價值體系相適應(yīng)的。人們對某個社會感到公平，是因為該社會采取了當(dāng)時多數(shù)人認同和接受的公平原則，把人們之間的政治、經(jīng)濟、文化諸方面利益關(guān)系調(diào)節(jié)到一定程度的和諧狀態(tài)。公平是社會的“穩(wěn)定器”，只有一定程度的公平，才能維持社會秩序，避免社會沖突，使社會保持穩(wěn)定發(fā)展。之所以如此，是因為一定程度的公平意味著人們之間利益關(guān)系一定程度的協(xié)調(diào)，或者說人們之間的利益沖突控制在不致于瓦解社會秩序的范圍之內(nèi)。
　　公平就其內(nèi)涵所賦予的功能最適合調(diào)節(jié)人們的利益關(guān)系，促進公平的過程實質(zhì)上就是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護社會穩(wěn)定的過程。由于經(jīng)濟利益關(guān)系是其他利益關(guān)系的基礎(chǔ)和前提，所以推進公平的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)人們之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，尤其是調(diào)節(jié)人們最敏感的收入分配關(guān)系。市場經(jīng)濟中，利益的分化、利益主體的多元化導(dǎo)致人與人之間的經(jīng)濟利益關(guān)系更加復(fù)雜。市場主體都是追求利益實現(xiàn)最大化的理性“經(jīng)濟人”，因而在利益需要的無限性和社會資源供給有限性的矛盾前提下，人們之間經(jīng)濟利益上的沖突會大量的、經(jīng)常的發(fā)生。這種情況下，社會要穩(wěn)定、存續(xù)下去，就必須要有一個強有力的組織來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，緩解利益沖突。這種組織不能是某一代表局部利益的組織，只能是在社會形象上代表全體國民利益并行使公共權(quán)力的政府。政府通過確立公平原則并強制執(zhí)行來調(diào)節(jié)人們之間的利益關(guān)系，從而實現(xiàn)社會穩(wěn)定和市場有序運行。
　　  （二）政府推進公平是提高效率的保證
　　公平與效率的關(guān)系并不是“魚和熊掌不可兼得”的對立關(guān)系，而是相輔相成、互相制約，在一定條件下可以兼顧和協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。效率是公平的基礎(chǔ)，為公平提供物質(zhì)保證，沒有效率硬要公平，只能是共同貧窮。單方面追求公平的社會是一個沒有效率的社會。計劃經(jīng)濟體制下我們偏好公平，實行分配上的平均主義，結(jié)果效率普遍低下。單方面追求效率，犧牲公平，最終效率也不能提高。公平制約著效率的提高。公平維系的社會穩(wěn)定，為效率的提高提供了良好的社會條件。公平維護著人的權(quán)利和尊嚴，體現(xiàn)人道主義精神，保護人們正當(dāng)競爭和按勞分配所獲得的經(jīng)濟利益，允許人們之間一定收入差距的存在，這些調(diào)動了廣大勞動者的積極性，為效率的提高提供了動力源泉。市場經(jīng)濟條件，偏重效率，任憑市場競爭的力量橫沖直撞，社會總需求會出現(xiàn)劇烈的波動，宏觀經(jīng)濟容易出現(xiàn)不穩(wěn)定。這是因為微觀企業(yè)各自追求高效率，各行其事，生產(chǎn)無政府狀況，最終破壞再生產(chǎn)的比例關(guān)系，使宏觀失衡。而微觀效率的基本前提恰恰是宏觀穩(wěn)定。偏重效率必然是急功近利，當(dāng)短期利益同中長期利益發(fā)生沖突時，市場機制必然是為眼前利益而犧牲未來利益；偏重效率，必然是要求市場機制介入收入分配，擴大收入差距以形成激勵機制，但后果易出現(xiàn)嚴重兩極分化，誘發(fā)社會動蕩。
　　本世紀五、六十年代一些贏得民族獨立的發(fā)展中國家，為了迅速擺脫貧困，走的是一條效率優(yōu)先，不顧公平的道路，結(jié)果是普遍的兩極分化和社會政治危機，如拉丁美洲的巴西、阿根廷、墨西哥、哥倫比亞、亞洲的伊朗、菲律賓等國家。鑒于世界各國經(jīng)濟發(fā)展正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國經(jīng)濟發(fā)展必須確定雙重發(fā)展目標——高效率的經(jīng)濟目標和高公平的社會目標，這一雙重目標存在于發(fā)展中的任一時點上，而不存在孰先孰后的序列問題。提高效率需要公平，而公平又不是自發(fā)產(chǎn)生的，必然要訴求政府，憑其社會公信力和權(quán)威性來解決。效率與公平能否兼顧關(guān)鍵是政府在推進公平上的作用能否正確有效的發(fā)揮。政府干預(yù)經(jīng)濟最困難的地方就是如何尋找效率與公平的平衡點。
　　  （三）政府推進公平是對“市場缺陷”的矯正和彌補
　　從內(nèi)容上講，公平包括起點公平、結(jié)果公平和環(huán)境公平三個方面。市場機制自身不能創(chuàng)立和維持起點公平、環(huán)境公平。市場機制介入，收入分配會引起結(jié)果的不公平。市場在公平方面的缺陷需要政府來矯正和彌補。
　　起點公平是指機會均等，人們站在同一條起跑線上平等參與。機會均等包括兩層含義，第一層含義是機會對所有的人不允許歧視地平等開放，第二層含義是指進入起跑線進行公平競爭之前的生產(chǎn)條件的均等。生產(chǎn)條件均等，一方面是指物質(zhì)條件的均等，如財產(chǎn)占有、家庭環(huán)境、就業(yè)和教育條件等；另一方面是指自然人身方面，如遺傳天賦。這些生產(chǎn)條件的不均等是導(dǎo)致結(jié)果不公平的主要根據(jù)。市場機制僅具備第一層含義的機會均等，而對生產(chǎn)條件的不均等的改變則是無效的。正如薩廖爾遜所說“我們所學(xué)的關(guān)于看不見的手的最早成果之一是，它是有效率的。但是它對公正或平等則是盲目的，人們最終是富還是窮，部分地依賴他們從父母那里繼承的財富或者智力的大小”〔4〕。  查爾斯·活爾弗在其《政府或市場》中寫道“由于具有不同條件的人們在面對市場的非個人化篩選過程中，具有不同起點和天賦以及不同的交好運或壞運的機會，因而產(chǎn)生不平等。市場不會保證這些天賦既平等又隨意地分配給每一個人”〔5〕。  生產(chǎn)條件不均等必須依靠政府干預(yù)的公平機制來解決。政府通過變革財產(chǎn)關(guān)系、發(fā)展教育、加強衛(wèi)生保健、改善營養(yǎng)結(jié)構(gòu)、擴大就業(yè)等措施來克服或縮小生產(chǎn)條件上的差別。
　　結(jié)果公平是指收入分配上的公平，即對現(xiàn)有財富進行相對平等的分配。在市場經(jīng)濟中，市場分配是國民收入初次分配部門即生產(chǎn)流通領(lǐng)域個人收入最基本的分配機制，是國民收入的第一次分配。市場分配是按人們所提供的生產(chǎn)要素所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益進行分配的，而效益高低是在市場競爭中體現(xiàn)出來的。因此市場按效益進行分配實際上意味著生產(chǎn)要素提供者在市場競爭中按競爭的結(jié)果進行分配。競爭的成敗決定了收入的差距，而且競爭的初次成敗對以后競爭成敗與否會產(chǎn)生重要影響。很可能出現(xiàn)勝利者繼續(xù)保持勝者優(yōu)勢，收入越來越多的良性循環(huán)和失敗者無力回天、收入越來越少的惡性循環(huán)。這兩種循環(huán)一旦出現(xiàn)，會使得社會財富越來越向少數(shù)人手中集中，從而造成收入差距的擴大和嚴重的兩極分化。
　　可見市場分配的功能主要是為滿足效率目標提供動力機制，其缺陷是擴大收入差距，不利于公平，引發(fā)社會不穩(wěn)定。為了彌補市場分配的缺陷，政府必須對收入分配進行調(diào)節(jié)，即由政府進行第二次分配。政府分配主要是通過稅收“削高”和社會保障制度“補低”的辦法來實現(xiàn)收入分配的均等化，把收入差距控制在一定的合理的范圍之內(nèi)。政府分配的功能是實現(xiàn)結(jié)果公平，為提高效率提供安全和穩(wěn)定機制�！霸俜峙浞�務(wù)項目為社會構(gòu)成了一張可以接受的安全網(wǎng)”〔6〕。  市場分配機制的缺陷在資本主義市場經(jīng)濟中曾充分顯示出來，并成為國家干預(yù)主義、福利經(jīng)濟學(xué)的理論基礎(chǔ)。本世紀30年代以來資本主義國家普遍引入了政府分配機制，出現(xiàn)了一系列高福利國家。瑞典運用累進稅制度，對收入實行重新分配，使高收入者與低收入者之間的差距由先前的40661  克朗縮小到稅后的10661克朗。  據(jù)統(tǒng)計日本的企業(yè)家階層在微觀分配過程中人均月收入可達500萬日元左右，比一般國家公務(wù)員收入高十幾倍，  但經(jīng)過宏觀分配調(diào)整后，企業(yè)家的實際收入是200萬，  比一般公務(wù)員僅高出4倍〔7〕。二戰(zhàn)后政府干預(yù)的加強，通過實行個人累進稅制和一整套社會保障安全體系，使西方出現(xiàn)了長達20年左右的經(jīng)濟繁榮和社會穩(wěn)定。
　　環(huán)境公平是指市場規(guī)則化、競爭秩序化、權(quán)益保障法律化。環(huán)境公平是市場機制順利運行的條件，是市場主體公平競爭的保證。市場本身是不能夠創(chuàng)立和維持公平的競爭環(huán)境的，環(huán)境公平必須由政府強制地建立和維護。政府通過制定法令、制度、標準等形式確保市場機制運行的基本秩序，確保市場交易的效率與公正性。政府還充當(dāng)監(jiān)督經(jīng)濟個體的活動是否符合市場經(jīng)濟“游戲規(guī)則”的權(quán)威和裁判。對于某些市場運行內(nèi)部產(chǎn)生的消極因素如壟斷，政府應(yīng)采取高稅收、反壟斷法等各種措施主動地加以限制和消除。
　　  二
　　進入90年代以來，由于多種因素的影響，中國收入差距呈現(xiàn)加速擴大的態(tài)勢。這種收入差距擴大不僅表現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距也在加速擴大。經(jīng)濟中衡量收入分配差距的基本工具是基尼系數(shù)�；�尼系數(shù)越大，收入差距就越大。根據(jù)國際一般標準，基尼系數(shù)在0.2以下表示收入絕對平均；在0.4以上表示收入絕對不平均。有學(xué)者計算，我國居民個人收入的基尼系數(shù)1996年為0.424，1997年為0.425，1998年為0.456，已進入絕對不平均區(qū)間，且有逐年擴大和加速之勢。另外，地區(qū)之間的收入差距也存在擴大趨勢。1998年東部地區(qū)域鎮(zhèn)居民收入最高的省份相當(dāng)于西部地區(qū)收入最低省分的2.25倍。用反映地區(qū)收入差距的威爾遜系數(shù)來衡量，1995年這一系數(shù)為0.46，1998年上升到0.57�！�8〕
　　導(dǎo)致收入差距擴大的原因是多方面的。有發(fā)展方面的原因，如城鄉(xiāng)差別與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展長期滯后于城市經(jīng)濟發(fā)展所致。有體制方面的原因，如經(jīng)濟體制改革中，以“兩權(quán)分離”為思路的改革結(jié)果，強化了經(jīng)營管理權(quán)，淡化了所有權(quán)，使產(chǎn)權(quán)邊界模糊，出現(xiàn)了“產(chǎn)權(quán)虛置”，導(dǎo)致一方面?zhèn)鹘y(tǒng)計劃體制下的行政約束的軟化，另一方面新的產(chǎn)權(quán)約束機制沒有及時建立和形成。表現(xiàn)在企業(yè)內(nèi)部的分配結(jié)構(gòu)上，出現(xiàn)了低積累高消費的福利化傾向，在各個企業(yè)內(nèi)外條件差異很大、工資收入國家控死的條件下，工資外的獎金、福利、津貼、實物等無規(guī)則、無約束地膨脹，由此導(dǎo)致各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)之間收入分配的較大差距。有所有制結(jié)構(gòu)變化的原因，如多種經(jīng)濟成份并存在財產(chǎn)上改變了過去人人平等的狀況，出現(xiàn)了財產(chǎn)占有關(guān)系上的生產(chǎn)條件不均等，體現(xiàn)在收入分配上，除勞動力要素外，資產(chǎn)要素等其他要素也加入分配，由此帶來了不同所有制之間職工收入的差距。有政治上的原因，權(quán)力介入分配，權(quán)錢交易，貪污腐敗現(xiàn)象的存在，導(dǎo)致了有權(quán)與無權(quán)，大權(quán)與小權(quán)之間收入差距的懸殊化。除這些原因外，我認為最重的原因是體制轉(zhuǎn)軌過程中政府推進公平職能沒有跟上。如果公平職能意識不強，那么推進公平措施當(dāng)然就會不利。不公平是市場經(jīng)濟的缺陷。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，不公平問題隨之沓來，政府推進公平的制度措施也該隨之到位。歷史積淀和轉(zhuǎn)軌現(xiàn)實中產(chǎn)生的公平與效率的尖銳矛盾決定我國推進公平的責(zé)任更大、任務(wù)更艱巨，可我們沒有充分認識到這一點，存在諸如效率第一，公平第二；轉(zhuǎn)變職能就是放棄、弱化職能等片面認識。忽視了本來應(yīng)該擺在政府最高層次上綜合性的職能即推進公平。政府對收入分配宏觀調(diào)節(jié)失控，對不正當(dāng)競爭，非法謀取暴利行為打擊不力，政府權(quán)限和行為規(guī)范不夠等等，成為我國收入分配不公的直接原因。因此，為了解決我國目前的分配不公平問題，調(diào)動廣大社會成員的積極性，維護社會的安定團結(jié)，必須充分明確政府在社會主義市場經(jīng)濟體制下推進公平的職能，根據(jù)“保護合法收入，取締非法收入，調(diào)節(jié)過高收入，保障低收入者的基本生活”〔9〕的要求，應(yīng)該采取以下針對性的措施：
　　1.在推進起點公平上，要確保生產(chǎn)資料公有制和按勞分配原則在社會經(jīng)濟生活的主導(dǎo)地位，保障勞動者廣泛的經(jīng)濟權(quán)利，保障勞動者勞動的自由和不受剝削的自由。發(fā)展教育，促進公平，堅定不移地貫徹義務(wù)教育法，采取各種措施確保窮困地區(qū)孩子接受教育的機會。加強中等技術(shù)職業(yè)教育，滿足社會生產(chǎn)部門對中等技術(shù)人員的需求，擴大待業(yè)者的就業(yè)機會，我國城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)收入分配的差距主要是參與競爭起點的不平等性所致，政府主要是通過撫助、傾斜的政策來彌補機會上所造成的不均等。
　　2.在推進結(jié)果公平上，政府要對收入分配進行宏觀調(diào)節(jié)。首先，通過稅收政策調(diào)節(jié)收入過高者收入。目前我國稅收調(diào)節(jié)方面主要存在稅種不全、稅負不公平，稅收征管不嚴等問題。因此應(yīng)進一步完善稅制稅法，對個人所得稅以累進稅率形式征收。同時相應(yīng)設(shè)立財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、饋贈稅、奢侈消費稅等。逐步建立個人收入申報制度，強化稅收征管工作，堅決制止和懲罰隱報收入、偷稅漏稅行為。其次，通過社會保障制度增加低收入者的收入，保障低收入者的基本生活。我國計劃經(jīng)濟體制下的社會保障制度已嚴重不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，必須加以改革，以建立起與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的現(xiàn)代保障制度。改革中要完成一系列的轉(zhuǎn)化工作，即由全民保障向救濟貧困階層轉(zhuǎn)化；由企業(yè)辦保障向政府統(tǒng)管轉(zhuǎn)化；由保障的無償性和實物化向以轉(zhuǎn)移支付為主的貨幣福利保障化；保障對象由單一向多元轉(zhuǎn)化。
　　3.在推進市場環(huán)境公平上，首先，在我國市場體系還很不完善的情況下，政府應(yīng)積極培育市場，通過自身行為縮短市場發(fā)育的時間，為生產(chǎn)要素能夠自由平等地進入全國統(tǒng)一大市場創(chuàng)造條件。其次，要制定和實施法制化的市場規(guī)則，促進公平競爭的市場秩序的形成。轉(zhuǎn)軌時期新舊體制的摩擦，在制度上、法規(guī)上，存在許多真空和漏洞，誘發(fā)了大量的不正當(dāng)競爭行為，如假冒偽劣，欺行霸市。一些人借此大發(fā)橫財，老百姓對此極為不滿。政府一定要貫徹落實已有的《反正當(dāng)競爭法》，整頓市場秩序，堅決取消和懲處各種非法經(jīng)營，取締非法收入，保障市場主體的合法收益。再之，規(guī)范政府自身行為，堅決制止腐敗。
　　政府一方面是公平的推動力量，另一方面如果政府行為不規(guī)范，腐敗泛濫，那么政府又會成為公平的破壞和阻礙力量。政府是宏觀經(jīng)濟的調(diào)控力量，政府作用的范圍是彌補市場的缺陷。理不清政府與市場的關(guān)系，政府權(quán)力過多過濫地浸入市場，就會妨礙市場環(huán)境的公平。
　　目前我國政府對微觀經(jīng)濟行政干預(yù)仍然過多，政府仍然掌握一定的能改變經(jīng)濟主體競爭地位的權(quán)力和資源，如給不同經(jīng)濟主體差別價格、利率、稅率和名目繁多的優(yōu)惠政策，使得各經(jīng)濟主體競爭的機會和權(quán)利不同等。因此我們必須對各級政府及其下屬職能部門的權(quán)限、職能、辦事程度等以法律政府條例的形式加以規(guī)定、規(guī)范，制止政府自身對市場機制的侵權(quán)和破壞，為各類市場主體提供公平交易、公平競爭和公平定價的環(huán)境。
　　市場經(jīng)濟條件下，權(quán)力腐敗的一種主要形式是政府官員通過“政治創(chuàng)租”和“抽租”的方式引發(fā)助長尋租活動，從中收受賄賂。尋租活動破壞了市場競爭的公平性，尋租者利用賄賂等非法手段，使政府的政策和行為發(fā)生扭曲，從而從政府中得到其他競爭者所沒有的優(yōu)惠政策的機會和權(quán)利，或者獲得了受政府保護的壟斷地位。一些政府官員利用手中的特權(quán)，因此而牟取暴利。尋租活動越多，不公平的現(xiàn)象就越嚴重。
　　所以，政府必須深入持久地開展反腐敗斗爭，加強對政府官員的廉政監(jiān)督和廉政建設(shè)嚴懲各種行賄、受賄行為，盡快轉(zhuǎn)變政府職能，以便在制度上切斷權(quán)力與金錢的臍帶。
【參考文獻】
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