規(guī)制重構(gòu)：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中政府規(guī)制改革的現(xiàn)實(shí)選擇

規(guī)制重構(gòu)：轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中政府規(guī)制改革的現(xiàn)實(shí)選擇　政府規(guī)制是政府的微觀管理職能，旨在為市場(chǎng)運(yùn)行及企業(yè)行為建立規(guī)則，確保市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，與旨在保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)的宏觀調(diào)控政策構(gòu)成政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的兩種主要方式。為了克服市場(chǎng)帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，自第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家政府越來(lái)越多地采取了行政規(guī)章、法律等各種手段，對(duì)大型公用企業(yè)、廠商實(shí)行規(guī)制。政府規(guī)制問(wèn)題日益為各界人士所重視，進(jìn)而成為人們討論的熱點(diǎn)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著技術(shù)進(jìn)步及市場(chǎng)機(jī)制的完善，英美等國(guó)紛紛進(jìn)行了放松規(guī)制改革，由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)原有被規(guī)制主體的行為。我國(guó)加入WTO  后，政府與企業(yè)面臨的首要沖擊來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的改變。遵守國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制是中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的硬約束，是與其他世貿(mào)組織成員同場(chǎng)競(jìng)技的先決條件。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則將形成有效的“便逼”機(jī)制，促使我國(guó)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的規(guī)制制度進(jìn)行完善與創(chuàng)新。
　　政府規(guī)制是否完善合理，是否符合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，直接影響我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力及國(guó)際投資的流動(dòng)。由于特定歷史原因，我國(guó)的政府規(guī)制職能比較薄弱，缺乏科學(xué)規(guī)范的規(guī)制法律制度，規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置不盡合理，規(guī)制過(guò)度與規(guī)制不足并存，制度陳舊與制度空白并存。政府規(guī)制改革應(yīng)是一個(gè)破立結(jié)合的過(guò)程，對(duì)現(xiàn)有規(guī)制體系進(jìn)行揚(yáng)棄的同時(shí)，按照國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的要求加速規(guī)制體系的完善與創(chuàng)新，就成為我國(guó)加入WTO  后應(yīng)率先解決的緊迫問(wèn)題。本文試圖以政府規(guī)制理論為基礎(chǔ)，借鑒西方國(guó)家放松規(guī)制和引入激勵(lì)性規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)，討論轉(zhuǎn)型期政府規(guī)制體制的基本模式，確定轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中政府規(guī)制改革的基本路徑。
　　  一、政府規(guī)制理論概述
　　在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，1970年以前，經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府規(guī)制理論和經(jīng)驗(yàn)的研究興趣主要集中于考察對(duì)某些特殊產(chǎn)業(yè)的價(jià)格與進(jìn)入控制上。這種政府規(guī)制被稱為傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，其中心是討論在規(guī)模報(bào)酬遞增情況下的定價(jià)與費(fèi)率結(jié)構(gòu)問(wèn)題。
　　法學(xué)界關(guān)于政府規(guī)制的討論主要集中于行政管理程序以及對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)行為的司法控制上。行政程序受到立法、執(zhí)法及司法三方面的控制。規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為必須遵守授予其權(quán)力的成文法及有關(guān)行政程序法規(guī)（史普博，1999）。
　　政治科學(xué)的文獻(xiàn)對(duì)政府規(guī)制的分析，既強(qiáng)調(diào)公共利益，也強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)的討價(jià)還價(jià)，同時(shí)也考慮到了集團(tuán)沖突對(duì)公共利益的決定（Mitinick,  B.  M.,  1980）。
　　正是由于各種文獻(xiàn)對(duì)政府規(guī)制研究的側(cè)重點(diǎn)不同，由此形成對(duì)政府規(guī)制的不同解釋。施蒂格勒在1971年提出，“作為一種法規(guī)，規(guī)制是產(chǎn)業(yè)所需要的并為其利益所設(shè)計(jì)和主要操作的”（施蒂格勒，1996）。我國(guó)學(xué)者余暉（1997）認(rèn)為，規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場(chǎng)失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量法律、法規(guī)、規(guī)章、命令的頒布及裁決為手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體不完全公正的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行的控制和干預(yù)。較為廣義的規(guī)制，是指依據(jù)一定的規(guī)則，對(duì)構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)行為的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范和限制的行為。
　　上述文獻(xiàn)所揭示的種種規(guī)制形式，可以按照標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)模型分為以下三類：第一，直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制的規(guī)制，如價(jià)格規(guī)制、產(chǎn)業(yè)規(guī)制和合同規(guī)則；第二，通過(guò)影響消費(fèi)者決策從而影響市場(chǎng)均衡的規(guī)制，如汽車尾氣排放量限制及購(gòu)買保險(xiǎn)條件等；第三，通過(guò)干擾企業(yè)決策從而影響市場(chǎng)均衡的規(guī)制，如產(chǎn)品特征的限制，進(jìn)入限制等（陳富良，2001）。由此，我們可以得出規(guī)制的一般定義：規(guī)制，是由行政機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)法規(guī)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)或消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。政府規(guī)制，是指政府部門(mén)依據(jù)有關(guān)的法規(guī)，通過(guò)許可和認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)活動(dòng)施加直接影響的行為。政府規(guī)制只是政策制定的一個(gè)特定類型，它與政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控既有聯(lián)系又有區(qū)別。聯(lián)系在于：宏觀調(diào)控和規(guī)制，都是政府的經(jīng)濟(jì)行為，目的都在于創(chuàng)造一個(gè)有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境，既能矯正市場(chǎng)缺陷，又有利于提高效率。區(qū)別在于：宏觀調(diào)控是間接的，總量上的調(diào)控，它借助財(cái)政、貨幣政策等直接作用于市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)參數(shù)的改變，間接影響企業(yè)行為。而規(guī)制則是直接的，個(gè)量上的，它借助有關(guān)法律和規(guī)章直接作用于企業(yè)，規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。
　　在西方規(guī)制研究中，許多學(xué)者應(yīng)用了不同的理論來(lái)分析政府規(guī)制產(chǎn)生的原因及主要效果。主要可歸結(jié)為兩類，一類是政府規(guī)制的公共利益理論；另一類是政府規(guī)制的部門(mén)利益理論。
　　源于傳統(tǒng)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共利益理論認(rèn)為，政府規(guī)制在于矯正市場(chǎng)失靈。這一理論假定政府規(guī)制是從公共利益觀點(diǎn)出發(fā)，糾正在市場(chǎng)失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公正性，是以維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定為目的的。政府規(guī)制是針對(duì)私人行為的公共行政政策，是從公共利益出發(fā)而制定的規(guī)則，目的是為了控制受規(guī)制的企業(yè)對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷或者對(duì)消費(fèi)者濫用權(quán)力，具體表現(xiàn)為控制進(jìn)入、決定價(jià)格、確定服務(wù)條件和質(zhì)量及規(guī)定在合理?xiàng)l件下服務(wù)所有客戶時(shí)的應(yīng)盡義務(wù)等；并假定在這一過(guò)程中，政府可以代理公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定理性的計(jì)算，使這一規(guī)制過(guò)程符合帕累托最優(yōu)原則。所以，哪里有市場(chǎng)失靈，政府規(guī)制的公共利益理論就主張?jiān)谀睦飳?shí)施相應(yīng)的政府干預(yù)，以矯正市場(chǎng)失靈，政府規(guī)制的潛在范圍是無(wú)限的。但作為一種經(jīng)濟(jì)規(guī)制理論，公共利益理論本身是不完善的，它無(wú)法解釋清楚市場(chǎng)失靈一旦出現(xiàn)是通過(guò)什么而成為修正性政策的對(duì)象的。眾所周知，市場(chǎng)失靈可以采取各種形式在許多不同場(chǎng)合出現(xiàn)，而一種具備預(yù)見(jiàn)性的完整理論應(yīng)當(dāng)能夠解釋經(jīng)濟(jì)中規(guī)制的影響范圍。
　　正是人們?nèi)找嬉庾R(shí)到以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)的政府規(guī)制的公共利益理論根基過(guò)于狹窄，因而導(dǎo)致了一種替代理論的出現(xiàn)——部門(mén)利益理論。政府規(guī)制的部門(mén)利益理論是施蒂格勒在1971年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)管制論》中首先提出的。施蒂格勒的中心思想是，作為一種制度，政府規(guī)制是產(chǎn)業(yè)所需并為其利益服務(wù)而設(shè)計(jì)和實(shí)施的。他使用標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)供求分析解釋政府規(guī)制的存在，確立了一個(gè)以工商企業(yè)或消費(fèi)者為需求方，政府為供給方的供求分析框架，從供求條件的變化觀察到規(guī)制政府究竟是為誰(shuí)服務(wù)的。他還觀察到在美國(guó)的情形中，政府規(guī)制在許多場(chǎng)合并不符合公共利益理論，許多產(chǎn)業(yè)總是試圖謀求政府的強(qiáng)制力。部門(mén)利益理論的一個(gè)直接的派生物是政府俘虜理論。它認(rèn)為促使政府進(jìn)行規(guī)制的是規(guī)制本身的對(duì)象或其他有可能從中獲益的人。更確切地說(shuō)，政府規(guī)制是特殊的利益集團(tuán)尋租的結(jié)果。規(guī)制者會(huì)被受規(guī)制者所俘虜，而反過(guò)來(lái)為受規(guī)制者服務(wù)。這一理論增強(qiáng)了反政府規(guī)制的傾向，一定程度造成了英美國(guó)家的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)。但部門(mén)利益理論對(duì)近20年中出現(xiàn)的某些規(guī)制缺乏解釋。如旨在保護(hù)消費(fèi)者的產(chǎn)品安全規(guī)制或旨在改善環(huán)境的社會(huì)性規(guī)制，并不是利益集團(tuán)壓力的結(jié)果，其利益廣泛地分散到社會(huì)公眾。正是如此，任何單一的一種理論要解釋政府規(guī)制為何產(chǎn)生以及它的主要效果都顯得蒼白，必須借助于兩者的綜合解釋。
　　根據(jù)取代市場(chǎng)機(jī)制、影響企業(yè)決策及增加受規(guī)制產(chǎn)業(yè)成本的程度不同，規(guī)制者可支配的基本措施也常常發(fā)生變化。綜合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府規(guī)制主要包括如下五項(xiàng)基本方式：
　　1.進(jìn)入規(guī)制。它是指在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府允許特定一家企業(yè)或極少數(shù)幾家公司加入，或者從防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的立場(chǎng)出發(fā)，視整個(gè)產(chǎn)業(yè)的供求平衡情況來(lái)限制新企業(yè)的加入。進(jìn)入規(guī)制的主要手段有：第一，特別許可；第二，特別注冊(cè)制度；第三，申報(bào)制。
　　2.數(shù)量規(guī)制。它是指在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，政府為了防止因投資過(guò)多（過(guò)少）或產(chǎn)出過(guò)多（過(guò)少）而造成價(jià)格波動(dòng)、資源浪費(fèi)或有效供給不足而采取的規(guī)制。數(shù)量規(guī)制的主要手段有：第一，投資規(guī)制；第二，產(chǎn)量規(guī)制。
　　3.提供服務(wù)規(guī)制。它主要是指政府為了防止自然壟斷產(chǎn)業(yè)中由于競(jìng)爭(zhēng)不足而致使企業(yè)提供的物品和服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)下降，以及在信息不對(duì)稱條件下督促企業(yè)建立有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和不同的檔次體系，以保障消費(fèi)者的權(quán)益。其主要手段有：第一，制定有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范制度，規(guī)定有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)所必須達(dá)到的最低限度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，在有關(guān)產(chǎn)業(yè)中建立產(chǎn)品和服務(wù)的申報(bào)制度，只有達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)才可能通過(guò)政府發(fā)放許可證或政府認(rèn)可的方式在一定時(shí)期內(nèi)獲準(zhǔn)生產(chǎn)；第三，建立并強(qiáng)化對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量的專門(mén)檢查和監(jiān)督制度，實(shí)施對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的行政檢查和監(jiān)督，以防止有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量出現(xiàn)下降，或不合格的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)。
　　4.設(shè)備規(guī)制。它主要是指政府出于維護(hù)受規(guī)制產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、性能、規(guī)格，以及安全、外部性等方面因素的考慮，對(duì)有關(guān)生產(chǎn)設(shè)備和服務(wù)設(shè)備進(jìn)行的以一定的標(biāo)準(zhǔn)體系和審核制度為基礎(chǔ)的規(guī)制。其主要手段包括：第一，制定有關(guān)生產(chǎn)設(shè)備和服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定其質(zhì)量、性能、規(guī)格、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)，以確保政府對(duì)有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的有效控制；第二，建立關(guān)鍵設(shè)備的強(qiáng)制登記和審核制度，禁止將未能符合政府所頒標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備投入生產(chǎn)；第三，在有關(guān)產(chǎn)業(yè)中（如電力、供水、通訊等產(chǎn)業(yè)）統(tǒng)一有關(guān)重要設(shè)備的規(guī)格和性能標(biāo)準(zhǔn)。
　　5.價(jià)格規(guī)制。它主要指在受規(guī)制產(chǎn)業(yè)中，政府從資源有效配置和服務(wù)的公平供給出發(fā)，對(duì)產(chǎn)業(yè)價(jià)格體系和價(jià)格水平進(jìn)行的規(guī)制。由于價(jià)格從來(lái)就是引導(dǎo)資源配置的主要因素，因此在各國(guó)政府的具體實(shí)踐中，價(jià)格規(guī)制通常占有極為重要的地位。
　　  二、中國(guó)政府規(guī)制體制現(xiàn)狀分析
　　中國(guó)政府規(guī)制的成因除了經(jīng)典規(guī)制理論所分析的基本原因外，還有其本身的特殊性。在一定意義上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中到處存在規(guī)制，與其說(shuō)是為了解決“市場(chǎng)失靈”，不如說(shuō)是政府為了消滅市場(chǎng)。中國(guó)從來(lái)沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的過(guò)程。西方規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)市場(chǎng)秩序，而中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則立足于消滅市場(chǎng)、消滅競(jìng)爭(zhēng)，以國(guó)家計(jì)劃替代企業(yè)家精神，政府集所有功能于一身。轉(zhuǎn)型時(shí)期，這些功能之間沖突逐漸顯露出來(lái)，政府借助于行政壟斷權(quán)來(lái)保護(hù)其他方面的利益，就出現(xiàn)了各種各樣的規(guī)制。中國(guó)現(xiàn)行的政府規(guī)制內(nèi)容相當(dāng)廣泛。在壟斷方面，主要針對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷領(lǐng)域。內(nèi)容涉及公用事業(yè)中的電力、城市供水、城市燃?xì)狻⒐�共汽車與地鐵；廣播電視中的郵政、電信、有線電視；交通運(yùn)輸中的公路、鐵路運(yùn)輸、管道運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、水路運(yùn)輸�，F(xiàn)行的規(guī)制措施方式主要有兩種：一是準(zhǔn)入規(guī)則，準(zhǔn)入規(guī)則的形式有國(guó)家壟斷、申報(bào)、審批、許可、營(yíng)業(yè)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。二是價(jià)格規(guī)制，主要針對(duì)自然壟斷領(lǐng)域，方式主要有法定價(jià)格、地方政府定價(jià)、行業(yè)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等�，F(xiàn)階段，政府規(guī)制的權(quán)力歸屬是從中央到地方幾乎所有政府機(jī)關(guān)都擁有規(guī)制權(quán)力。規(guī)制法是政府機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)市場(chǎng)行為實(shí)行規(guī)制的法律依據(jù)。當(dāng)前中國(guó)的規(guī)制法有四類：一是正式法律，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和頒布的行政法規(guī)，也包括國(guó)務(wù)院各部委根據(jù)法律法規(guī)在本部門(mén)權(quán)限內(nèi)制定和頒布的實(shí)施細(xì)則、命令、指示、通知等；三是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章；四是規(guī)制機(jī)關(guān)所制定的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)在規(guī)制改革方面采取了一些手段，并取得了積極的效果。例如，航空業(yè)由于有多家新航空公司進(jìn)入，改變了以往由中國(guó)民航獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的壟斷局面，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，航空業(yè)的服務(wù)水平有了明顯的提高。電信業(yè)則由于中國(guó)聯(lián)通的加入，結(jié)束了中國(guó)電信業(yè)郵電部統(tǒng)一組網(wǎng)，獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的壟斷局面，競(jìng)爭(zhēng)促使電信產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量提升，價(jià)格趨于下降。這表明引入競(jìng)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)規(guī)制改革有重要意義。然而當(dāng)前中國(guó)，由于政府通過(guò)規(guī)制立法來(lái)阻止競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的行政性壟斷仍大量存在，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
　　1.存在行政壟斷過(guò)度問(wèn)題。行政壟斷又稱人為壟斷，它包括縱向的行業(yè)壟斷及橫向的準(zhǔn)入障礙或地方保護(hù)主義。另外，傳統(tǒng)公用事業(yè)的許多產(chǎn)業(yè)如電信、電力、民航等部門(mén)以自然壟斷為理由，憑借部門(mén)規(guī)制立法，繼續(xù)限制競(jìng)爭(zhēng)和侵害公眾利益。人為壟斷的顯著特征，一是政府部門(mén)通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的控制實(shí)行內(nèi)外結(jié)合的規(guī)制；二是壟斷部門(mén)市場(chǎng)力量及并非來(lái)源于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而是依靠法律和行政的手段；三是壟斷企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，是低效率的（張克中，2002）。我國(guó)現(xiàn)存的嚴(yán)重行政性壟斷是我國(guó)特定歷史條件的產(chǎn)物，長(zhǎng)期以來(lái)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制排斥市場(chǎng)機(jī)制的作用。資源配置的非市場(chǎng)化力量，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中形成了巨大的制度慣性。這種情況造成原有的壟斷部門(mén)憑借不規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制為自己營(yíng)造生存空間和打上官本位的烙印。錯(cuò)綜復(fù)雜的行政力量進(jìn)入市場(chǎng)造成條塊分割的壟斷力量的對(duì)立。各政府部門(mén)成為部門(mén)利益的代言者，對(duì)行業(yè)的規(guī)制、管理權(quán)強(qiáng)化，意味著利益尋奪的激烈。這種人為壟斷形式的存在限制了競(jìng)爭(zhēng)，惡化了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害了政府威信和執(zhí)法效率，造成了消費(fèi)者福利的損失。
　　2.缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)性壟斷。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中壟斷產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰演化的結(jié)果，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。處于轉(zhuǎn)型的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系尚未完全建立，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不健全，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還未形成，因而缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而衍生壟斷。中國(guó)的壟斷是規(guī)模經(jīng)濟(jì)程度較低情況下而存在的，是轉(zhuǎn)軌體制中行政化的縮影。在一定程度上，我國(guó)現(xiàn)存壟斷狀況嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，某些行業(yè)主管部門(mén)，以規(guī)范和整頓市場(chǎng)秩序?yàn)橛�，公開(kāi)組織價(jià)格聯(lián)盟，聯(lián)手操縱市場(chǎng)價(jià)格。地方政府為保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)，實(shí)行保護(hù)主義政策。典型的是中國(guó)郵政由于遭遇民營(yíng)速遞公司的沖擊，其EMS  業(yè)務(wù)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額由最高峰的97％下降到40％左右，郵政執(zhí)法人員認(rèn)為民營(yíng)速遞降低資費(fèi)是不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而查處地下速遞公司。一些部門(mén)認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成資源浪費(fèi)，不利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)。事實(shí)上，我國(guó)市場(chǎng)上缺乏的是真正的公平競(jìng)爭(zhēng)。政府應(yīng)保護(hù)培育市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)精神，而不是以推動(dòng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)為由阻止?jié)撛诟?jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，限制公平競(jìng)爭(zhēng)，阻礙技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　3.規(guī)制者也是壟斷者。我國(guó)現(xiàn)階段的規(guī)制者也是壟斷利益所得者的現(xiàn)象尤為突出。規(guī)制機(jī)構(gòu)本身便是經(jīng)營(yíng)行業(yè)的主管部門(mén)，政企合一的體制使經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。部門(mén)內(nèi)企業(yè)與部門(mén)外企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等方面發(fā)生矛盾時(shí)，主管部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)難以做出客觀、公正的裁判。同時(shí)，在缺乏社會(huì)監(jiān)督的情況下（見(jiàn)下表），政府部門(mén)更容易侵害消費(fèi)者利益，制定有利于本部門(mén)的政策。
　　中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)政府管制體制的主要特征  
產(chǎn)業(yè)名稱　　最新法律　　頒布時(shí)間　　　　管制機(jī)構(gòu)　　　　　　　　社會(huì)監(jiān)督組織
電信　　  《電信條例》　　2000　　信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)家計(jì)委物價(jià)司　無(wú)專業(yè)性消費(fèi)者組織
煤氣　　只有地方性法規(guī)　　　　　　　　地方政府　　　　　　　  無(wú)專業(yè)性消費(fèi)者組織
自來(lái)水　只有地方性法規(guī)　　　　　　　　地方政府　　　　　　　  無(wú)專業(yè)性消費(fèi)者組織
電力　　　《電力法》　　  1995　　　原電力部、地方政府　　　　無(wú)專業(yè)性消費(fèi)者組織
鐵路運(yùn)輸　《鐵路法》　　  1990　　　　鐵道部、地方政府　　　　無(wú)專業(yè)性消費(fèi)者組織

　　
　　資料來(lái)源：王俊豪.《中央自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府管制體制比較》，《世界經(jīng)濟(jì)》.2001年，第4期第58頁(yè)。
　　  三、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)政府規(guī)制重構(gòu)的現(xiàn)實(shí)選擇
　　轉(zhuǎn)型期政府對(duì)企業(yè)行為的規(guī)制，既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過(guò)程，也表現(xiàn)為一種強(qiáng)化規(guī)制的過(guò)程。但在現(xiàn)實(shí)中，政府規(guī)制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形，必須對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行改革。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，解決規(guī)制中存在的問(wèn)題的基本思路有兩條，一是放松規(guī)制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，另一條是把激勵(lì)機(jī)制引入規(guī)制，對(duì)規(guī)制進(jìn)行改良。政府規(guī)制一般通過(guò)立法和公共政策來(lái)實(shí)施，這實(shí)際類似于一個(gè)強(qiáng)制的規(guī)則，迫使規(guī)制企業(yè)在社會(huì)福利最大化的點(diǎn)上進(jìn)行生產(chǎn)，最終達(dá)到資源的優(yōu)化配置。然而作為理性的企業(yè)并不會(huì)被動(dòng)地接受政府的規(guī)制，總會(huì)采取種種辦法來(lái)逃避規(guī)制，維護(hù)自己的利益。這往往導(dǎo)致政府的規(guī)制政策在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生偏差，致使政府的目標(biāo)難以奏效，甚至事與愿違�；�于良好預(yù)期的政府規(guī)制常會(huì)偏離其預(yù)定軌跡，理論上改善資源配置效率的規(guī)制政策會(huì)在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)生多樣性演變，甚至?xí)�加大社�?huì)成本�！翱吹靡�(jiàn)的手”不可能包治百病。政府規(guī)制應(yīng)考慮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的效率邊界，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的地方，政府應(yīng)充分放開(kāi)，盡量讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。在市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能進(jìn)行資源有效配置的地方，政府應(yīng)毫不猶豫地果斷出手，充分發(fā)揮政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的作用。只有這樣，政府的規(guī)制政策，才能達(dá)到其預(yù)期效果，政府的職能才能得以準(zhǔn)確地體現(xiàn)，政府規(guī)制才能走出困境。從20世紀(jì)70年代至今，以美國(guó)、英國(guó)、日本為代表的西方國(guó)家出現(xiàn)了一股以放松規(guī)制為特征的政府規(guī)制改革浪潮。放松規(guī)制的主要內(nèi)容，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的規(guī)制，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上有更多的自主權(quán)。西方國(guó)家放松規(guī)制的原因是多方面的：第一，20世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降，財(cái)政赤字?jǐn)U大，因此各國(guó)都力求通過(guò)行政改革和精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)來(lái)削弱行政開(kāi)支，實(shí)現(xiàn)“小政府”目標(biāo)，并通過(guò)民營(yíng)化和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的效率。第二，在這一時(shí)期，信息技術(shù)的普遍運(yùn)用，使得許多受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)（諸如規(guī)模經(jīng)濟(jì)和信息不對(duì)稱性等）發(fā)生了巨大變化，導(dǎo)致對(duì)某些產(chǎn)業(yè)實(shí)施政府規(guī)制的理論依據(jù)逐漸消失；由于技術(shù)的發(fā)展，使得自然壟斷的邊界發(fā)生了變化，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)間的替代競(jìng)爭(zhēng)，使傳統(tǒng)的規(guī)制政策與手段失去了現(xiàn)實(shí)的必要性。第三，世界經(jīng)濟(jì)一體化、國(guó)際間經(jīng)濟(jì)技術(shù)交往的迅猛發(fā)展也迫切要求放松政府規(guī)制。第四，在規(guī)制理論的變化方面，由于以規(guī)制俘虜理論為代表的對(duì)政府規(guī)制批判的不斷深入和可競(jìng)爭(zhēng)理論的出現(xiàn)及廣為接受，政府規(guī)制不再被認(rèn)為是提高經(jīng)濟(jì)效率的惟一手段（夏大慰，2001）。這場(chǎng)規(guī)制改革的成果降低了價(jià)格水平，使包括引進(jìn)各種減價(jià)制度在內(nèi)的收費(fèi)體系多樣化；使企業(yè)提高了效率并具有活力；在客觀上由于降低價(jià)格水平和使服務(wù)多樣化而擴(kuò)大了需求和投資，從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率得到提高（陳富良，2001）。
　　西方規(guī)制改革的基本經(jīng)驗(yàn)是在適當(dāng)放松傳統(tǒng)規(guī)制措施的基礎(chǔ)上，引進(jìn)了激勵(lì)性規(guī)制辦法。為了提高內(nèi)部效率而給予的激勵(lì)方法是多樣的，但歸根到底可分為兩類：一是給予競(jìng)爭(zhēng)刺激，使企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率。主要有特許投標(biāo)制度和區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)。特許投標(biāo)制度的基本思路：通過(guò)拍賣或招投標(biāo)的方式，引入多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)某一產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以使最有效率的企業(yè)能夠中標(biāo)，同時(shí)也使中標(biāo)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)最大限度地符合政府規(guī)制的意圖。不僅如此，由于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通常沒(méi)有規(guī)定的年限，以致在潛在的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)為防止在一經(jīng)營(yíng)期限中喪失特許權(quán)，而只能不斷地降低成本，改善質(zhì)量，進(jìn)一步提高生產(chǎn)效率。區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)是將受規(guī)制的全國(guó)性壟斷企業(yè)分為幾個(gè)地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部效率的一種形式。二是給予企業(yè)提高經(jīng)營(yíng)效率的誘導(dǎo)，由此獲得的成果便是給予企業(yè)的報(bào)酬。主要有社會(huì)契約制度和價(jià)格上限規(guī)制。社會(huì)契約制度是指規(guī)制當(dāng)局與被規(guī)制者之間在修訂收費(fèi)時(shí)，就各種成本簽訂合同，能夠?qū)崿F(xiàn)比合同規(guī)定的成績(jī)好，則給予企業(yè)報(bào)酬，否則給予處罰的一種方式。價(jià)格上限規(guī)制是規(guī)制當(dāng)局和被規(guī)制企業(yè)之間的類似于上述社會(huì)契約制度的形式簽訂價(jià)格變動(dòng)合同，規(guī)定規(guī)格的上限，使價(jià)格只能在規(guī)定上限以下浮動(dòng)。
　　我國(guó)政府規(guī)制改革過(guò)程中，借鑒西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)制理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在某種程度上，為我國(guó)政府規(guī)制改革提供了捷徑。但是，由于歷史文化背景、國(guó)體政體、所處階段等諸多方面的顯著差異，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)制改革面臨的問(wèn)題“形似而神不似”，路徑依賴決定了用舶來(lái)“藥方”解釋與解決中國(guó)規(guī)制改革面臨的問(wèn)題必然難以實(shí)現(xiàn)“藥到病除”。在“拿來(lái)主義”之后，進(jìn)行去偽存真的本土化改造應(yīng)是中國(guó)規(guī)制體系完善與創(chuàng)新進(jìn)程中的應(yīng)有之義。
　　我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府規(guī)制改革，應(yīng)走松緊結(jié)合的道路。一方面逐步放松原經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所遺留下來(lái)的高度的計(jì)劃管制；另一方面則逐步建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)制政策與制度。這是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)所決定的。
　　前文所述改革開(kāi)放以前，中國(guó)實(shí)行的一直是比較嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而作為政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)所進(jìn)行的直接干預(yù)的政府規(guī)制，也一直是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的嚴(yán)格的、全面的直接干預(yù)。政府規(guī)則的行為集中表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的直接命令和嚴(yán)格控制。改革開(kāi)放以后，隨著市場(chǎng)化改革的逐步深入，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確定，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊病也日益成為人們所認(rèn)識(shí)，以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始逐步被打破，適應(yīng)新體制的規(guī)制政策逐漸建立。西方規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，放松規(guī)制并不意味所有規(guī)制措施的終結(jié)。西方國(guó)家在放松對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量、勞動(dòng)保護(hù)等方面的政府規(guī)制反而得到加強(qiáng)；在自然壟斷領(lǐng)域放松規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)因素，并以激勵(lì)性方法對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制方法進(jìn)行改革�？梢�(jiàn)，從西方規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的特殊性看，中國(guó)都必須建立松緊相宜的規(guī)制制度，放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并重。在當(dāng)前，規(guī)制重構(gòu)應(yīng)主要抓好以下幾個(gè)方面。
　　1.矯正政府失靈，對(duì)規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制。我國(guó)行政性壟斷的大量存在對(duì)經(jīng)濟(jì)的危害眾所周知，建立一套使規(guī)制者以謀取社會(huì)福利最大化的規(guī)范體系是必要的。為體現(xiàn)政府規(guī)制的合理性和公正性，必須通過(guò)對(duì)行政職權(quán)的重新規(guī)范（張克中，2002）。首先要規(guī)范或取消各種機(jī)構(gòu)的立法資格，建立各種利益集團(tuán)為代表正式參與的公開(kāi)透明的規(guī)定和制

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