|
論中國大城市管治方式的轉(zhuǎn)變
論中國大城市管治方式的轉(zhuǎn)變 在經(jīng)濟全球化背景下，中國各大城市面臨著前所未有的發(fā)展機遇與競爭。各個大城市正千方百計地挖潛改造，以提高本身在國家、省域或市域城市體系中的地位。優(yōu)先發(fā)展中心城區(qū)，促進(jìn)人口產(chǎn)業(yè)在大城市中的集聚，成為國家和省市的共識。同時要求大城市建立新的管治方式來實現(xiàn)這個目標(biāo)。因此，各種旨在強化大城市發(fā)展的改革措施紛紛出臺。
最令學(xué)者矚目的是近來的大城市管治方式的變化，具體表現(xiàn)在城市行政區(qū)劃的調(diào)整，許多城市已經(jīng)或正在提出將大城市周邊的縣（市）直接與中心城區(qū)合并方案及與其有關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略，這里簡稱為“撤縣并區(qū)”。
盡管大城市已把“撤縣并區(qū)”作為促進(jìn)城市化和提升自身競爭力的新的管治框架，但對“撤縣并區(qū)”這種管治方式的內(nèi)涵還是有點知其然而不知其所以然，一些官員甚至以為，只要“撤縣并區(qū)”，城市競爭力就得到提高。如何準(zhǔn)確把握“撤縣并區(qū)”，它能否對全球化、城市化產(chǎn)生促進(jìn)作用，目前還很少能見到深刻的討論，本文擬從大城市管治方式轉(zhuǎn)變來探討這些問題。
1 大城市管治轉(zhuǎn)變
城市區(qū)域是中心城區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，中心城區(qū)也是城市區(qū)域發(fā)展的保證。對中心城區(qū)和城市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的追求不斷對大城市管治提出新的要求。換句話說，大城市采用何種管治方式才能更為有效地促進(jìn)兩者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展是大城市管治中的核心問題。它不僅關(guān)系到城市區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)，更關(guān)系到城市區(qū)域的城市行政結(jié)構(gòu)。
許多理論揭示了大城市管治的內(nèi)在機制。制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)競爭和合作是產(chǎn)生大城市管治變化的兩種基本力量(Ostrom,1986;Ostrom,Schroeder Wynne,1993;Ostrom,Gardner,Walker,1994。)。他們認(rèn)為大城市管治實際上有兩種基本的方式，一種是由中心城區(qū)操縱的城市區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展，城市區(qū)域的發(fā)展要靠中心城區(qū)來帶動，這種管治方式稱為“集中式管治”(Centralized Governance)；另一種管治方式稱為“分散式管治”(Decent ralized Governance)，即讓城市區(qū)域內(nèi)眾多的城鎮(zhèn)，相互競爭，共同促進(jìn)城市化。強調(diào)中心城區(qū)不要過分干預(yù)城市區(qū)域內(nèi)其他城鎮(zhèn)，而讓市場機制來協(xié)調(diào)城市區(qū)域發(fā)展。他們還認(rèn)為，“集中式”和“分散式”管治方式都有其內(nèi)在的弊端。前者機構(gòu)臃腫，辦事效率低，容易造成官僚主義。后者又容易造成各自為政，盲目發(fā)展。多中心管治(Multi-Center Governance)方式則吸取了兩者優(yōu)點，為大城市比較理想的管治方式。多中心管治既承認(rèn)城市區(qū)域是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，又突出了中心城區(qū)對城市區(qū)域的協(xié)調(diào)作用。
在經(jīng)濟全球化過程中，西方國家大城市管治方式變化正是從“集中式”和“分散式”管治朝多中心管治轉(zhuǎn)變的。
進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市政府對城市區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)一方面要求城市之間的合作，同時又不能不考慮它們各自利益，利用競爭機制促進(jìn)城市區(qū)域的發(fā)展。中心城區(qū)既要引導(dǎo)郊區(qū)縣（市）的資源合理應(yīng)用，同時又要使郊區(qū)縣（市）真正走上與中心城區(qū)競爭的軌道。為了順應(yīng)這種公平競爭的要求，解決資源不均的矛盾，大城市在經(jīng)營和組織城市區(qū)域發(fā)展的方面，都把資源共享和合作作為大城市管治的核心。
在市縣關(guān)系方面，中心城區(qū)既不是采用計劃和分配的辦法為自己擴大地盤，也不是放任與不管，而是在集中和分散之間取得整合。城市多中心管治賦予給市縣的是一個平等互助的關(guān)系。各個城鎮(zhèn)權(quán)限重新分配和調(diào)整。例如在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)業(yè)、土地使用權(quán)利等問題上以城市區(qū)域的市場機制為準(zhǔn)則。如果一個發(fā)展項目來到一個效區(qū)縣（市），那么這個縣（市）就要從整個城市區(qū)域出發(fā)，合理安排這個項目，不能維護(hù)自身的利益壓低標(biāo)準(zhǔn)來搶奪這個項目。當(dāng)一個項目來到中心城區(qū)時，中心城區(qū)也應(yīng)該遵守區(qū)域共同發(fā)展準(zhǔn)則，不能不加選擇性地包攬一切。因此，城市多中心管治是一個現(xiàn)實的合作過程，它容不得中心城區(qū)政府統(tǒng)管一切而增加管理成本，也容不得各自為政，不擇手段地為各自獲得發(fā)展。
在城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，中心城區(qū)除了制定區(qū)域發(fā)展政策外，還通過建立專門機構(gòu)直接對周邊地區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)。在不打破各自的行政區(qū)劃界限基礎(chǔ)上將一些次要的城市功能活動轉(zhuǎn)移到郊縣。同時中心城區(qū)提升自己的功能，使得中心城區(qū)可以輕而易舉地協(xié)調(diào)分布在不同城鎮(zhèn)的功能和城市化過程。中心城區(qū)把復(fù)雜的城市分解成若干專業(yè)性強的、用地量大的功能，分散到其城市周邊地區(qū)去帶動邊緣地區(qū)發(fā)展，同時，又不剝奪周邊地區(qū)的發(fā)展權(quán)，既為本身創(chuàng)造了更大的發(fā)展空間，提升了本身的協(xié)調(diào)能力，同時也調(diào)動了周邊地區(qū)的積極性，引導(dǎo)了周邊地區(qū)的發(fā)展方向，形成了整個城市區(qū)域之間的合作和分工。
西方國家大城市管治變化說明，大城市過去維持的“集中式”管治不能適應(yīng)越來越大的全球化壓力，而對全球化形成了挑戰(zhàn)，導(dǎo)致周邊城市無法同中心城區(qū)展開合作。
“分散式”管治雖然適應(yīng)了全球化需要，但同時對城市化形成了挑戰(zhàn)。分散式管治鼓勵了中心城區(qū)在更大范圍的展開，如城市開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)業(yè)、城市交通會在更大范圍內(nèi)發(fā)展，使城市發(fā)展規(guī)模無法約束，產(chǎn)生了“攤大餅”。“分散式”管治方式雖然提高各個“各自為政”的城鎮(zhèn)的競爭能力，同時也削弱了城市區(qū)域整體競爭能力。
而正在發(fā)生的城市“多中心管治”是經(jīng)濟全球化的必然要求，又是實現(xiàn)城市化目標(biāo)的重大變革。它主張各個城市之間開始進(jìn)行合作，在合作的前提下，維持競爭，目標(biāo)是提高城市區(qū)域整體競爭能力。
2 中國大城市管治方式的轉(zhuǎn)變
中國大城市管治面臨著一個集中和分散的兩難困境：大城市區(qū)域既需要“鄉(xiāng)村城市化”機制來調(diào)動小城鎮(zhèn)力量和推動城市化進(jìn)程。同時“鄉(xiāng)村城市化”本身又在影響中心城區(qū)的作用，造成城市人口在空間上更加分散，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套的攤子鋪的更大，城市管理權(quán)限的分散，產(chǎn)生所謂“鎮(zhèn)鎮(zhèn)像村，村村像鎮(zhèn)”，繼而影響了城市化的進(jìn)程。
上述的兩難困境是影響中國大城市管治轉(zhuǎn)變的內(nèi)在原因，換句話說，中國大城市管治是在這一矛盾中發(fā)生轉(zhuǎn)變的。
2.1 “市帶縣”階段
城市區(qū)域發(fā)展的起步階段總是依托中心城區(qū)，是集中市域范圍內(nèi)有限的財力、物力等區(qū)域資源來促進(jìn)城市化進(jìn)程。1980年代，中國大城市正是采用了這種“增長極”戰(zhàn)略，開始改革大城市管治方式。大城市進(jìn)行了城市行政區(qū)劃調(diào)整。“市帶縣”的措施就是“集中式”的管治方式的體現(xiàn)�！笆袔Эh”促進(jìn)城市區(qū)域資源的集中，同時帶動縣（市）工業(yè)的發(fā)展。
在“市帶縣”的浪潮中，中心城區(qū)對城市區(qū)域的城市化起了重要作用。例如，許多城市中制造業(yè)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)縣（市），城市工業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)進(jìn)行聯(lián)營和合作，城市中的許多經(jīng)營管理人員、工程師紛紛“下鄉(xiāng)”支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展。郊區(qū)縣（市）利用城市區(qū)域內(nèi)廉價的人力和土地資源，積累了大部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)資源，部分縣（市）工業(yè)在發(fā)展過程中，一度對鄉(xiāng)村環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。隨之而來的環(huán)境保護(hù)方面的努力進(jìn)一步規(guī)范了縣（市）工業(yè)的發(fā)展，同時也增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的素質(zhì)。
在“市帶縣”的政策下，中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步升級，資本、技術(shù)密集的機械制造、原材料工業(yè)得到發(fā)展。
可以說，當(dāng)時的城市化主要是中心城區(qū)的拉動，即大量中心城市資源直接或間接涌入小城鎮(zhèn)。有些傾斜性政策甚至把中心城區(qū)資源轉(zhuǎn)移給小城鎮(zhèn)，以犧牲中心城區(qū)力量來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。所以，到1990年代末，有些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和城區(qū)工業(yè)各占半壁江山。
“市帶縣”管治下的城市化主要不是在城鄉(xiāng)競爭中實現(xiàn)的，而是靠城市拉動或主動讓位來實現(xiàn)的，這是城市化初級階段的必然選擇。但是“市帶縣”管治方式存在著另一種弊端。例如，“市帶縣”本身就是使城市郊區(qū)縣（市）享受扶持發(fā)展政策，在中心城區(qū)和郊區(qū)縣（市）之間存在著不公平競爭。中心城區(qū)需要集中區(qū)域資源才能繼續(xù)保持以往的帶動能力，這就需要縣（市）自身發(fā)展，簡單說，“市帶縣”的同時也需要“縣帶市”。在中心城區(qū)向郊區(qū)縣（市）提供單向支持的同時，中心城區(qū)的政策仍然保持了傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)制度的差異使國營企業(yè)的資源流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，中心城區(qū)的“造血功能”受到限制。中心城區(qū)扶持市縣發(fā)展的政策越傾斜，縣（市）政府對經(jīng)濟活動的主動參與就越少，而這又會削弱城市區(qū)域的整體能力。再如，地理位置臨近城區(qū)的郊區(qū)縣（市），具有土地資源和豐富的勞動力，論實力并不一定需要中心城區(qū)拉動，卻吸引了中心城區(qū)更多的資源，無形中擴展了城市發(fā)展規(guī)模。而最需要拉動的邊遠(yuǎn)縣（市）卻很少得到“市帶縣”的好處。
2.2 “撤縣建市”階段
1990年代，為了推動城市化，國家開始扶持縣（市）對縣域城市化的帶動作用，表現(xiàn)為“撤縣建市”政策。城市管治的方式開始朝著“分散型”方向發(fā)展。前后約100個大城市的郊縣進(jìn)入了中國城市行列，直到最近，“撤縣建市”才有所停止。
“撤縣建市”實質(zhì)上造成了那些本身擁有一定經(jīng)濟實力和人口規(guī)模的郊區(qū)縣（市）直接或間接的脫離中心城區(qū)的管治�！俺房h建市”不但承認(rèn)和保留了原有的縣在資源分配中的權(quán)力，而且在原有的縣（市）級權(quán)限上注入了新的權(quán)力，從而進(jìn)一步形成了大城市分散式管治局面。
1990年代以來，積累了一定實力的郊區(qū)縣（市）開始直接參與經(jīng)濟全球化。當(dāng)這些縣級市擁有了經(jīng)濟活動廣闊的權(quán)利空間時，它進(jìn)行的經(jīng)濟活動常常與中心城區(qū)互相重復(fù)。國際投資，商品、原材料和零部件的對外輸出使郊區(qū)縣（市）的經(jīng)濟實力進(jìn)一步加強。與中心城區(qū)相比，臨近城區(qū)的新建市擁有豐富的土地資源和區(qū)域交通條件，以及更為優(yōu)越的投資環(huán)境，它們的發(fā)育開始對城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)以及中心城區(qū)的地位產(chǎn)生沖擊。發(fā)達(dá)地區(qū)的許多縣（市）逐步發(fā)展到成為了地區(qū)的競爭對手。有些縣級市擁有與本身地位不太相稱的人事權(quán)、財權(quán)。他們與中心城區(qū)互相攀比，相互壓制，所謂“開發(fā)區(qū)”熱就是一個例證。城市和郊縣之間相互依存度開始大幅度減小，城市對縣（市）的帶動力量急劇縮小。
在中心城區(qū)與一些地理位置優(yōu)越的郊區(qū)縣（市）激烈競爭過程中，中心城區(qū)不僅不能左右縣級市，而且中心城區(qū)的某些功能也受到了縣級市的左右，最突出的是城市建設(shè)用地的擴展，由于沒有規(guī)范的協(xié)調(diào)機構(gòu)和管理制度，市縣之間并不存在統(tǒng)一的土地市場，由此造成了市縣之間互相攀比和重復(fù)投資的局面。許多邊緣區(qū)鄉(xiāng)集鎮(zhèn)不聽命于中心城區(qū)的安排，也不受所在縣（市）的監(jiān)督，而利用本身的地緣優(yōu)勢獲取額外經(jīng)濟利益，在城市分散式管治中形成了獨特的城中村。
郊區(qū)縣（市）為了搶占中心城區(qū)本身所應(yīng)有的市場地位和在城市區(qū)域中的正常支配地位，降低開發(fā)成本，由此扭曲了本來可以有效配置資源的市場競爭機制，降低了城市地域土地資源的使用效率，造成中心城區(qū)“攤大餅”式開發(fā)。
靈活的政府和辦事效率是世界公認(rèn)的經(jīng)濟全球化所需要的制度條件�！俺房h建市”賦予了縣（市）靈活程度較高的制度條件和管理過程，促進(jìn)了縣（市）參與經(jīng)濟全球化。
2.3 “撤縣并區(qū)”階段
“分散型”管治對中心城區(qū)的健康發(fā)展形成挑戰(zhàn)后，政府開始放棄“撤縣建市”的管治方法，國家轉(zhuǎn)而鼓勵大城市實行“多中心”管治，目前的“撤縣并區(qū)”就是中心城區(qū)和郊縣（市）之間的相互競爭的必然選擇�！俺房h并區(qū)”不再是由中心城區(qū)根據(jù)自己的需要來設(shè)定城區(qū)發(fā)展目標(biāo)，而是要越來越多地從城市區(qū)域的角度來選擇中心城區(qū)可能的城市發(fā)展目標(biāo)；而且，“撤縣并區(qū)”擺脫了郊縣單憑本身的資源和市場，在縣（市）范圍內(nèi)獨自操作、組織經(jīng)濟活動。
“撤縣并區(qū)”其實是多中心管治在中國的具體表現(xiàn)，也是在“集中式”和“分散式”管治后的一種平衡。大城市在全球化過程中只有靠合作和競爭方式維持城市區(qū)域的競爭能力，“撤縣并區(qū)”正是在建立一種新的協(xié)調(diào)機制，順應(yīng)共同發(fā)展的需要，推動市縣在城市區(qū)域發(fā)展上有效合作。因此，“撤縣并區(qū)”是全球化過程中中國大城市管治的本能反應(yīng)和共同愿望。在“撤縣并區(qū)”過程中，市縣之間事實上不存在“誰管誰”的問題，而是共同面對全球化壓力，協(xié)調(diào)發(fā)展。我們不難發(fā)現(xiàn)，中國大城市已開始朝“多中心”管治方式轉(zhuǎn)變。
1990年代，上海、北京、天津、重慶四個直轄市率先進(jìn)行了“撤市并區(qū)”。進(jìn)入21世紀(jì)以來，一些省會城市，更面臨著能否在這場大城市的相互競爭中保住省域政治、經(jīng)濟、文化中心的問題。省會城市興起了提高城市區(qū)域競爭力的熱潮。杭州市在2001年2月將市區(qū)邊緣的已經(jīng)“撤縣建市”的蕭山、余杭“撤市并區(qū)”，市區(qū)面積也由此從原來的683km[2]擴大到3068km[2]。南京將江寧縣撤縣并區(qū)后，最近又將江浦縣和六合縣分別與浦口區(qū)和大廠區(qū)合并，從而使市區(qū)面積由2000年的1000km[2]擴大到目前的4737km[2]。合肥將原來的郊區(qū)進(jìn)行了調(diào)整，市區(qū)面積由原來的458km[2]擴大到558km[2]。南昌市也計劃將五個郊縣納入市區(qū)。許多地級市也紛紛擴大本身的管治范圍，加強城市地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
在中國大城市工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，“撤縣并區(qū)”策略的實施有助于消除就業(yè)“城鄉(xiāng)錯位”情況，中心城區(qū)的“下崗”職工可以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尋找出路。也為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的整合提供了廣闊的空間。在經(jīng)濟全球化過程中，大城市經(jīng)濟主要依托全球化對整體城市區(qū)域的市場需求；城市區(qū)域市場對中心城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響。所以，大城市區(qū)域的經(jīng)濟只有越來越深地進(jìn)入經(jīng)濟全球化過程時，中心城區(qū)才具有競爭力�！俺房h并區(qū)”既增強了中心城區(qū)政府的功能，而且增加了郊區(qū)縣（市）的參與。他們發(fā)展的好壞直接影響到中心城區(qū)的競爭力�？梢哉f，“撤縣并區(qū)”是通過合作來提升大城市發(fā)展。
從“撤縣并區(qū)”的政策內(nèi)涵看，原郊縣政府在大的城市區(qū)域發(fā)展問題上應(yīng)服從中心城區(qū)的安排，發(fā)展策略應(yīng)當(dāng)由中心城區(qū)來調(diào)控而不是由原郊縣本身來制定。其次，原郊縣的發(fā)展決策主要還是由郊縣本身制定執(zhí)行。中心城區(qū)遵重郊縣自制，只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)而不是包攬其發(fā)展。郊縣政府在政策實施上具有一定的自制權(quán)。
3 結(jié)論
通過對改革開放以來中國大城市管治方式變化分析，我們可以看出中國大城市曾經(jīng)實行過的集中式管治體制，分散式管制方式，正逐步轉(zhuǎn)變成多中心的城市管治，城市化不僅僅依賴中心城區(qū)或者農(nóng)村城鎮(zhèn)，而是依靠兩者之間的合作，這將進(jìn)一步推動中國城市化進(jìn)程。
“撤縣并區(qū)”是中心城區(qū)和郊區(qū)城鎮(zhèn)之間相互作用和制衡的結(jié)果。全球化形勢下，單從強化中心城區(qū)出發(fā)或單從所謂的“農(nóng)村城市化”都不能夠有效地推動城市化�！俺房h并區(qū)”就是市縣之間合作的具體表現(xiàn)。衡量“撤縣并區(qū)”的作用，關(guān)鍵在于建立市縣之間的平等互惠關(guān)系和在城市區(qū)域范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的市場機制，因為城市化問題不僅僅是城市邊緣區(qū)問題，更多的是大城市腹地問題。一個大城市常帶好幾個縣（市），解決了市區(qū)臨近的幾個縣（市），更遠(yuǎn)的縣（市）的發(fā)展協(xié)調(diào)問題還會出現(xiàn)。
要真正實現(xiàn)“撤縣并區(qū)”戰(zhàn)略效果，在“撤縣并區(qū)”的實施過程中，要注意利用“多中心”管治理念，不能再次回到“市帶縣”或“撤縣建市”的老路。例如，在“撤縣并區(qū)”之前，中心城區(qū)土地資源緊張是顯而易見的，在“撤縣并區(qū)”和城區(qū)面積行政調(diào)整之后，中心城區(qū)面積的擴大，尤其是目前大城市市區(qū)行政面積擴大，容易造成粗放式開發(fā)。如果沒有一個城市區(qū)域整體的市場機制。就會減少城市土地利用的效率。也就是說，“撤縣并區(qū)”的同時要防止“郊區(qū)化”。中心城區(qū)政府不能只關(guān)注開發(fā)成本低的郊區(qū)土地資源，從而造成不必要的城市“空心化”。
“撤縣并區(qū)”改變了原郊縣政府運作的環(huán)境，在“撤縣并區(qū)”后，某些郊區(qū)縣（市）在城市開發(fā)過程中有了與中心城區(qū)同樣、但比其他縣（市）發(fā)展更多的機會。中心城區(qū)不能夠盲目干涉或插手一些區(qū)級經(jīng)濟開發(fā)的機會，如果任何發(fā)展中的小問題都要得到中心城區(qū)的層層審批，就把簡單問題復(fù)雜化，不僅影響辦事效率，減少投資者的興趣，而且會減低原郊縣政府部門的積極性，導(dǎo)致他們心有余而力不足。
總之，城市化和城市地位的競爭，很大程度上是一個城市管治方式或者說是城鄉(xiāng)制度安排上的競爭。大城市競爭力的提高很大程度上將取決于大城市的管治方式。誰能在這樣的競爭中，成功地調(diào)動市縣的積極性，有效地利用多中心管治理念建立適應(yīng)現(xiàn)代城市區(qū)域發(fā)展的城市管治結(jié)構(gòu)，誰才具有競爭力，城市化才具有動力。
［收稿日期］2002-05-20
【參考文獻(xiàn)】
1 Garreau Joel.1991.Edge City:Life on the New Frontier.New York:Doubleday.
2 Kling Rob,Spencer Olin,Mark Poster.1991.Postsuburban California.Berkeley:
University of California Press.
3 Ostrom E.1986.An agenda for the study of institutions.Public Choice 48,3-25.
4 Ostrom E,Gardner R,Walker J.1994.Rules,Games,and Common-Pool Resources.Michigan:The University of Michigan Press. 5 Ostrom Elinor,
Schroede Larry,Wynne Suan.1993.Institutional Incentives and Sustainable
Development:Infrastructure Policies in Perspective.Colorado:Westview Press.
|