我國城鄉(xiāng)居民收入差距原因分析

我國城鄉(xiāng)居民收入差距原因分析 近年來，我國農(nóng)民人均收入呈連年下降趨勢：1996年增長9％，1997年增長4.6％，1998年增長4.3％，1999年增長3.8％，2000年只有2％，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民收入6.8％的增長水平，更低于GDP8％的增長速度。2001年的農(nóng)民收入及增長也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民收入增長緩慢已經(jīng)制約了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，成為影響國民經(jīng)濟(jì)全局的突出問題。本文擬就城鄉(xiāng)居民收入差距過大的根本原因與具體因素加以分析。
　　  一、資金轉(zhuǎn)移是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的重要因素
　　農(nóng)業(yè)資金非農(nóng)化已是一個十分普遍的現(xiàn)象。受市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，我國農(nóng)村資金從種植業(yè)向非種植業(yè)、從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移的數(shù)量越來越大。據(jù)統(tǒng)計，改革20年來農(nóng)業(yè)資金年均凈流出量（按1995年不變價計算）達(dá)458億元，1978—1996年間，農(nóng)業(yè)資金共流出8709億元。90年代年均流出量比80年代增加了近100億元。資金流動和收入轉(zhuǎn)移既影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和擴(kuò)大生產(chǎn)的能力，又影響農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)潛力，更影響農(nóng)村居民的收入。而資金轉(zhuǎn)移包括通過價格形式的收入轉(zhuǎn)移、通過政府預(yù)算的收入轉(zhuǎn)移、通過金融系統(tǒng)的資金轉(zhuǎn)移，以及對農(nóng)業(yè)的投資減少等。
　　  （一）通過價格的收入轉(zhuǎn)移
　　我國一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用“剪刀差”的概念來描述國家收購價格和農(nóng)產(chǎn)品“實際價值”之間的差距，并以此為基礎(chǔ)來估計相應(yīng)的收入轉(zhuǎn)移數(shù)量。
　　根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)理論，用國家收購價格和自由市場價格之間的差距計算這種收入轉(zhuǎn)移更合理。20世紀(jì)70年代末農(nóng)產(chǎn)品自由市場部分地重新開放，但在隨后若干年里并沒有很好地發(fā)揮其價格功能，在30年代前半期尤是如此。此外，棉花等少數(shù)幾種農(nóng)產(chǎn)品一直不能在自由市場上進(jìn)行交易。因此，現(xiàn)有的資料無法用來準(zhǔn)確、全面地衡量農(nóng)產(chǎn)品收購中因價格扭曲而轉(zhuǎn)移的收入數(shù)量。不過，糧食的價格和數(shù)量資料相對完整，所以我們用糧食收購中的收入轉(zhuǎn)移為代表，近似地估算全部收入轉(zhuǎn)移的重要程度。
　　一般認(rèn)為，20世紀(jì)70年代后期的糧食市場價格大約比國家收購價格高20％到30％。經(jīng)過連續(xù)幾年的豐收以后，自由市場的糧價相對下降。1984年市場價格已經(jīng)與國家收購價格大體持平，有的地方甚至低于國家收購價。但是，這一差距在80年代后半期又重新擴(kuò)大。以小麥和水稻的平均價格為例，1985年市場價格比國家收購價格高大約10.3％，而4年后這一差距猛增到105.3％。1990年糧食大豐收，總產(chǎn)比1989年高大約10％，而且通貨膨脹率因宏觀經(jīng)濟(jì)的治理整頓而大幅度降低，自由市場糧價因而也相對下降，僅僅比國家收購價高66.4％。
　　在90年代前半期，特別是1993—1994年的兩位數(shù)通貨膨脹之后，可以斷定國家收購價格和市場價格之間的差距又再次擴(kuò)大。
　　根據(jù)計算，由于強(qiáng)制收購制度，僅糧食一項，國家在1985年就少付給農(nóng)民27.6億元。以后隨著價格差距的擴(kuò)大和收購數(shù)量的增加，1989年通過糧食收購轉(zhuǎn)移的收入高達(dá)304.3億元，相當(dāng)于當(dāng)年糧食總產(chǎn)值的13.9％。結(jié)果表明80年代后期這種收入轉(zhuǎn)移的數(shù)量增長很快。
　　據(jù)估計，在改革前的1950—1978年的29年中，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收978億元，財政支農(nóng)支出1577億元，政府通過征收制度提取農(nóng)業(yè)剩余凈額4500億元（農(nóng)業(yè)投入課題組，1996）。改革前平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出的資金凈額在155億元。
　　但在這一時期，卻幾乎沒有人提出農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。除了意識形態(tài)方面的原因外，主要在于政府當(dāng)時主要以暗稅的形式（暗稅是明稅的5倍）提取農(nóng)業(yè)剩余。但這一時期農(nóng)民收入水平低下，生活貧困，則從另一個側(cè)面反映了負(fù)擔(dān)過重問題。據(jù)1978年統(tǒng)計，當(dāng)年農(nóng)戶只擁有很少的財產(chǎn)，折合現(xiàn)款戶均不超過550元。其中戶均擁有生產(chǎn)資料不足10元，消費資料只有不超過500元的住房、32.09元的貨幣存款、不超過60斤的余糧。農(nóng)村居民消費的恩格爾系數(shù)高達(dá)0.67，比1957年的0.65還高近兩個百分點，處于國際公認(rèn)的絕對貧困線之下。全國農(nóng)村絕對貧困人口約為2.5億，占農(nóng)村人口1/3。改革前農(nóng)民生活如此困苦，一個重要原因是政府通過農(nóng)村征收制度過度提取農(nóng)業(yè)剩余，使有限的農(nóng)業(yè)資源大量流出農(nóng)村。
　　改革以后，農(nóng)村征收制度并無實質(zhì)性變化。政府雖然在1985年取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，實行糧食定購合同制度和市場收購，但出現(xiàn)了“比價復(fù)歸”現(xiàn)象，這在一定程度上抵消了農(nóng)產(chǎn)品漲價給農(nóng)民帶來的收益。在1989年至1992年間，農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高了5.3％，而同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料卻上漲了33.5％，其他農(nóng)用產(chǎn)品也跟著漲價。特別是政府在增加對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼、減免一部分農(nóng)業(yè)稅的同時，卻減少了財政支農(nóng)支出的比例。據(jù)統(tǒng)計，在1979—1994年的16年間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約15000億元收入，（注：參見農(nóng)業(yè)投入課題組文[J]，1996。）同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，各項支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)村稅費制度提取農(nóng)業(yè)剩余約12986億元。改革后平均每年從農(nóng)業(yè)部門流向城市工業(yè)部門的資金高達(dá)811億元。
　　  （二）預(yù)算轉(zhuǎn)移
　　農(nóng)業(yè)公共支出，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、研究和推廣方面的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出，對于農(nóng)業(yè)部門的長期增長具有關(guān)鍵的使用。由于小農(nóng)特別依賴政府在這些類似公共物品方面的預(yù)算支出，農(nóng)場規(guī)模越小，公共支出就越重要。然而，當(dāng)80年代我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模從平均每個生產(chǎn)隊17.7公頃急劇下降到平均每戶0.5公頃時，扣除通貨膨脹因素后的農(nóng)業(yè)公共支出卻反而減少了。
　　根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1979年中國政府的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出為174億元（當(dāng)年階），1981年減少到110億元。盡管1990年農(nóng)業(yè)預(yù)算支出增加到308億元，但是，這一增長實際上是80年代通貨膨脹的結(jié)果。如果用零售物價指數(shù)折算，1990年的農(nóng)業(yè)預(yù)算支出總額僅僅相當(dāng)于1979年的151億元，比該年農(nóng)業(yè)預(yù)算支出低大約13％。在農(nóng)業(yè)實際預(yù)算支出減少的同時，它在國家預(yù)算支出總額里所占比重也大幅度下降：1979年農(nóng)業(yè)預(yù)算支出占國家預(yù)算總支出的13.7％，而1990年這一比重下降到8.9％；1986年和1988年更低，大約只有7.9％。另一方面，同一時期政府從農(nóng)業(yè)部門獲得的預(yù)算收入，包括農(nóng)業(yè)稅和其他收入，卻從1979年的32億元上升到1990年的126億元，11年里增加了幾乎三倍。政府農(nóng)業(yè)收支相抵就可以得到預(yù)算凈轉(zhuǎn)移的數(shù)額，政府預(yù)算中農(nóng)業(yè)收入凈轉(zhuǎn)移的數(shù)額每年都是明顯減少。
　　對有關(guān)資料進(jìn)行深入研究的結(jié)果表明，1979年農(nóng)業(yè)預(yù)算支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施的部分為62億元（當(dāng)年價）、1981年減少到24億元；在以后的7年里，這方面的支出一直在30到40億元的范圍內(nèi)徘徊。盡管1990年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出增加到67億元，但實際購買力僅相當(dāng)于1979年同類支出的一半左右。
　　此外，農(nóng)業(yè)科技和推廣方面的預(yù)算支出雖然有所增長，但其增長只能用來彌補(bǔ)工資支出增長造成的預(yù)算缺口，實際能夠用于研究或推廣工作的經(jīng)費并沒有增長，如果受通貨膨脹因素問題就更嚴(yán)重。我國的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與發(fā)達(dá)國家相比有很大差距。根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查表明，我國的農(nóng)民中，初中文化程度以下的比重高達(dá)90％，農(nóng)村迫切需要農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。但由于種種原因，我國農(nóng)業(yè)推廣隊伍在近年來卻出現(xiàn)萎縮。全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員總數(shù)曾經(jīng)高峰時期的150萬人到流失一半，近年來雖有所恢復(fù)，也只有100萬人左右。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的投入逐年減少。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員的人均年活動經(jīng)費從1986年的1167元減少到1995年的894元。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費在農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，也由1987年的0.33％下降到1995年的0.23％，比世界平均水平低3至4倍。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員與農(nóng)業(yè)人口之比為1∶100，而我國為1∶1200。（注：經(jīng)濟(jì)日報[N].2000-10-10.）
　　如果我們把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的稅收也考慮在內(nèi)，即在更大范圍內(nèi)計算城鄉(xiāng)收入轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的情況將更加糟糕。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收計算在內(nèi)時，80年代初期政府預(yù)算對農(nóng)村地區(qū)的凈轉(zhuǎn)移數(shù)額大大減少，而1985年以后則成為負(fù)數(shù)（1988年和1989年分別為-143.8億元和-148億元）。集體經(jīng)營的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通常為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)部門提供財務(wù)上的援助。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收的增長將直接減少農(nóng)戶的凈收入和農(nóng)業(yè)投資。
　　農(nóng)村地區(qū)1979年從政府預(yù)算獲得120億元。但是10年后，農(nóng)村地區(qū)卻凈上繳國家財政150億元。如果以人均水平計算，1979年農(nóng)村人均收入的10％來自于國家預(yù)算，而1989年每人卻要將相當(dāng)于3％的凈收入上繳國家財政。1990年略有好轉(zhuǎn)，但1991年以后這一情況再次惡化。
　　  （三）誘發(fā)的資金外流
　　上述分析表明，相當(dāng)大一部分農(nóng)村收入通過價格機(jī)制和國家財政預(yù)算轉(zhuǎn)入公共部門和城市工業(yè)部門。這種隱含的稅收降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入和農(nóng)業(yè)投資的收益，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資金進(jìn)一步外流。
　　從1979年到1993年，農(nóng)村累計資金外流總額從168億元增加到1153億元。1984年農(nóng)村信用合作社的存貸差額曾一度縮小，其原因在于當(dāng)年農(nóng)業(yè)大豐收，農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款大幅度增長。1986—1989年期間，由于國家宏觀調(diào)控和治理整頓對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對收益略有回升，年度資金外流數(shù)額因而增長不顯著。此后，每年流出農(nóng)村的資金總額又迅速增加。
　　在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，資金也不斷從農(nóng)業(yè)部門流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。到1993年，農(nóng)戶在農(nóng)村信用合作社的存款余額總數(shù)達(dá)到3576億元。但是，他們得到的貸款余額總數(shù)僅僅為881億元，相當(dāng)于只使用了本身存款的1/4。農(nóng)戶存貸款的差額總數(shù)高達(dá)2695億元，其中1639億元轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（即被農(nóng)村信用合作社用來填補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的存貸款額），剩下的1056億元則轉(zhuǎn)入其他部門，主要是城市工商部門由于農(nóng)副產(chǎn)品國家收購價格和市場價格的差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)戶的儲蓄和資金也加速流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他部門。政府的價格政策降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是種植業(yè)生產(chǎn)的收益，資源當(dāng)然會流向其他生產(chǎn)部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市工商業(yè)部門，甚至流向證券市場和房地產(chǎn)業(yè)。這種誘發(fā)的資金外流無疑將進(jìn)一步削弱農(nóng)業(yè)部門擴(kuò)大生產(chǎn)的能力。
　　  （四）對農(nóng)業(yè)投資的減少
　　若總投資額一定，則對農(nóng)業(yè)投資的減少就表明對其他方面投資的增加，也就意味著投資從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。
　　1.農(nóng)戶農(nóng)業(yè)投資的減少
　　對于小型農(nóng)業(yè)投資項目，例如建設(shè)小型水利工程和購買農(nóng)業(yè)機(jī)械、設(shè)備等等，過去曾經(jīng)是人民公社集體組織的職責(zé)，改革以后成為農(nóng)戶自己的決策對象。從農(nóng)民投資行為的變化可以看出他們對投資收益的預(yù)期。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的下降，農(nóng)戶生產(chǎn)性固定資產(chǎn)的投資數(shù)量從30年代中期開始減少。
　　20世紀(jì)80年代初期改革剛剛開始的幾年里農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資的總額曾經(jīng)大幅度上升，是因為當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利。從1982年到1985年，不僅扣除通貨膨脹以后的實際投資額增加了，就是生產(chǎn)性投資占農(nóng)戶總投資的比重也增加了。然而，隨著以后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益的下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資的數(shù)額也開始減少。到1992年，生產(chǎn)性固定資產(chǎn)投資僅占農(nóng)戶總投資的7％，其余投資幾乎全部用于住房。
　　農(nóng)戶家庭對農(nóng)業(yè)的投入力度主要取決于收入狀況。近幾年，由于農(nóng)產(chǎn)品市場需求疲軟，農(nóng)民收入增加受阻。1997年農(nóng)民收入增長4.6％，增速比上年下降4.4個百分點，1998年增長4.3％，增速又下降了0.3個百分點，1999年增長4.8％，增幅再次下降，2000年增長2.1％，跌到歷史最低點。農(nóng)業(yè)比較效益下降，農(nóng)民收入增長緩慢，加上各種過重的負(fù)擔(dān)，從而使農(nóng)戶家庭對農(nóng)業(yè)的投入信心不足。我國農(nóng)戶處于半自給半商業(yè)化階段，其生產(chǎn)投入既受自身生活需求及資源限制，又受社會經(jīng)濟(jì)、市場環(huán)境及政府政策的影響。農(nóng)業(yè)是農(nóng)戶生活需求的主要來源，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶家庭資源的配置在滿足生活消費和國家任務(wù)之后，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動而出現(xiàn)投資非農(nóng)化的變化趨勢。1993年、1994年和1995年，農(nóng)戶家庭用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用支出，下年比上年分別增長15.2％、38％和35.6％，但1997年卻比1996年下降了0.9％，出現(xiàn)90年代以來的第一次負(fù)增長，1998年再次出現(xiàn)投入減少。目前，農(nóng)民無能力或不愿投資已成為一個十分突出的問題。
　　2.政府對農(nóng)業(yè)的投資減少
　　如同大多數(shù)國家一樣，我國政府也是大規(guī)�；�礎(chǔ)設(shè)施的主要投資者，其投資項目包括改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力的大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。1976—1980年期間，農(nóng)業(yè)在政府基本建設(shè)支出總額中的比重平均為10.5％。1981年以后，該比重開始下降，但直到1985年以前仍保持在5％以上。然而，從1985年起，這個比重進(jìn)一步下降，從1985年的3％降低到1992年的4％。不僅農(nóng)業(yè)在政府總投資中的比重下降了，第二個時期（1985—1992年）某些年份農(nóng)業(yè)投資的絕對額也低于第一個時期（1978—1984年）。例如，1985年和1986年政府對農(nóng)業(yè)的總投資大約為35億元，按名義數(shù)額算也低于1976—1980年49億元的年平均水平，較低的政府投資和極少的個人投資，導(dǎo)致像道路、灌溉渠道這樣的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不能很好地得到維護(hù)，甚至條件日益惡化。個人投資十分有限，因為不存在農(nóng)地的私人所有。大多數(shù)農(nóng)民于80年代初與鄉(xiāng)村社區(qū)組織簽訂了為期15年的承包合同，而如此短暫的承包期幾乎不能提供如何激勵，使農(nóng)民對土地設(shè)施進(jìn)行改善。從1994年9月開始，土地承包期被允許進(jìn)一步延長30年。另有統(tǒng)計資料顯示，1998年國有企業(yè)得到全部固定資產(chǎn)投資的54％，國有企業(yè)人均總資本投資為16923元，農(nóng)村集體企業(yè)為2584元。同年，農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)花費的比例為1.9％。（注：中華工商時報[N].2001-08-16.）
　　20多年農(nóng)業(yè)的發(fā)展表明，投入出現(xiàn)反復(fù)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展就會出現(xiàn)徘徊。改革開放后，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了兩次比較大的波動：1981年國家財政支農(nóng)資金比上年減少49.74億元，下降26.5％，是改革開放后國家農(nóng)業(yè)投入最少的一年；1985年農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)波折，全國糧食產(chǎn)量比上年減少2820萬噸，下降了6.9％，農(nóng)業(yè)增加值增長速度由上年的2.9％下降到1.8％，成為80年代增長速度最低的一年。1987年國家財政支農(nóng)資金的增長速度由上年的19.9％下降為6.3％，1991年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展又出現(xiàn)波折，糧食減產(chǎn)1095萬噸，下降2.5％，農(nóng)業(yè)增加值增長速度由上年的7.3％降為2.4％，下降了近5個百分點，成為90年代增長速度最低的一年。兩次投入的變化對農(nóng)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。另據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)專家測算，1980—1997年，我國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金投入與糧食總產(chǎn)量的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.79，與農(nóng)業(yè)增加值的相關(guān)系數(shù)為0.95。
　　農(nóng)業(yè)投入積聚的物質(zhì)能量所增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是長期形成的過程，農(nóng)業(yè)獲取日益增多的各種農(nóng)產(chǎn)品，是以不斷地投入活勞動和以資金轉(zhuǎn)化形態(tài)的物化勞動為前提的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展決定于投入，但目前我國農(nóng)業(yè)的投入面臨著比較嚴(yán)峻的形勢。國家農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占社會基本建設(shè)投資總額的比重，“六五”時期為6.3％，“七五”時期下降為3.6％，“八五”時期則不到3％。金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額占總貸款余額的比重也由1978年的6.1％降到1997年的4.4％。
　　實行分稅制后，由于價格機(jī)制和現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品管理體制的影響，一些地方政府投入農(nóng)業(yè)的積極性也降低了。1978年以來地方財政占國家財政總支出的比重提高了20個百分點，但地方財政支農(nóng)資金占地方財政支出的比重則下降了16個百分點。有的地方不僅自身財力投入少，配套資金到位率低，而且上級撥付的�？詈娃r(nóng)副產(chǎn)品收購資金也被截留、擠占或挪用。
　　另外，鄉(xiāng)村集體組織投入也呈趨減態(tài)勢。鄉(xiāng)村組織對農(nóng)業(yè)的投放主要來自鄉(xiāng)村工商企業(yè)收入對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移。近些年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度下降，效益下滑，以工補(bǔ)農(nóng)的能力減弱，1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支農(nóng)建農(nóng)支出總額為130億元，1998年則降到70億元。
　　  （五）扶貧資金的轉(zhuǎn)移
　　1994年以前，扶貧貼息貸款瞄準(zhǔn)的主要是貧困地區(qū)的生產(chǎn)性企業(yè)，只有很小的一部分瞄準(zhǔn)的是貧困農(nóng)戶�！秶�家八七扶貧攻堅計劃》出臺后，要求扶貧貼息貸款主要應(yīng)該瞄準(zhǔn)貧困戶，幫助貧困人口發(fā)展生產(chǎn)、提高收入。但是，實踐中這項要求的執(zhí)行并不徹底，貧困地區(qū)的企業(yè)甚至農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然屬于扶貧貼息貸款的扶持范圍，而且占有較高的比例。
　　1986—1998年，扶貧貼息貸款累計投入578.5億元，重點支持有助于直接解決農(nóng)村貧困人口溫飽的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工工業(yè)中效益好、有還貸能力的項目。然而，扶貧貼息貸款政策由于制度安排本身的缺陷，在實施過程中出現(xiàn)了很多問題，其中最為突出的兩個問題是：第一，扶貧貼息貸款政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益相當(dāng)多一部分流向了非貧困人口；第二，扶貧貼息貸款的到期還款率很低。國家審計署對1994～1996年中央扶貧貼息貸款的審計結(jié)果表明：（1）扶貧貼息貸款投入嚴(yán)重偏離扶貧目標(biāo)。592個國定貧困縣扶貧貼息貸款用于種養(yǎng)業(yè)的平均比例為37％，有些地方只有10％左右。還有一些地方更加明顯地偏離了扶貧目標(biāo)。如河南省桐柏縣3個特困鄉(xiāng)的貧困人口占全縣貧困人口的80％以上，3年投放到這3個鄉(xiāng)的扶貧貼息貸款共200萬元，僅占全縣的7％；抽查山西省大寧縣100戶種養(yǎng)業(yè)貸款戶，結(jié)果20戶是村干部，80戶是國家公職人員及其家屬。（2）扶貧貼息貸款逾期未收回比例大。據(jù)對部分貧困縣的統(tǒng)計，1994年至1996年到期應(yīng)收回貸款15.2億元，實際收回貸款3.9億元，資金到期回收率僅為26％。審計抽查4632個扶貧貼息貸款項目，其中未達(dá)到或基本未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的項目有459個，造成的損失占投產(chǎn)總額的24％。
　　國家審計署公布的審計結(jié)果表明，全國扶貧資金1/5被挪用。據(jù)新華社北京2000年7月15日報道，審計署從1999年開始對近幾年扶貧資金管理使用情況進(jìn)行了認(rèn)真審計，發(fā)現(xiàn)一些地方在扶貧資金管理使用上存在極為嚴(yán)重的問題。
　　1997年至1999年上半年，中央和地方各級政府共向全國592個國家重點扶持貧困縣投入扶貧資金488億元。經(jīng)審計，查出扶貧資金被擠占挪用、虛列支出、轉(zhuǎn)移資金和私設(shè)“小金庫”達(dá)43.43億元，占被審計扶貧資金總額的20.43％。也就是說，用于扶持那些生活最艱難、最需要幫助之人群的扶貧資金，竟有五分之一多被擠占挪用！其中挪用于建房、買車、彌補(bǔ)經(jīng)費以及出借、投資企業(yè)經(jīng)營等13.18億元；用于財政抵扣占用、平衡預(yù)算等12.6億元；違規(guī)有償使用、擅自計提費用、改變資金投入等12.66億元；虛列支出、轉(zhuǎn)移資金、公款私存、私設(shè)“小金庫”、白條抵賬等4.78億元。另外，扶貧資金的滯留、欠撥現(xiàn)象也比較普遍，地方配套資金嚴(yán)重不足。扶貧貸款的投放、使用也存在嚴(yán)重問題，例如此次查出違規(guī)抵扣貸款、改變投向、擅自提高貸款利率等金額達(dá)27.37億元，占所審計的扶貧貸款總額的10.7％。
　　  （六）農(nóng)村居民其他資金的轉(zhuǎn)移
　　農(nóng)村居民其他資金的轉(zhuǎn)移也較多，這里僅提及農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。
　　中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的方針政策是一貫的，也是十分明確的，并且三令五申的強(qiáng)調(diào)堅持“一項制度”、做到“八個禁止”�！耙豁椫贫取笔侵笇嵭修r(nóng)民合理負(fù)擔(dān)一定三年不變的制度，農(nóng)民上繳的提留統(tǒng)籌費不得超過上年人均純收入的5％；“八個禁止”是指禁止平攤農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、禁止一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級活動、禁止一切沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政事業(yè)性收費、禁止向農(nóng)民的集資、禁止各種攤派行為、禁止強(qiáng)行以資代勞、禁止在村里招待下鄉(xiāng)干部，取消村級招待費、禁止用非法手段向農(nóng)民收款收物。但是，事實上落實得不夠好。
　　首先表現(xiàn)在實際上農(nóng)業(yè)稅超過5％。5％是“高壓線”，為了避免觸及，往往是高估農(nóng)民收入，甚至弄虛作假，虛報農(nóng)民收入。
　　其次表現(xiàn)在農(nóng)稅特別是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅增長過快。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，1991—1993年國家農(nóng)牧業(yè)稅收入占全國各項稅收的比重分別為3.0％、2.9％、2.3％，呈下降趨勢；到1996年，這一比重已達(dá)5.3％，1997年仍為5.1％；根據(jù)農(nóng)村住戶調(diào)查資料計算，1994—1998年年均農(nóng)民人均純收入是1993年的1.85倍，而1994—1997年年均農(nóng)民人均“三項”中的稅金負(fù)擔(dān)卻是1994年的2.02倍；另據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計資料計算，1994—1997年的年均農(nóng)民人均純收入是1993年的1.91倍，而農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的國家稅金1994—1997年的年均卻是1994年的2.41倍，其中農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅同比是2.99倍。尤其是一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的增長速度更快。據(jù)調(diào)查，安徽省太和縣、渦陽縣1993年的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入分別是270萬元、329萬元，到了1997年卻分別達(dá)到2400萬元和2303萬元，分別是1993年的8.9倍和7倍，分別年均遞增72.7％和62.7％。
　　另一方面，農(nóng)業(yè)稅額實際值逐漸變大。如果單純計算從各部門直接征收的稅收額，農(nóng)業(yè)對國家財政收入的貢獻(xiàn)很小。1991年農(nóng)業(yè)稅的總額只有90億元，大約為當(dāng)年稅收總額的3％。但是，這一數(shù)字嚴(yán)重地低估了農(nóng)業(yè)對國家財政的貢獻(xiàn)。為了將農(nóng)業(yè)部門的剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)部門的利潤和再投資，國家有意識地規(guī)定了較低的農(nóng)產(chǎn)品收購價格，以便在城市地區(qū)和工業(yè)部門維持較低的工資水平。
　　第三是社會負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)等合同外負(fù)擔(dān)加重。農(nóng)民的社會負(fù)擔(dān)主要包括上繳國家有關(guān)部門的負(fù)擔(dān)和行政事業(yè)收費、罰款、集資攤派等。據(jù)計算，農(nóng)民直接上繳國家有關(guān)部門的負(fù)擔(dān)，1994—1997年年均數(shù)是1990—1993年的年均數(shù)的9倍；而農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的行政事業(yè)性收費、罰款、集資攤派等社會性負(fù)擔(dān)，1994—1997年的年均數(shù)也是1993年的2倍以上，尤其是集資攤派達(dá)到3.38倍，這都高于農(nóng)民人均純收入的增長倍數(shù)。（注：根據(jù)農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計資料（1990-1997）計算。）特別是配合教育“雙基達(dá)標(biāo)”而進(jìn)行的教育集資活動，在很多地方不僅把它當(dāng)作經(jīng)常性的集資項目，而且集資數(shù)額巨大。湖南省湘潭縣近幾年為完成教育“雙基達(dá)標(biāo)”驗收，共投入1.75億元，基本上都靠向農(nóng)民收取，1995—1997年連續(xù)三年每年分別向農(nóng)民集資5000萬元，1998年又集資2600萬元。（注：張紅宇等，要高度重視農(nóng)民增收減負(fù)問題[J]，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1998，（9）.）另據(jù)對湖南安鄉(xiāng)縣安豐鄉(xiāng)10個村的調(diào)查，1997年各部門的收費項目有96種，收費總額為26.35萬元，村均2.64萬元。（注：祁圣貴.湖南省安鄉(xiāng)縣鄉(xiāng)村負(fù)債調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文稿，1998，（9）.）現(xiàn)在，農(nóng)村中小學(xué)亂收費問題（實際上城市中小學(xué)亂收費更嚴(yán)重，只是城市居民收入較高，因而呼聲較低罷了）、亂收電費問題、報刊征訂中亂攤派問題相當(dāng)嚴(yán)重。如2001年，江蘇、上海、山東等省市實現(xiàn)居民同電同價，365個縣實現(xiàn)了居民生活同電同價，僅此就減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)350億元。（注：人民日報[N].2002-01-17.）
　　第四是鄉(xiāng)村兩級負(fù)債嚴(yán)重。目前，鄉(xiāng)村兩級組織開支缺口巨大，舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計，1994—1997年全國村級凈負(fù)債年均遞增47％；東北某省負(fù)債村占總村數(shù)的88％，華東某省負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)占鄉(xiāng)村數(shù)的90％以上。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點的調(diào)查，（注：全國農(nóng)村因定觀察點辦公室，村集體組織負(fù)債及其影響因素[J].中國農(nóng)村觀察，1998，（6

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