|
試論中國城市政府體制的創(chuàng)新
試論中國城市政府體制的創(chuàng)新 【摘要】面對當(dāng)代中國城市政府體制與城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展越來越不相適應(yīng)的問題,文章試圖從理論、模式、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、層級設(shè)置、法律法規(guī)等方面,為我國城市政府體制的創(chuàng)新進(jìn)行一些探討。
【關(guān)鍵詞】中國 城市政府體制 創(chuàng)新
城市政府體制是城市政府的組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、管理方式和運(yùn)行機(jī)制的總稱。城市政府體制是整個國家的政治體制和行政體制的重要組成部分,它在一定程度上反映了國家政權(quán)組織形式的基本特征。改革開放以來,中國的城市化進(jìn)程步伐加快。截至2005年底,全國建制市數(shù)量達(dá)到661個,其中,直轄市4個,地級市283個,縣級市374個,城市化總體水平達(dá)到30%左右。據(jù)估計,到2020年,中國的城市化率將達(dá)到50%,2050年將達(dá)到70%。城市化的加速發(fā)展,使得我國城市政府體制相對落后。目前我國城市化進(jìn)程中,出現(xiàn)的一系列問題,呼吁新的體制出臺。
一、當(dāng)代中國政府城市體制存在的問題
新中國成立以后,我國建立了人民代表大會制的市政體制,黨委在市政體制中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位,工會共青團(tuán)和婦聯(lián)等社會團(tuán)體在市政管理中發(fā)揮中介作用。這種市政體制對于推動城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了應(yīng)有的重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會體制改革的不斷深化,這種與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市政體制,其存在的問題和弊端也越來越明顯地暴露出來。
1、城市政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變。我國城市政府的管理職能仍然十分廣泛,還沒有完全實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的角色轉(zhuǎn)變。城市政府把主要精力用于應(yīng)付國有企業(yè)和事業(yè)單位的計劃安排、資金調(diào)撥、物資供應(yīng)等。政府過多地參與和干預(yù)許多本來應(yīng)由民間自由經(jīng)營的私人產(chǎn)品的生產(chǎn)和交換活動。城市政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的微觀管制太多,它限制了各種市場主體和社會組織的積極性,不利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力。
2、市政職責(zé)不清、上下關(guān)系不順。我國現(xiàn)行法律沒有對市政府的職責(zé)作出專門規(guī)定,市政管理的職責(zé)權(quán)限與普通地方政府幾乎完全一樣。市政府的權(quán)責(zé)分配不合理,上下級關(guān)系不順,侵權(quán)越權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生。這種職責(zé)不清、關(guān)系不順問題,影響了城市功能和作用的充分發(fā)揮。
3、機(jī)構(gòu)改革還不盡人意。20世紀(jì)90年代以來,我國城市機(jī)構(gòu)改革雖然取得了一些成效,但部門林立、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事現(xiàn)象依然嚴(yán)重。目前,直轄市黨政機(jī)構(gòu)設(shè)了75個左右,地級市設(shè)60個左右,縣級市設(shè)40個左右。市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然過于龐大,政府部門冗員過多,機(jī)構(gòu)設(shè)置過多,導(dǎo)致分工過細(xì)、職能交叉、職責(zé)不清、效率低下等弊端。
4、市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)。我國城市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中管理部門設(shè)置過多,社會服務(wù)部門偏少;行使地方政府職能機(jī)構(gòu)偏多,承擔(dān)市政專門職能機(jī)構(gòu)偏少;非常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多,削弱了常設(shè)機(jī)構(gòu)的管理職能,不利于常設(shè)機(jī)構(gòu)功能的充分發(fā)揮;部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)較多,組織結(jié)構(gòu)不合理,尤其是輔助性機(jī)構(gòu)、自我服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置太多;機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏法律約束,受行政首長的主觀意識較大;機(jī)構(gòu)的設(shè)置過分強(qiáng)調(diào)上下對口,缺乏針對性。
5、城市政府管理人才不足。市場經(jīng)濟(jì)條件下,能夠很好駕馭城市政府運(yùn)作的管理人才隊伍還沒有形成。在現(xiàn)代的城市環(huán)境中,隨著全球化趨勢加快、市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸成熟,城市政府中的工作人員,尤其是政府決策者,懂得國際貿(mào)易、金融、市場經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)的人才短缺�，F(xiàn)有的工作人員缺乏現(xiàn)代城市經(jīng)營理念和現(xiàn)代管理理念,知識更新慢,創(chuàng)新動力不足,不利于提高城市管理水平。
二、城市政府體制創(chuàng)新的困境
1、政治體制等配套改革同期啟動難。《十一五規(guī)劃綱要》對中國下一步改革作了具體部署:以轉(zhuǎn)變政府職能和深化企業(yè)、財稅、金融等改革為重點,加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。特別是要把行政管理體制改革放到更加突出的位置。這就包括城市政府體制改革。但從改革進(jìn)行到今天,淺層次的改革任務(wù)基本上已經(jīng)完成,目前改革進(jìn)入更深層次的攻堅階段。城市政府體制要取得新的發(fā)展,政治體制改革要有新的突破才行。
2、精簡與分流的兩難境地。精兵簡政、人員分流是歷次改革的難點,也是以往改革成效不大、成果難以鞏固的重要原因。人員分流不妥、安置不當(dāng),不僅會挫傷大批政府工作人員的積極性,給改革造成阻力,而且還會形成下一輪的機(jī)構(gòu)膨脹,甚至導(dǎo)致社會的動蕩不安。因此,如何妥善地進(jìn)行人員分流,成為我國城市體制改革的一個亟待解決的難題。
3、公務(wù)員的觀念轉(zhuǎn)變與能力提升難。在許多公務(wù)員那里,封建社會的“官本位”及計劃經(jīng)濟(jì)時期流行的行政思想仍然有很大的市場,與現(xiàn)代行政相適應(yīng)的依法行政、服務(wù)行政等思想還沒有建立起來。先進(jìn)的行政理念,比如新公共管理、新公共服務(wù)等行政理念,還沒有讓廣大公務(wù)員接受。同時,公務(wù)員的政策能力、執(zhí)行能力較為低下,無法保證行政的科學(xué)高效。
4、長遠(yuǎn)利益與官員個人利益難以兼顧。從長遠(yuǎn)利益來看,城市政府體制改革勢在必行,但是從官員個人角度來看,改革會增加工作的難度,甚至?xí)o自己帶來許多麻煩。從當(dāng)前干部的考核體制來看,干部的政績主要是看經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因此官員為了自己的前途,不會把主要精力放在改革上,而是會盡量避免不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。
三、中國城市政府體制創(chuàng)新的努力方向
1、理論上的創(chuàng)新。任何一場改革,必須理論先行,用理論來指導(dǎo)改革。體制改革不僅是對現(xiàn)存權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整,而且也是一場深刻的理論革命。我國在很長一段時期內(nèi),理論研究不夠以及一些陳舊的觀念,對體制改革產(chǎn)生著不利影響。當(dāng)前就是要大膽引進(jìn)西方城市政府管理理論,如新公共管理、新公共服務(wù)等理論,并把它們與中國的國情相結(jié)合,運(yùn)用到城市政府體制改革中去。
2、模式上的創(chuàng)新。西方國家的城市政府體制已發(fā)展較為成熟,具有代表性的模式有議會市長制、市長議會制、市委員會制等,它們各有優(yōu)缺點。我國可以借鑒這些模式先試點,如果成功就加以推廣。另外,我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,城市的功能和發(fā)揮的作用也不一樣,因此,在模式上,可以采取發(fā)達(dá)地區(qū)的東部模式、比較發(fā)達(dá)的中部模式、欠發(fā)達(dá)的西部模式,這樣可以更適合地區(qū)的發(fā)展。
3、職能上的創(chuàng)新。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,我國城市政府的基本行政職能應(yīng)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),包括城市規(guī)劃、文化教育、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)振興、福利保障等內(nèi)容。城市政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的管理,采取間接管理為主、直接管理為輔,法律手段為主、行政手段為輔。城市政府有時也可以直接投資經(jīng)營和控制一些公益事業(yè),但在能夠?qū)崿F(xiàn)有效供給的情況下,政府還是應(yīng)傾向于推行公益事業(yè)的民營化,或者委托私人企業(yè)從事公益事業(yè),政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策。我國城市政府在職能上的創(chuàng)新就是要大膽放權(quán),還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于社會,大力扶持非政府組織發(fā)展,更好地服務(wù)于市民。
4、機(jī)構(gòu)設(shè)置上的創(chuàng)新。發(fā)達(dá)國家的市政機(jī)構(gòu)一般保持在15個左右,小城市通常在10個以下。相比較而言,我國市政管理機(jī)構(gòu)要龐大得多。市政機(jī)構(gòu)設(shè)置上的創(chuàng)新,首先要撤并微觀的經(jīng)濟(jì)管理部門,其職能還給市場;其次要根據(jù)城市的功能設(shè)置機(jī)構(gòu),將不具有城市功能的普通地方政府機(jī)構(gòu)撤銷;再次要根據(jù)本市的工作重點來設(shè)置機(jī)構(gòu),不能片面強(qiáng)調(diào)上下對口;最后要強(qiáng)化服務(wù)、監(jiān)管等部門,如工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、審計監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)、社會保障等,維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序,鼓勵公平競爭和合法經(jīng)營,保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境,救濟(jì)和扶助弱勢群體。
5、層級設(shè)置上的創(chuàng)新。我國市政縱向?qū)蛹壴O(shè)置主要從三個方面著手:一是取消市管縣體制,實行省直管縣,減少管理層次。二是合理劃分市與區(qū)職權(quán)。隨著社會經(jīng)濟(jì)和城市自身的發(fā)展,市政管理事務(wù)將會不斷增加,適當(dāng)下放權(quán)利已是城市發(fā)展的必然選擇。二是弱化街道辦事處的職能。在街道辦事處職能弱化的同時,要把更多的服務(wù)職能移交給市場和社會。在東部發(fā)達(dá)城市,率先進(jìn)行街道辦事處自治的改革試點。
6、法律、法規(guī)方面的創(chuàng)新�，F(xiàn)有的法律法規(guī)限定了城市政府體制創(chuàng)新的范圍,國家的法律秩序框定了城市政府體制創(chuàng)新的空間,所以首先只有法律法規(guī)上創(chuàng)新,才有體制上的突破。法律、法規(guī)上的創(chuàng)新就是要加強(qiáng)市政管理法制建設(shè),把市政機(jī)關(guān)的組織、職能、編制、工作程序以及非政府組織參與城市管理納入法治軌道,做到城市管理有法可依。比如非政府組織參與城市管理,這在發(fā)達(dá)國家已有很好的成效,也有專門的法律依據(jù)。但我國原有的法律限定了非政府組織的發(fā)展�！渡鐖F(tuán)登記管理條例》規(guī)定社團(tuán)必須找到黨政事業(yè)主管單位才給予登記,這對一般的社團(tuán)來說是很困難的。發(fā)達(dá)國家普遍制定有專門適用于城市的專門法律文件,我國也要加快專門的城市管理立法。全國人大應(yīng)盡快制定專門的市政府組織法,對市制設(shè)置、市政性質(zhì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等若干問題作出規(guī)定,做到有法可依、有章可循、依法管理。
【參考文獻(xiàn)】
[1]楊宏山.市政管理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005(4).
[2]楊宏山.市政管理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005(4).
[3]任靜.政府組織與非政府組織——法律實證和比較分析的視角[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2003(8).
|