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建立農(nóng)民工社會保障制度的模式探討
建立農(nóng)民工社會保障制度的模式探討 摘要:農(nóng)民工是我國工業(yè)化和城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊勞動力群體,他們?yōu)槌鞘蟹睒s和農(nóng)村發(fā)展作出了重大的貢獻,但是卻沒有享受到相應的社會保障。為了促進農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧,針對農(nóng)民工的過渡性、流動性大和收入低等特征,應該根據(jù)具體情況區(qū)別對待,以就業(yè)方式為標準對農(nóng)民工群體進行劃分,對穩(wěn)定就業(yè)和不穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工實行分層分類保障的模式。同時,要推動相關的制度改革和政策落實,共同配合農(nóng)民工社會保障制度的建立。
農(nóng)民工是當代中國城市的特殊群體,特指具有農(nóng)村戶口,卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者。農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。根據(jù)第五次人口普查資料,農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%,在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52%,在加工制造業(yè)從業(yè)人員中占68%,在建筑業(yè)從業(yè)人員中占80%。他們?yōu)槌鞘蟹睒s和國家建設作出了重大貢獻。
然而,作為城市的“邊緣人”,農(nóng)民工享受的社會保障程度很低。2006年8月,國家統(tǒng)計局對全國范圍內(nèi)農(nóng)民工(包括固定崗位就業(yè)的農(nóng)民工和靈活就業(yè)的農(nóng)民工)的調(diào)查顯示,農(nóng)民工購買保險比重較低,沒有購買養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險的農(nóng)民工分別占被調(diào)查農(nóng)民工總數(shù)的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外,已參保農(nóng)民工的退保問題嚴重,部分地區(qū)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險的退保率甚至高達95%以上。參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費用報銷,但由于只報銷超出起付線部分的一定比例,農(nóng)民工仍然要自負一部分,對于難以承受自負部分的農(nóng)民工來講,實際上也享受不到相應的待遇。從社會救助方面來看,現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會救助體系只是覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人口,農(nóng)民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助,在因失業(yè)、疾病、意外傷害導致生活陷入困境時,往往孤立無助。
一 農(nóng)民工社會保障權(quán)益缺失的原因
農(nóng)民工參保率低,社會保障權(quán)益缺失,究其原因,主要有以下幾個方面。
(一)城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障缺失的根源
1998年以來,我國全面推進社會保障制度改革,但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎,且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。而自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著集體經(jīng)濟的瓦解而喪失后,農(nóng)村基本上陷入了依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地。農(nóng)民工雖然進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但由于他們還是農(nóng)村戶口,身份依然是農(nóng)民,所以仍被屏蔽在城市的社會保障體系之外。雖然有些地方制定了有關農(nóng)民工社會保險的暫行辦法,但由于種種原因,絕大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會保障的“安全網(wǎng)”之外。
(二)現(xiàn)行社會保險制度不適應農(nóng)民工的特點
1.城鎮(zhèn)社會保險門檻高,操作缺乏靈活性
現(xiàn)行社會保險制度是從傳統(tǒng)計劃體制下國有企業(yè)職工保險轉(zhuǎn)化而來的,保險費率的設計上包括了轉(zhuǎn)制成本。由于承擔了國有企業(yè)歷史債務負擔,現(xiàn)行各地城鎮(zhèn)社會保險的費率普遍很高。企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項保險費平均為工資總額的28%,個人繳費為11%,企業(yè)和農(nóng)民工普遍感到負擔太重,降低了參保積極性。另外,有的地方規(guī)定退休前5年必須到該地參保,更加大了農(nóng)民工的參保難度。
2.社會保險關系無法轉(zhuǎn)移,農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到保障
由于地區(qū)發(fā)展差距大,以及社會保險設計缺陷,養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保險制度被分割在2000多個統(tǒng)籌單位(多為縣市級統(tǒng)籌)內(nèi)運行,各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一,費率不統(tǒng)一,導致了地區(qū)間的轉(zhuǎn)移接續(xù)困難,不適應農(nóng)民工流動性大、工作轉(zhuǎn)換頻繁的特點。按照現(xiàn)行規(guī)定,職工跨地區(qū)流動時只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險個人賬戶,不轉(zhuǎn)移社會統(tǒng)籌資金,因此,農(nóng)民工社保關系的轉(zhuǎn)移實際是不可能的。
3.允許退保實際上損害了農(nóng)民工權(quán)益
現(xiàn)行養(yǎng)老保險政策允許農(nóng)民工退保,結(jié)果導致農(nóng)民工流動時反復參保、退保,由于農(nóng)民工退保只退個人上交的,企業(yè)上交部分大多被留給政府,用以填補城市社�；鸬娜笨�,直接損害了農(nóng)民工享受社會保障的權(quán)益,也影響了用人單位的參保積極性。
(三)社保立法不健全,缺乏對農(nóng)民工社會保障的法律保護
自1998年以來,我國相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險等相關法律,但關于農(nóng)民工社保問題沒有相應立法。由于缺乏全國性的法律規(guī)定,在促使企事業(yè)單位履行繳納農(nóng)民工保險金義務時,很難獲得法律的保護,也無法通過司法途徑來強制保障企事業(yè)單位如約履行。目前,雖然有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工的社會保障權(quán)益加以規(guī)定,但因為各地法規(guī)不統(tǒng)一,做法也各不相同,彼此之間常存在許多不協(xié)調(diào)甚至矛盾之處,從而使現(xiàn)有的關于農(nóng)民工社會保障的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件無法發(fā)揮出應有的作用。
(四)農(nóng)民工、用人單位和地方政府均存在短視行為,參保不積極
從農(nóng)民工自身來看,一方面對參保不夠重視,另一方面也對現(xiàn)行社會保險制度缺乏信任,對自己以后能否享受養(yǎng)老待遇心存疑慮。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年,而農(nóng)民工流動頻繁,如果不能實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù),多數(shù)很難達到該年限標準。所以農(nóng)民工在離開參保地時一般都選擇退保。從用人單位來看,農(nóng)民工所在單位多為民營企業(yè)、外資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶,主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的勞動密集型行業(yè)。這些用人單位為追求利潤,千方百計減少人工成本,不重視人力資本投資,主觀上也不愿為農(nóng)民工投保社會保險。從地方政府的角度看,由于擔心推進農(nóng)民工參保會提高本地企業(yè)的經(jīng)營成本,影響當?shù)氐耐顿Y環(huán)境和地方的經(jīng)濟發(fā)展,因而也缺乏推動農(nóng)民工參保的積極性。
二 農(nóng)民工社會保障的定位和制度選擇
農(nóng)民工是介于農(nóng)民與工人之間的一個特殊社會階層,過渡性是農(nóng)民工群體最基本的特征。在城鎮(zhèn)化過程中,現(xiàn)有的農(nóng)民工會不斷分化,大部分可能成為城鎮(zhèn)居民,也有一部分可能因種種原因不得不返回農(nóng)村。而農(nóng)村剩余勞動力的大量存在會源源不斷地補充農(nóng)民工群體。無論農(nóng)民工的定位是農(nóng)民還是工人,最后只能是絕大部分成為工人,少部分回到農(nóng)村。
農(nóng)民工的過渡性特征決定了針對這個群體的社會保障制度安排也是過渡性的,社會保障的基本制度安排所提供的是一種“過渡”的途徑和機制。土地是農(nóng)民工因其身份而獲得的最后的保障,割斷農(nóng)民工與土地的聯(lián)系,就必須提供對等甚至更優(yōu)越的保障替代安排。農(nóng)民工社會保障制度的安排并非重新構(gòu)建新的社會保障體系,而是在銜接現(xiàn)有社會保障體系的前提下,通過制度創(chuàng)新,發(fā)揮社會保障的吸引、分化功能,推動農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化,同時將無法適應城市發(fā)展的農(nóng)民工淘汰回農(nóng)村。
針對農(nóng)民工群體自身構(gòu)成的復雜性及其對社會保障需求的差別,應該根據(jù)具體情況區(qū)別對待,以就業(yè)方式為標準對農(nóng)民工群體進行劃分,實行分層分類保障。將穩(wěn)定就業(yè)(從事正規(guī)就業(yè),建立勞動關系,以及事實勞動關系5年以上)的農(nóng)民工納入現(xiàn)行制度,參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險,同時改革和完善現(xiàn)行的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度,使穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工能夠享受其待遇。對不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同,頻繁流動以及從事各種靈活就業(yè)的)的農(nóng)民工引入過渡性的辦法,除工傷、失業(yè)保險按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行外,養(yǎng)老保險先建個人賬戶、不建社會統(tǒng)籌,實行過渡性的個人賬戶制度,將本人的社會保障權(quán)益直接記入個人賬戶;醫(yī)療保險先建社會統(tǒng)籌、不建個人賬戶,實行低門檻、保大病、管當期。隨著我國社會保障制度的改革完善,在基礎養(yǎng)老金實行全國統(tǒng)籌之后,再將農(nóng)民工逐步納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障體系。
三農(nóng)民工社會保障制度的模式設計[1](一)按《工傷保險條例》為農(nóng)民工參加工傷保險所有用人單位都要按《工傷保險條例》規(guī)定為農(nóng)民工參加工傷保險,使得農(nóng)民工和城市企業(yè)職工在工傷保險面前不再有差別。首先保證采掘業(yè)、建筑業(yè)等高風險行業(yè)的農(nóng)民工盡快參保。目前沒有參加工傷保險的企業(yè),也要按照有關規(guī)定,讓農(nóng)民共享受到工傷及職業(yè)病的補償。要強化工傷預防工作,探索適合我國國情的工傷預防工作模式和工作機制,從源頭上遏制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。
(二)加快建立農(nóng)民工大病醫(yī)療保險
在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度框架內(nèi),有針對性地開展農(nóng)民工大病醫(yī)療保險,提供當期住院醫(yī)療保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的本地農(nóng)民工既可參加當?shù)氐男滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療,也可參加農(nóng)民工大病醫(yī)療保險。大病醫(yī)療保險實行社會統(tǒng)籌,不搞個人賬戶,基金單獨管理,單獨使用。根據(jù)農(nóng)民工大病發(fā)病率實行低費率,費率一般控制在2%,由單位負擔,農(nóng)民工個人不承擔繳費責任。同時,要根據(jù)農(nóng)民工的實際情況,適當調(diào)整醫(yī)療保險的起付線、個人自負比例、等待期、住院押金等方面的政策,降低門檻,使農(nóng)民工更容易享受到有關待遇。
已參加城鎮(zhèn)職工大病醫(yī)療保險的農(nóng)民工,原則上不再同時參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。農(nóng)民工患大病時不愿或無能力在城市治療的,可制定相應的措施,將大病醫(yī)療保險關系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療,或一次性提供住院醫(yī)療費用補貼。
(三)建立適合不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點的過渡性養(yǎng)老保險制度
對于不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的養(yǎng)老保險宜實行個人賬戶積累模式,實行低費率、低保障待遇。繳費由用人單位和個人共同負擔,以單位繳費為主,繳費額一般不低于職工工資總額的10%,個人繳費一般不高于工資收入的5%,全部繳費計入個人賬戶。按農(nóng)民工身份證號碼在銀行建立個人賬戶,在全國范圍內(nèi)實行一人一戶,農(nóng)民工因工作單位變動時無論流動到哪里,均向此唯一的賬戶繳費,不需轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關系和基金。個人賬戶儲存額用于支付養(yǎng)老金,不能提前支取,也不能退保。為農(nóng)民工發(fā)放個人賬戶卡,供其查詢繳費記錄和賬戶積累情況。
農(nóng)民工不分男女,最低領養(yǎng)老金年齡均為60歲。不設置最低繳費年限門檻,農(nóng)民工達到該規(guī)定年齡時,即可參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人養(yǎng)老金計發(fā)辦法按月領取本人的養(yǎng)老金。由國家財政撥�？顬檗r(nóng)民工養(yǎng)老保險建立調(diào)劑基金,參保農(nóng)民工的個人賬戶積累領完后,由調(diào)劑基金賬戶支付。參保農(nóng)民工死亡后,其個人賬戶余額可由其配偶等法定繼承人繼承。
對轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工,可按照繳費比例和個人賬戶規(guī)模折算為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限,調(diào)整個人賬戶規(guī)模,劃分個人賬戶和社會統(tǒng)籌基金;對回鄉(xiāng)務農(nóng)的農(nóng)民工,可將農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶積累額轉(zhuǎn)入本人所在原籍的農(nóng)保制度,并改按農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度執(zhí)行待遇計發(fā);農(nóng)民工轉(zhuǎn)換工作地點,在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費的,其個人賬戶和保險權(quán)益,既可以只接不轉(zhuǎn),建立權(quán)益結(jié)算系統(tǒng),退休時根據(jù)全國統(tǒng)一的規(guī)定由有關地區(qū)分別支付養(yǎng)老金;也可以轉(zhuǎn)到新的工作地 建立農(nóng)民工社會保障制度的模式探討區(qū),按當?shù)乩U費標準折算接續(xù),但不允許退保。
(四)推動穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險
對穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工,應按現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險。還應結(jié)合完善現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度,進一步推進穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的參保,保障其合法權(quán)益:第一,通過強化征繳擴大覆蓋面,努力實現(xiàn)應保盡保。第二,完善社會保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。目前,由于養(yǎng)老、醫(yī)療保險統(tǒng)籌層次低,接近退休年齡的人在工作變動之后,轉(zhuǎn)入地不愿接受其社會保險關系,需要對此做出全國統(tǒng)一的規(guī)定。第三,提高統(tǒng)籌層次,逐步實現(xiàn)基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。
(五)建立農(nóng)民工應急救助機制
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏生活基礎,是城市中最困難的群體之一。為保障其基本生活和權(quán)益,應由地方政府出資建立農(nóng)民工應急救助機制。當農(nóng)民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業(yè)等風險而使生活陷入困境時,由當?shù)孛裾块T給予臨時性、一次性的應急救助。
四妥善解決農(nóng)民工社會保障問題的建議
農(nóng)民工社會保障工作涉及面大,政策性強,要破解這一復雜難題,必須從多方面著手,推動與此相關的制度改革和政策落實,共同配合農(nóng)民工社會保障制度的建立,促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
(一)深化戶籍制度改革,逐步取消戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度農(nóng)民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波于城市與農(nóng)村之間,帶來一系列社會問題,其根源是因為戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。只有取消戶籍制度,逐步實現(xiàn)公民遷徙自由,才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶,推進城鎮(zhèn)化,減少農(nóng)民數(shù)量,最終解決中國的“三農(nóng)”問題,消除社會保障領域存在的二元現(xiàn)象。改革戶籍制度,徹底拆除分割地區(qū)和城鄉(xiāng)的圍墻,形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制,使一些有能力的農(nóng)民工進入勞動力市場,獲得城市社會保障,而不是作為一個群體被排斥在城市社會保障體系之外。
(二)加強監(jiān)督,規(guī)范用工,切實保護農(nóng)民工權(quán)益
1.要求凡用工者必須簽訂正式合法有效的勞動合同
勞動合同是規(guī)范用人單位和農(nóng)民工雙方權(quán)利與義務的法律文件,可以有效地保護農(nóng)民工利益。但現(xiàn)實中,簽訂勞動合同的農(nóng)民工僅占40%,且其中不乏有損農(nóng)民工利益的條款,全面推行勞動合同制度已成為當務之急。政府需加大監(jiān)督力度,推動各類企業(yè)同農(nóng)民工簽訂勞動合同,重點抓好農(nóng)民工比較集中的建筑、采掘、餐飲、加工等行業(yè)的勞動合同管理工作,對不簽訂合同、有損農(nóng)民工利益者加以嚴懲。同時,制定適合于農(nóng)民工的勞動合同示范文本,告知工資發(fā)放、社會保險、勞動安全、工作時間和休假制度等方面的規(guī)定,引導農(nóng)民工為了自身利益,行使自己的權(quán)利,上崗前與用工單位簽訂勞動合同。
2.依法強制用人單位為農(nóng)民工參保
為農(nóng)民工建立各種社會保險,不僅是用人單位的義務,同時也是農(nóng)民工的權(quán)利。要進一步加強社會保險立法,規(guī)定嚴厲的法律責任,通過加大違法成本,促進企業(yè)依法參保繳費;加強勞動保障監(jiān)察執(zhí)法力量,強化執(zhí)法力度,督促用人單位依法登記、申報和繳費,對拒不履行法定社會保險責任的,要依法處罰。
(三)建立工會組織,健全利益表達機制,保持順暢的農(nóng)民工利益訴求渠道資強勞弱是市場經(jīng)濟中一種普遍的現(xiàn)象,由于掌握的資源很少,農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多,但在公共決策中缺乏話語權(quán)。為了讓農(nóng)民工的利益訴求能夠通過合法的、制度性的渠道加以表達,充分維護農(nóng)民工的合法利益,建議在城市中按照街道設立農(nóng)民工工會,該工會主要負責本街道轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民工的管理和服務工作:首先,對本轄區(qū)的農(nóng)民工實行登記,對登記數(shù)據(jù)實行網(wǎng)絡化管理,便于對農(nóng)民工進行跟蹤管理。其次,在農(nóng)民工工會中安排專門人員,負責處理農(nóng)民工的勞動糾紛、子女教育和社會保障等事宜,充分發(fā)揮工會對農(nóng)民工社會保障的監(jiān)督作用,為陷入勞務糾紛的農(nóng)民工聯(lián)系法律服務機構(gòu),提供法律援助,幫助農(nóng)民工運用法律手段保護其社會保障權(quán)益。第三,當農(nóng)民工失業(yè)時,工會組織應該根據(jù)該農(nóng)民工自身條件為其提供或介紹更多的勞動機會。
(四)改革土地制度,實行土地換保障
近年來,隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,越來越多的農(nóng)民離開土地進城打工,使農(nóng)村大量土地被拋荒。而日本在對待土地經(jīng)營權(quán)方面,對征用土地的農(nóng)民采取土地換保障的做法。參照日本農(nóng)民年金制度,可以在我國建立農(nóng)村土地承包權(quán)制度,允許土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。對進城達到一定年限、在城鎮(zhèn)有了較為穩(wěn)定的職業(yè)與收入的農(nóng)民工,在其自愿的前提下,政府可以收回其土地使用權(quán),同時輔之以城鎮(zhèn)最低生活保障制度,實行土地換保障。這樣做一方面可以擴大農(nóng)村人均占有土地面積,甚至可以實行一定程度的集中經(jīng)營;另一方面可以促進一部分進城農(nóng)民工放棄回鄉(xiāng)念頭,提高城市化水平,推動我國城市化進程。
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