關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)出資人若干問(wèn)題探討

關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)出資人若干問(wèn)題探討  一、誰(shuí)來(lái)充當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)出資人
　　黨的十五屆四中全會(huì)指出：“政府對(duì)國(guó)家出資興辦和擁有股份的企業(yè)，通過(guò)出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利。”“積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理的有效形式。要按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營(yíng)運(yùn)體系和機(jī)制，建立和健全嚴(yán)格的責(zé)任制度。國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級(jí)管理國(guó)有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。要確保出資人到位�！边@一內(nèi)容的核心就是要明確國(guó)有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)主體即出資人。這就從根本上為解決國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人負(fù)責(zé)的難題指明了方向。
　　按照這一文件精神，國(guó)有資產(chǎn)出資人是國(guó)家授權(quán)的企業(yè)法人。我們認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)出資人是在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，是被授權(quán)代表國(guó)家履行國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能并且自己有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)權(quán)能的市場(chǎng)行為主體，是與其它市場(chǎng)主體地位相同、權(quán)責(zé)對(duì)等的市場(chǎng)行為主體。從過(guò)去到現(xiàn)在，盡管政府也直接指定了一些經(jīng)濟(jì)組織（如大公司）作為出資人，但我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)出資人長(zhǎng)期以來(lái)大多是政府機(jī)構(gòu)擔(dān)任，主要有：財(cái)政部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)等，這僅僅從形式上解決了出資人是誰(shuí)的問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上并不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的理論原則。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府機(jī)構(gòu)不能充當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)出資人。這是因?yàn)檎�府機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)決定了政府不能作為出資人。第一，政府的基本職能是以國(guó)家名義面向全社會(huì)進(jìn)行日常管理和服務(wù)，其權(quán)力來(lái)自于人民，管理和服務(wù)對(duì)象是整個(gè)社會(huì)；而出資人的出資目的和行為動(dòng)機(jī)是以投入到企業(yè)的全部資產(chǎn)追求最大的價(jià)值增值，其行為是“經(jīng)濟(jì)人”行為，政府機(jī)構(gòu)如果充當(dāng)出資人，就要通過(guò)董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)介入所投資企業(yè)的事務(wù)，如參與企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策等，政府如果仍然集這兩重身份于一身，喊了多年的“政企分開(kāi)”和“政資分開(kāi)”就永遠(yuǎn)也分不開(kāi)。第二，政府作為出資人參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既不利于大力發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，也不利于建立公平、有序的市場(chǎng)秩序。由于政府出資人不僅掌握著雄厚的資產(chǎn)，而且掌握著權(quán)力，這是其它出資人所不具備的，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，其它出資人則處于劣勢(shì)地位，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就難以做到公平、有序。第三，政府作為出資人會(huì)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生一系列的矛盾。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，出資人的產(chǎn)權(quán)是不能干預(yù)經(jīng)營(yíng)人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的，出資人一旦投資到企業(yè)，就喪失了對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)。但政府由于是出資人，就可能越過(guò)產(chǎn)權(quán)的界限，利用手中的行政權(quán)力，干預(yù)經(jīng)營(yíng)人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。面對(duì)這樣的出資人，經(jīng)營(yíng)人簡(jiǎn)直無(wú)所適從�？傊�，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，出資人一定是具有獨(dú)立市場(chǎng)主體的身份，政府機(jī)構(gòu)之所以不能作為國(guó)有資產(chǎn)出資人，是因?yàn)檎�府機(jī)構(gòu)不具有這種獨(dú)立市場(chǎng)主體的性質(zhì)。
　　那么，是不是任何市場(chǎng)主體都適宜作國(guó)有資產(chǎn)出資人呢？回答是否定的。首先，我們不主張，至少在目前不主張由自然人和私營(yíng)或合伙企業(yè)充當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)出資人。雖然自然人和私營(yíng)或合伙企業(yè)也是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，但他們?cè)谪?cái)產(chǎn)、人員、經(jīng)營(yíng)水平方面沒(méi)有什么優(yōu)勢(shì)，特別在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立的初期，國(guó)有資產(chǎn)管理的正常運(yùn)行機(jī)制還有待培育，這些微觀單位很難擔(dān)任國(guó)有資產(chǎn)出資人的責(zé)任。其次，我們主張?jiān)瓌t上國(guó)有資產(chǎn)出資人應(yīng)是具有“中國(guó)居民”身份的法人經(jīng)濟(jì)組織，“非居民”組織不宜出任這一角色。這是因?yàn)�，�?guó)有資產(chǎn)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有控制力，將這一“控制力量”交給“非居民”顯然是不適合的。再次，由于國(guó)有資產(chǎn)不同于一般的私人資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)出資人應(yīng)是一個(gè)特殊的法人組織，它在很多情況下要履行國(guó)家的宏觀調(diào)控職責(zé)，國(guó)家對(duì)它的干預(yù)肯定要比其它市場(chǎng)主體多，因此，國(guó)有資產(chǎn)出資人組織最好是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，至少也要是國(guó)有控股的公司企業(yè)，待將來(lái)?xiàng)l件成熟以后，再考慮是否讓私有（或私人控股）性質(zhì)的企業(yè)成為國(guó)有資產(chǎn)出資人。除此之外，在選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人時(shí)還應(yīng)該考慮一定的資產(chǎn)條件、人員條件和經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)等。因此，目前較適合作為國(guó)有資產(chǎn)出資人的市場(chǎng)主體主要有大型企業(yè)集團(tuán)、資產(chǎn)管理公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、投資公司、信托公司等，也可以按照全新的三級(jí)管理體制專(zhuān)門(mén)設(shè)立新的國(guó)有資產(chǎn)投資公司來(lái)授權(quán)托管?chē)?guó)有資產(chǎn)，或者是按照現(xiàn)在正在實(shí)施的辦法，將原來(lái)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)這一行政組織改造為企業(yè)法人，政府授權(quán)給這一法人組織，使之成為國(guó)有資產(chǎn)出資人，變?cè)瓉?lái)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)與下屬企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系為以資產(chǎn)為紐帶的出資人與所投資企業(yè)之間的關(guān)系，即股東與公司的關(guān)系。以上這類(lèi)企業(yè)法人組織必須具有雄厚的資產(chǎn)實(shí)力、眾多的經(jīng)營(yíng)管理人才、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、廣泛的社會(huì)聯(lián)系，這樣才能用較短的改革時(shí)間、較少的改革成本、較高的改革效率，逐步引導(dǎo)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。
　　  二、按三級(jí)管理體制管理國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題在哪里
　　按照“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的要求，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)作涉及三類(lèi)機(jī)構(gòu)、兩個(gè)環(huán)節(jié)。
　　三類(lèi)機(jī)構(gòu)是：國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)出資人和國(guó)家投資企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)如國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)是政府機(jī)構(gòu)，代表全體人民管理國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)出資人和國(guó)資企業(yè)是微觀經(jīng)濟(jì)組織。兩個(gè)環(huán)節(jié)是：授權(quán)和投資。授權(quán)是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作的第一個(gè)層次，它涉及到國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與出資人企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其基本內(nèi)容是：國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)，將一定數(shù)量的國(guó)有資產(chǎn)委托給選定的國(guó)有資產(chǎn)出資人經(jīng)營(yíng)；在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，國(guó)家掌握授權(quán)資產(chǎn)的終極所有權(quán)，決定國(guó)有資產(chǎn)出資人的重大經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略和重要人事安排，國(guó)有資產(chǎn)出資人掌握授權(quán)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，國(guó)有資產(chǎn)出資人按協(xié)議承諾國(guó)有資產(chǎn)保值增值和依法經(jīng)營(yíng)的前提下，做到自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展。真正做到“管營(yíng)分開(kāi)”和“政資分開(kāi)”。投資是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作的第二個(gè)層層次，它涉及的是不同企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是國(guó)資出資人企業(yè)為了一定的效益目標(biāo)，將國(guó)有資產(chǎn)的使用支配權(quán)委托給所投資企業(yè)行使，出資人保留國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，被投資企業(yè)享受法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這樣就形成了國(guó)有資產(chǎn)的三級(jí)管理體制。
　　按照三級(jí)管理體制管理國(guó)有資產(chǎn)，在投資經(jīng)營(yíng)和授權(quán)經(jīng)營(yíng)中，“授權(quán)經(jīng)營(yíng)”是一個(gè)極為重要的體制設(shè)計(jì)，是建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的核心，因此，我們認(rèn)為，按照這一體制管理國(guó)有資產(chǎn)關(guān)鍵是第一個(gè)環(huán)節(jié)。在第二個(gè)環(huán)節(jié)中，授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)即出資人作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中與其它的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體沒(méi)有什么兩樣，國(guó)有資產(chǎn)出資人與所投資的全資、控股、參股企業(yè)之間是股東與公司的關(guān)系，按照現(xiàn)存的《公司法》進(jìn)行管理。現(xiàn)在的重點(diǎn)和難點(diǎn)是第一個(gè)環(huán)節(jié)，也就是如何將國(guó)有資產(chǎn)出資人塑成為一個(gè)真正的內(nèi)有動(dòng)力、外有壓力，高度關(guān)切和維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，使之最大限度地保值增值的市場(chǎng)行為主體。有人說(shuō)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是先放開(kāi)市場(chǎng)，后培育市場(chǎng)主體，這里指的市場(chǎng)主體主要是指國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，這一個(gè)環(huán)節(jié)就是做培育工作，第一個(gè)環(huán)節(jié)和第二個(gè)環(huán)節(jié)之間是源和流的關(guān)系，第一個(gè)環(huán)節(jié)即授權(quán)經(jīng)營(yíng)解決不好，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制就無(wú)法確立。面對(duì)數(shù)量如此龐大的國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)給誰(shuí)，如何授權(quán)，授權(quán)的期限如何確定，國(guó)有資產(chǎn)收益如何分配等問(wèn)題，這就是目前攻而未破或者說(shuō)正在摸索的問(wèn)題。我們認(rèn)為這需要專(zhuān)門(mén)的立法。在國(guó)家有關(guān)法規(guī)未完善之前，授權(quán)經(jīng)營(yíng)中最好采用簽訂協(xié)議的方式。即使將來(lái)法規(guī)比較健全了，由于國(guó)有資產(chǎn)分布于不同的行業(yè)，情況千差萬(wàn)別，在一對(duì)一（國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)出資人）的談判和授權(quán)經(jīng)營(yíng)中，也還要有規(guī)范的協(xié)議，政府和出資人之間按經(jīng)營(yíng)協(xié)議來(lái)履行各自的權(quán)力和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。
　　  三、國(guó)有資產(chǎn)出資人怎樣產(chǎn)生和有序流動(dòng)
　　我們認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)出資人的產(chǎn)生和流動(dòng)只能通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)盡可能做到“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)錄取”，“能者上，庸者下”。也就是說(shuō)要盡量將國(guó)有資產(chǎn)委托給那些最能勝任它經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)行為主體，讓國(guó)有資產(chǎn)和其它非國(guó)有資產(chǎn)一起公開(kāi)、平等到地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使之最大限度地保值增值。按公平競(jìng)爭(zhēng)原則選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是國(guó)有資產(chǎn)保值的需要。另外，按照優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則來(lái)對(duì)待國(guó)有資產(chǎn)還能為大力發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供良好的外部環(huán)境。正如“十五綱要”所指出的那樣，“對(duì)不同所有制企業(yè)實(shí)行同等待遇”。如果不是采取公開(kāi)、公平、擇優(yōu)錄取的方式來(lái)選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人，就難免存在“暗箱操作”，國(guó)有資產(chǎn)出資人就可能獲得某種特權(quán)，或者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)不負(fù)責(zé)任，國(guó)有資產(chǎn)和非國(guó)有資產(chǎn)就難以在同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果是要么國(guó)有資產(chǎn)出資人不盡責(zé)任心而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，要么因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)出資人存在特權(quán)，而這種特權(quán)是非國(guó)有資產(chǎn)出資人所沒(méi)有的，這就可能限制非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人大致要經(jīng)過(guò)以下程序：向社會(huì)廣泛發(fā)布國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)信息——初步確定候選人——進(jìn)行資格審查——出資人“競(jìng)爭(zhēng)上崗”演說(shuō)——可行性研究——進(jìn)行決斷——向社會(huì)公示——正式授權(quán)。
　　國(guó)有資產(chǎn)出資人的流動(dòng)包括程序性變更和非程序性變更。
　　國(guó)有資產(chǎn)出資人的程序性變更包括以下四種情況：（1  ）原國(guó)有資產(chǎn)出資人自愿退出后的補(bǔ)缺；（2）原出資人破產(chǎn)后的資產(chǎn)轉(zhuǎn)體；（3）實(shí)行末位淘汰；（4  ）原出資人授權(quán)期滿(mǎn)后與具備條件的其它經(jīng)營(yíng)組織一起重新競(jìng)爭(zhēng)上崗。
　　國(guó)有資產(chǎn)出資人的非程序性變更包括以下兩種情況：（1  ）從外部來(lái)講，由于國(guó)家調(diào)整方針政策，如調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等，國(guó)有資產(chǎn)從所在的產(chǎn)業(yè)或地區(qū)退出，如“國(guó)有股減持”，國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)等；（2）從內(nèi)部來(lái)說(shuō)，由于出資人在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中違法違規(guī)操作，主要負(fù)責(zé)人已構(gòu)成經(jīng)濟(jì)犯罪，或者經(jīng)營(yíng)決策中有重大失誤，給國(guó)有資產(chǎn)造成不可挽回的損失，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)或委托方都可能終止合同，將國(guó)有資產(chǎn)代理權(quán)收回，交由一定的機(jī)構(gòu)臨時(shí)托管或重新確定出資人。
　　按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人和實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)出資人的有序流動(dòng)應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題：
　　一是按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人只是一個(gè)總的原則和方向，就目前來(lái)講，必須從實(shí)際出發(fā)，不能一刀切，要堅(jiān)持試點(diǎn)，逐步推開(kāi)。這里所指的不能一刀切包括不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門(mén)不能一刀切；政策性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域不能一刀切；還包括對(duì)國(guó)外的做法和經(jīng)驗(yàn)不能照抄照搬。我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制還很不完善，而這一體制改革又恰恰是我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的難點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只能是走一步看一步，對(duì)什么樣的設(shè)想和方案恐怕一下子還難以大刀闊斧地全面推開(kāi)。另外，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基本規(guī)律來(lái)管理數(shù)量如此龐大而又十分分散的國(guó)有資產(chǎn)是前無(wú)古人的事，國(guó)際上也沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有9萬(wàn)多億國(guó)有資產(chǎn)，約占全社會(huì)資本總額的50％，  其中競(jìng)爭(zhēng)性資產(chǎn)在3萬(wàn)億～5萬(wàn)億之間（視劃分標(biāo)準(zhǔn)不同而有所差別），其絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)都是全球絕無(wú)僅有的。西方成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)，但它們大多分布于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和壟斷性行業(yè)以及公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域極少。除此，我國(guó)的政治體制改革相對(duì)滯后，政府行為的透明度還不高，有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，想要在較短的時(shí)間內(nèi)就使國(guó)有資產(chǎn)出資人的選擇完全做到“公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取、競(jìng)爭(zhēng)上崗”顯然是不現(xiàn)實(shí)的，所以要充分考慮國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。
　　二是要求政府部門(mén)“從我做起”。我國(guó)的市場(chǎng)化取向的改革是政府推動(dòng)型的，在某些領(lǐng)域，應(yīng)該是政府退一步，市場(chǎng)才能進(jìn)一步，政府不退，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用就會(huì)受到限制�！罢�企分開(kāi)”也好，“管營(yíng)分開(kāi)”也好，分不分得開(kāi)，關(guān)鍵取決于政府。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理存在著分權(quán)的格局。按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人，就要打破原來(lái)的格局，一些政府機(jī)關(guān)的既提利益就要喪失。1998年后，中央和一些地方政府的國(guó)有資產(chǎn)管理局撤銷(xiāo)了，將國(guó)有資產(chǎn)的出資所有權(quán)分由不同的政府部門(mén)行使，由作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的財(cái)政（廳、局）兼國(guó)有資本基礎(chǔ)管理職能；由同樣作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的經(jīng)貿(mào)委行使對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督職能；由人事部和大型企業(yè)工委負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管和主要經(jīng)營(yíng)者任免考核等，這樣的改革有的說(shuō)它是一種“摸索和嘗試”，有的說(shuō)它是“換湯不換藥，是一種舊體制的復(fù)歸”，還有人說(shuō)得比較尖刻，說(shuō)它是一種各部門(mén)的“利益均沾”。無(wú)論怎么說(shuō)，事實(shí)上這些部門(mén)都可以管?chē)?guó)有企業(yè)，都對(duì)國(guó)有企業(yè)插手，如果通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性原則確定國(guó)有資產(chǎn)出資人，就必須有一個(gè)統(tǒng)一的部門(mén)來(lái)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)出資人授權(quán)，以上分權(quán)的格局就要被打破，有些“部門(mén)利益”就會(huì)損失。匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波拉尼就政府積極主動(dòng)引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件說(shuō)過(guò)：“通向自由市場(chǎng)的大道是由國(guó)家鋪就，并保持其暢通的�！蔽覈�(guó)一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家也說(shuō)過(guò)：“我們可以要求國(guó)有企業(yè)實(shí)行‘政企業(yè)分開(kāi)’，但有權(quán)作出‘政企分開(kāi)’決定和行動(dòng)的正是政府�！�
　　  四、如何分別對(duì)待不同性質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)
　　為了研究的必要，我們將國(guó)有資產(chǎn)分為一般性國(guó)有資產(chǎn)和特殊性國(guó)有資產(chǎn)。這里所指的一般性國(guó)有資產(chǎn)主要是指競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，而特殊性國(guó)有資產(chǎn)主要是指非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)或政策性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)�；�于這樣的劃分，是因?yàn)樗鼈兏饔刑攸c(diǎn)，在出資人選擇方面應(yīng)有所區(qū)別。
　　我們認(rèn)為，按競(jìng)爭(zhēng)性原則選擇國(guó)有資產(chǎn)出資人主要是指一般性國(guó)有資產(chǎn)；對(duì)特殊性國(guó)有資產(chǎn)的管理需要制定特殊的規(guī)范，主要用行政指令或政府任命的辦法，確定其出資人。這主要有兩種做法：一是政府自己充當(dāng)出資人，實(shí)行國(guó)有國(guó)營(yíng)。但我們認(rèn)為，這需要有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)只能作為國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理者，不能身兼其它的社會(huì)管理職能。例如，有些國(guó)家，設(shè)立了管理國(guó)有企業(yè)的專(zhuān)門(mén)部委，（如新西蘭的國(guó)有企業(yè)部、意大利的國(guó)家控股部），以法律形式規(guī)定這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的任務(wù)就是負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，其它政府部門(mén)不能干擾他們的工作，這種以機(jī)構(gòu)分工和目標(biāo)分解的方式來(lái)解決所謂的“雙重身份”問(wèn)題的做法，即我們通常所說(shuō)的“政資分開(kāi)”，被一些國(guó)家的實(shí)踐證明是行之有效的。二是專(zhuān)門(mén)成立政策性經(jīng)營(yíng)公司，指定其經(jīng)營(yíng)特殊領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)這樣的公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼，如政策性銀行等。我們認(rèn)為，一般性國(guó)有資產(chǎn)出資人可以是國(guó)有獨(dú)資公司，也可以是投資主體多元化的國(guó)有資產(chǎn)控股公司，盡管目前大多是國(guó)有獨(dú)資的，但今后發(fā)展的趨勢(shì)可能而且應(yīng)該多元化。但政策性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)出資人最好是國(guó)有獨(dú)資公司，因?yàn)檫@里允許有政策性虧損。
　　特殊性國(guó)有資產(chǎn)其出資人主要按行政原則確定，是不是說(shuō)就不需要考慮這類(lèi)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的成本與效益呢？回答當(dāng)然是否定的。特殊性國(guó)有資產(chǎn)畢竟不是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，仍應(yīng)算“經(jīng)濟(jì)帳”，我們要由過(guò)去對(duì)國(guó)有資本的直接經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、信貸優(yōu)惠等手段相結(jié)合的間接經(jīng)營(yíng)，就可以減少?lài)?guó)有資本經(jīng)營(yíng)過(guò)程中由于“軟約束”而帶來(lái)的過(guò)多的“政策性虧損”，增強(qiáng)這一領(lǐng)域出資人的責(zé)任心。
　　字庫(kù)未存字注釋?zhuān)?br>　　  ＠①原字為兩個(gè)方下加土

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